STS, 12 de Febrero de 1990
| Ponente | JUAN MANUEL SANZ BAYON |
| ECLI | ES:TS:1990:1203 |
| Procedimiento | INADMISIóN |
| Fecha de Resolución | 12 de Febrero de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 167.-Sentencia de 12 de febrero de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Juan Manuel Sanz Bayón.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Proceso contencioso-administrativo. Circulares. Recurso de reposición. Acuerdo
corporativo y falta de capacidad procesal.
NORMAS APLICADAS: Arts. 18, 23 y 27 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado; art. 7.º Ley de Procedimiento Administrativo; art. 82 a), e) y art. 53 de la L.J.C.A.JURISPRUDENCIA CITADA: Tribunal Supremo, Sentencias de 15 de diciembre de 1986 y 20 de marzo de 1984; 8 y 16 de octubre de 1986.DOCTRINA : La falta de acreditamiento del previo acuerdo corporativo, no puede acarrear la
inadmisión, cuando el poder aparece otorgado por quien, conforme a los Estatutos, tenía
atribuciones para interponer cualquier recurso. La Circular impugnada fue dictada por el Subdirector
general operativo y va dirigida a la reorganización de las Brigadas de seguridad ciudadana. Sus
destinatarios directos son los Comisarios y Jefes superiores de Fuerzas Policiales. No se trata de
una norma sino de un orden jerárquica de superior a inferior que no está excluida del recurso de
reposición. Sin que proceda la subsanación por la vía del art. 129 de la L.J.C.A ., al tratarse de un
recurso contencioso-administrativo interpuesto después de transcurrido un mes desde la
comunicación.
En Madrid, a doce de febrero de mil novecientos noventa.
En el recurso contencioso-administrativo que pende de resolución ante esta Sala promovido por el Presidente del Sindicato Profesional de Policía, representado por la Procuradora doña María Teresa Rodríguez Pechin, contra la Circular 22/87 de Reorganización de las Brigadas de Seguridad Ciudadana de 26 de agosto de 1987, dictada por el Subdirector general operativo, ha comparecido en concepto de demandada en representación de la Administración el Sr. Abogado del Estado.
Con fecha 4 de diciembre de 1987 fue interpuesto el presente recurso y tras los trámites pertinentes la parte actora presentó demanda el 29 de marzo de 1988 en la que tras relatar los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, terminó suplicando se dictara Sentencia declarando la nulidad de pleno derecho de la citada Circular, con imposición de las costas a la contraparte.
Conferido el oportuno traslado al Sr. Abogado del Estado, por el mismo se procedió a contestar la demanda, en la que tras las oportunas alegaciones de hecho y de derecho terminó peticionando la declaración de inadmisibilidad del recurso y subsidiariamente la desestimación del mismo, confirmando la Circular impugnada.
Habiéndose interesado por la parte recurrente el recibimiento a prueba, la Sala por auto de 20 de julio de 1988, acordó recibir el recurso aprueba por el término común de treinta días para proponer y practicar, practicándose la documental solicitada, incorporada a los autos.
Terminado el período de prueba por providencia de 18 de enero de 1989, se confirió sucesivamente el traslado a las partes para que formularan los respectivos escritos de conclusiones, como así lo hicieron, ratificándose ambas en sus respectivas peticiones formuladas en sus escritos de demanda y contestación.
En virtud de providencia de 24 de noviembre de 1989, se señaló para votación y fallo el día 31 de enero del corriente año, en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado don Juan Manuel Sanz Bayón.
En el presente recurso y por la representación legal del Presidente nacional del Sindicato Profesional de Policía, se impugna la Circular 22/87 de Reorganización de las Brigadas de Seguridad Ciudadana de 26 de agosto de 1987 dictada por el Subdirector general operativo, solicitando la declaración de nulidad de pleno derecho de la citada Circular por haber sido dictada órgano manifiestamente incompetente, así como por faltar los informes del Consejo de Policía y de la Secretaría General Técnica del Ministerio, sin que tampoco se haya dado audiencia a las organizaciones sindicales más representativas. En cuanto al fondo, o contenido de la Circular, también se predica su nulidad al haberse extralimitado el Subdirector general operativo en las facultades que le confiere el art. 3.° del Real Decreto 669/1984 .
Por el Sr. Abogado del Estado, se aduce la inadmisibilidad del recurso en base a no haberse interpuesto previamente el preceptivo recurso de reposición y a no haberse acreditado qué entidad recurrente haya acordado impugnar la Circular que se recurre - art. 82.b) y f) en relación con el 32 y 57.2.d) de la Ley Jurisdiccional- peticionando en todo caso la desestimación del recurso.
