STS 4789/2004, 17 de Diciembre de 2009
| Jurisdicción | España |
| Número de resolución | 4789/2004 |
| Fecha | 17 Diciembre 2009 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Diciembre de dos mil nueve
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 1794/08, interpuesto por el Letrado de la Comunidad de Madrid en nombre y representación de la Comunidad de Madrid, contra la sentencia de fecha 14 de febrero de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 9ª, en el recurso núm. 901/04, interpuesto por la Universidad Autónoma de Madrid contra la Orden 4789/2004 de 28 de octubre del Consejero de Educación de la Comunidad de Madrid, por la que se establece el procedimiento y requisitos para realizar los libramientos correspondientes a las transferencias nominativas para gastos de inversión de las Universidades Públicas Madrileñas. Ha sido parte recurrida la Universidad Autónoma de Madrid representada por la Procuradora de los Tribunales Dª. Blanca Grande Pesquero.
En el recurso contencioso administrativo 901/04 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 9ª, se dictó sentencia, con fecha 14 de febrero de 2008, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: Que ESTIMANDO parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Doña Blanca María Grande Pesquero en nombre y representación la Universidad de Autónoma de Madrid, contra la Orden 4789/2004 de 28 de octubre del Consejero de Educación de la Comunidad de Madrid, por la que se establece el procedimiento y requisitos para realizar los libramientos correspondientes a las transferencias nominativas para gastos de inversión de las Universidades Públicas Madrileñas, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS la nulidad del artículo 2º de la misma y de la referencia que se efectúa en los artículos 3º y 4º "una vez autorizadas las actuaciones por la Dirección general de Universidades e Investigación"· y la conformidad a derecho del resto del articulado de la orden.
No ha lugar a imponer las costas a ninguna de las partes personadas.
Notificada dicha sentencia a las partes, por el Letrado de la Comunidad de Madrid se prepara recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 2 de septiembre de 2008 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.
La representación procesal de la Universidad Autónoma de Madrid formaliza, con fecha 5 de febrero de 2009 escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste con costas.
Por providencia de 22 de octubre de 2009 se señaló para votación y fallo el día 2 de diciembre de 2009, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala
El Letrado de la Comunidad de Madrid en nombre y representación de la misma interpone recurso de casación 1794/2008 contra la sentencia estimatoria parcial de fecha 14 de febrero de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 9ª, en el recurso núm. 901/04, interpuesto por la Universidad Autónoma de Madrid contra la Orden 4789/2004 de 28 de octubre del Consejero de Educación de la Comunidad de Madrid, por la que establece el procedimiento y requisitos para realizar los libramientos correspondientes a las transferencias nominativas para gastos de inversión de las Universidades Públicas Madrileñas. Procede la Sala a declarar la nulidad del artículo 2º de la misma y de la referencia que se efectúa en los artículos 3º y 4º "una vez autorizadas las actuaciones por la Dirección General de Universidades e Investigación".
Identifica la norma impugnada en su PRIMER fundamento mientras dedica el SEGUNDO a describir que la Orden " se inscribe en el marco del Plan Plurianual de Inversiones de las Universidades Públicas de la Comunidad De Madrid (período 1998/2002) aprobado por acuerdo del Consejo de Gobierno de 21 de mayo de 1998 y del Contrato-Programa Marco de Financiación Global entre la Comunidad de Madrid y las Universidades Públicas para el período 2001/2005. En dicho Marco el Consejo de Gobierno, aprobó en fecha 24 de abril de 2003 el Programa de Actuación en materia de inversiones de las Universidades Públicas para el período 2003/2006.
Previsto en el Programa de Actuación la forma de realizar los libramientos de las cantidades asignadas a las Universidades para el ejercicio 2003 de la Orden impugnada, regula la forma de realizar aquellos para los posteriores ejercicios como también dispone el artículo 48.2 de la Ley 1/2004 de 31 de mayo, de la Comunidad de Madrid, de Presupuestos Generales para el año 2004 al establecer:
"2. Las transferencias de capital de carácter nominativo se adecuarán al procedimiento que se establezca en desarrollo del Programa de Actuación en materia de Inversiones de las Universidades Públicas de Madrid 2003-2006".
En el TERCERO describe el procedimiento para realizar los libramientos de las cantidades previstas en el Programa de Actuación, que " se establece en los artículos segundo a quinto de la Orden y contempla dos fases en la primera regulada en el artículo 2º, se establece en esencia la necesidad de que las actuaciones de obra nueva o adquisición de equipos, sean previamente autorizadas por la Dirección General de Universidades e Investigación, bien individualmente, bien de forma global en el marco de un expediente de autorización o de un Plan de Inversiones, requiriendo la certificación de que las necesidades de las obras de reposición, mantenimiento y seguridad han sido cubiertas al considerarse prioritarias y la existencia de excedente en la cuantía consignada en la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para gastos de inversión.
La segunda fase una vez autorizada la actuación, se contempla en los artículos 3º (para obra nueva) y 4º (para equipamientos), regulando el artículo 5º los libramientos de fondos para obras de reposición, mantenimiento y seguridad, y que en definitiva consiste en la remisión por la Universidad del contrato de adjudicación y otros datos del mismo, certificaciones de obra, visado de las mismas por los servicios pertinentes y tramitación del pago; tales certificaciones se sustituyen por las facturas en el caso de equipamientos".
Ya en el CUARTO refleja los alegatos de la demandante acerca de la falta de competencia del Consejero para dictar la resolución recurrida, infracción del trámite de audiencia y extralimitación de la Orden.
Dedica los fundamentos QUINTO Y SEXTO a analizar la falta de competencia, tomando en cuenta normativa autonómica, para rechazar finalmente tal impugnación.
En el SEPTIMO analiza la omisión del trámite de audiencia, conforme a lo exigido en el art. 24. c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y la jurisprudencia que lo interpreta con cita de la STS de 13 de noviembre de 2000, referida a la LPA 1958 mas extrapolable a la actual normativa. Reputa aplicable la citada doctrina al supuesto de autos, dada la naturaleza jurídica de la parte actora. Razona que la Orden es ajena a los instrumentos de Programación Universitaria, que precisan del informe preceptivo del Consejo universitario, previsto en la Ley 4/1998, de 8 de abril, de la Comunidad de Madrid .
En el OCTAVO enjuicia la invocada vulneración de la autonomía universitaria, conforme a la LO 6/2001, de 21 de diciembre, arts. 79 y 81 en relación con el art. 27.10 CE . Añade que la Ley 1/2004, de 31 de mayo de la Comunidad de Madrid concreta en su art. 48.2 la obligación de establecer el procedimiento para llevar a cabo las transferencias de capital de carácter normativo.
En el NOVENO, declara " que la vulneración del derecho de autonomía de las Universidades en su aspecto económico y financiero, solo puede ser producida por un acto o disposición que impida o restrinja la disposición por aquellas de las cantidades que integran las previsiones de financiación ya establecidas en el caso presente, en el Programa de Actuación en el que se materializa el mencionado derecho de autonomía económico- financiera.
Así las críticas de la actora a la Orden impugnada se centra en el artículo segundo de la misma, al disponer una previa autorización por la Dirección General de Universidades e Investigación para las obras nuevas o adquisición de equipos sin la cual no podrán librase los fondos, estableciendo asimismo una priorización de las obras de reposición, mantenimiento y seguridad.
Si bien no cabe dudar de que previamente al libramiento de fondos para una obra nueva o para la adquisición de equipos, la Administración ha de comprobar si tales actuaciones solicitadas por las Universidades, se encuentran comprendidas en las previstas en el Programa de Actuación y su coste no sobrepasa las cantidades asimismo previstas, tal comprobación no puede equipararse a la autorización establecida en la Orden por cuanto la misma supone en definitiva que una obra o adquisición de equipos ya prevista en el Programa de Actuación pueda ser denegada por la Administración, exigiendo un orden de prioridad y una justificación y evaluación de necesidad (como se aprecia del Anexo a la Orden, relativo a la Fase de autorización) que la Sala entiende no procedente una vez que las actuaciones ya han sido establecidas en el Programa de Actuación, incidiendo en la posibilidad de disponer las mismas en la forma que determine la propia Universidad elaborando al respecto sus propios Presupuestos.
Por otra parte, la priorización de las actuaciones de reposición, mantenimiento y seguridad, tampoco resulta compatible con su previsión en el citado Programa de Actuación de forma diferenciada de las de obra nueva y adquisición de equipos; cuantificadas una y otras por anualidades, la Universidad debe disponer de las mismas, sin otra limitación que la comprobación por la Administración a que nos hemos referido de tal forma que la autorización y priorización previstas en la Orden, si son susceptibles de impedir o dificultar la libre disposición por la Universidad de los fondos que para satisfacer su derecho de autonomía económico-financiera han sido establecidos en el Programa de actuación, apreciándose por ello una infracción de tal derecho".
En el DECIMO, concluye que " las consideraciones anteriores no pueden extenderse a los trámites y requisitos establecidos en los artículos tercero a quinto de la Orden impugnada, que en definitiva configuran el seguimiento por la Administración de la utilización de los fondos librados y su ajuste a la causa determinante de su libramiento, lo que debe inscribirse en los lógicos principios y obligaciones contables y presupuestarios de comprobación de la correcta utilización de fondos públicos y que, en general, ya venía previsto en el Programa de Actuación, al establecer la necesaria justificación del importe a pagar, establecida en el apartado "Libramiento" del mismo.
En definitiva, si bien no cabe apreciar extralimitación del contenido del Reglamento respecto de una delimitación legal del mismo inexistente, si ha de concluirse en la infracción del derecho de autonomía Universitaria en su vertiente económico- financiera, por lo dispuesto en su artículo 2ºy lógicamente por lo establecido en el primer párrafo de los artículos 3º y 4º, al referirse a "una vez autorizadas las actuaciones por la Dirección General de Universidades e Investigación", lo que obliga a la estimación parcial del presente recurso contencioso administrativo".
1. Articula el motivo al amparo del art. 88.1.d) LJCA aduce vulneración de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones del debate. Concretamente lo dispuesto en el art. 27.10 de la Constitución Española y en los artículos 2, 79, 81 y 82 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades . Alega que del tenor de los preceptos invocados resulta que no se ha producido la vulneración declarada por la sentencia.
Sostiene que la Orden impugnada, se dicta para llenar la laguna relativa al procedimiento y a los requisitos necesarios para realizar los libramientos correspondientes a las transferencias nominativas previstas en las Leyes anuales de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para gastos de inversión de las Universidades públicas madrileñas, ya que esta cuestión no está contemplada en la normativa legal ni reglamentaria, ni en materia de universidades ni presupuestaria, ni tampoco en el Programa de Actuación en materia de inversiones de las Universidades públicas de Madrid 2003-2006, aprobado por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 24 de abril de 2003, y modificado por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 16 de octubre de 2003, el cual se refería solamente al procedimiento para el ejercicio de 2003. Aduce que dicha regulación, era necesaria y preceptiva, dado que el art. 48.2 de la Ley 1/2004, de 31 de mayo, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 2004, preveía expresamente su desarrollo a través de la misma.
Afirma que es cierto que la Orden establece un procedimiento de libramiento de fondos basado en la autorización previa de inversiones, la prioridad de las obras de reparación, mantenimiento y seguridad (RMS) y el seguimiento de las obras. Pero ello se hace con el fin de contribuir a la consecución de los objetivos del Programa de Actuación en materia de inversiones 2003- 2006, entre los cuales se mencionan expresamente: mejorar la gestión del patrimonio de las Universidades, procurando el máximo aprovechamiento y utilidad de los bienes y equipamientos financiados con fondos públicos y, en especial, la planificación de las inversiones universitarias de acuerdo con los principios de estabilidad presupuestaria y de coordinación.
Añade que la autonomía universitaria es un derecho legal sujeto a límites, STS de 16 de noviembre de 2001, recurso 1310/1996, STS de 30 de diciembre de 2005 .
Subraya que las transferencias nominativas estan incluídas en el ámbito de aplicación de la Ley 2/1995, de 8 de marzo, de Subvenciones de la Comunidad de Madrid, en su art. 1 .
Finalmente manifiesta que en el mismo sentido que defiende se ha pronunciado la Sección 8ª de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en sentencia de 20 de diciembre de 2007, referidas a la misma Orden que es objeto de impugnación en el presente pleito e interpuestas por otras dos Universidades madrileñas. A su entender ello refuerza la importancia del presente recurso de casación y la doctrina que finalmente adopte el Tribunal Supremo en la interpretación de esta materia, al no ser posible la interposición del recurso de casación para unificación de doctrina por ser las sentencias referidas susceptibles de recurso de casación ordinaria.
1.1. Objeta el motivo la parte recurrida defendiendo la bondad de la sentencia y remitiéndose a lo ya dicho en sus escritos de demanda y conclusiones.
El motivo no puede prosperar ya que, en unidad de doctrina y seguridad jurídica, debemos atender al criterio manifestado por esta Sala y Sección al dictar la Sentencia de 16 de diciembre de 2009 resolviendo el recurso de casación 1468/2008 formulado por la Universidad Rey Juan Carlos contra la sentencia de 20 de diciembre de 2007 dictada por la Sección Octava de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que desestimó el recurso contencioso administrativo 1386/2004 deducido por la Universidad Rey Juan Carlos contra la Orden 4789/2004.
La precitada sentencia de 16 de diciembre de 2009 asume los fundamentos jurídicos octavo y noveno de la aquí impugnada.
Añade en su FJ 3º que "al exigirse por la Norma impugnada, y en concreto en su artículo segundo y la referencia que se efectúa en los artículos tercero y cuarto, que no se podrán librar fondos destinados para una obra nueva o para la adquisición de equipos sin la autorización previa de la Dirección General de Universidades e Investigación, a pesar de que aquellas puedan estar comprendidas entre las contempladas en el Programa de Actuación y su coste no exceda de las cantidades inicialmente establecidas modifica el Programa y además condiciona su autorización a obras menores de reposición, mantenimiento y seguridad cuya realización compete, en todos los casos, a la Universidad en base a su autonomía económico-financiera". No prospera el motivo.
Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente. Y al amparo del artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción se señala como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la cantidad de 3000 euros. Todo ello en atención; a), a que las costas se imponen por imperativo legal, y en tales casos esta Sala de acuerdo además con las normas del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; y b), a que la actividad de las partes se ha referido a motivos de casación sin especial complejidad. Obviamente sin perjuicio de que el Letrado pueda interesar de su cliente la cantidad que estime proceda.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,
No ha lugar al recurso de casación deducido por el Letrado de la Comunidad de Madrid en nombre y representación de la misma contra la sentencia estimatoria parcial de fecha 14 de febrero de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 9ª, en el recurso núm. 901/04, interpuesto por la Universidad Autónoma de Madrid contra la Orden 4789/2004 de 28 de octubre del Consejero de Educación de la Comunidad de Madrid, por la que se establece el procedimiento y requisitos para realizar los libramientos correspondientes a las transferencias nominativas para gastos de inversión de las Universidades Públicas Madrileñas. Procede la Sala a declarar la nulidad del artículo 2º de la misma y de la referencia que se efectúa en los artículos 3º y 4º "una vez autorizadas las actuaciones por la Dirección general de Universidades e Investigación", la cual se declara firme con expresa imposición de costas en los términos reflejados en el último fundamento de derecho.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.
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