El primer punto a determinar, dado que incide de modo previo y sustancial en la mayoría de las cuestiones propuestas por las partes, es el de la naturaleza de la Circular impugnada. La autodenominada por el Subdirector general operativo Circular, va dirigida exclusivamente a Comisarios y Jefes superiores de las Fuerzas Policiales de Seguridad del Estado, integrantes, sí, de un grupo funcionarial con matices de generalidad suficientes para determinar la competencia de esta Sala, pero no para precisar que estamos en presencia de una norma sustantiva que se integra para siempre en el ordenamiento jurídico; por el contrario las instrucciones allí contenidas se revelan como dirigidas a los funcionarios indicados a que se refiere el último inciso del art. 23.2 y del 27 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y no como una verdadera disposición de carácter general, cuya elaboración debe regir el art. 129 y concordantes de la Ley de Procedimiento Administrativo . Es claro el carácter meramente instrumental de la Circular impugnada dirigida a los órganos inferiores de la Administración y no a los administrados, que sólo se han de ver implicados por ella mediante los correspondientes actos expresos de dichos funcionarios, pero no directamente.
Los arts. 18 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 7 de la Ley de Procedimiento Administrativo autorizan a los órganos superiores a dictar circulares e instrucciones que se refieran a la organización interna de los servicios dependientes de los mismos o para dirigir con carácter general la actividad de los inferiores del órgano de quien ha emanado la Circular, exclusivamente dirigida a ellos. No tiene, pues, ésta carácter ordinamental ni por lo tanto naturaleza de disposición general.
La representación de la Administración opone como causas de inadmisibilidad del presente recurso, el no haberse acreditado que la entidad que representa el recurrente haya acordado impugnar la Circular así como la no interposición previa del recurso de reposición, al amparo de lo dispuesto en los arts. 82 b y f) en relación con el 57.2, d) y 32 de la Ley Jurisdiccional. La primera de dichas causas de inadmisibilidad no puede ser estimada, porque el criterio jurisprudencial del Tribunal Supremo reiteradamente mantenido en Sentencias como las de 9 y 16 de octubre de 1986, 26 de febrero de 1987 y 22 de noviembre de 1983 entre muchas otras es el de que la falta de acreditación del acuerdo corporativo, no puede acarrear la inadmisión del recurso cuando, como en el presente caso, el poder otorgado por quien conforme a los Estatutos, tenía atribuciones para interponer cualquier recurso, doctrina ésta coherente con la sentada en innumerables sentencias y en interpretación del art. 24 de la Constitución por el Tribunal Constitucional, en el sentido de que las causas de inadmisibilidad deben ser reducidas al mínimo, sobre todo cuando se basan en formulismos excesivos y de que en todo caso, no pueden ser apreciados, cuando el defecto formal alegado sea subsanable, sin haber dado precisamente a la parte que incurrió en él la posibilidad de subsanarlo, tal como aquí ha sucedido.
La falta del previo recurso de reposición, por el contrario, sí ha sido estimada, porque según reconoce la propia parte recurrente en su escrito de interposición del recurso, la impugnada Circular le fue notificada el 7 de octubre de 1987, habiéndose presentado el escrito de interposición ante este Tribunal el 4 de diciembre de 1987, es decir, cuando ya habían transcurrido con exceso el plazo de un mes habilitado por el art. 52 de la Ley Jurisdiccional, para poder interponer el recurso de reposición y aunque dicha ley tiene una orientación espiritualista, el legislador condicionó la interposición del recurso contencioso-administrativo, esencialmente a un tiempo cierto del cual hacía depender el viable planteamiento del mismo, por lo que si no se formula la reposición en el plazo de un mes, es de estimar la caducidad de la acción, siendo inaplicable el art. 129 de la Ley Jurisdiccional - Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1986 y 20 de marzo de 1984 -, que no está para los supuesto de interposición extemporánea de la reposición, ya que lo que permite este precepto es la subsanación de una falta, no la rehabilitación de un plazo precluido, por lo que sólo puede ser utilizado cuando todavía sea legalmente posible la subsanación de alguna falta, tal como sucedía en el supuesto acabado de contemplar.
Al no tener los caracteres de disposición general, conforme a lo ya expresado, la Circular, objeto de este recurso, es llano que su impugnación no está exceptuada del recurso de reposición, conforme establece, a sensu contrario el art. 53 de la Ley Jurisdiccional, lo que determina la inadmisibilidad de este recurso jurisdiccional a la luz de lo dispuesto en el art. 82.e) de dicha Ley .
Aunque es innecesaria ya cualquier otra argumentación, se ha de afirmar muy sintéticamente, a mayor abundamiento, que tal falta de carácter de disposición general de la dicha Circular exime a la misma del proceso de elaboración expresado en los arts. 129 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo, por lo que de ningún modo serían necesarios ni preceptivos los aducidos trámites de audiencia e informes previos expresados en la demanda, ni su ausencia podría generar la pretendida nulidad absoluta, de la Circular.
Tampoco puede hablarse de incompetencia manifiesta del órgano del que emana la Circular, al tratarse de meras instrucciones dirigidas a órganos inferiores sobre la actividad de los mismos, conforme a lo que preceptúa el art. 7 de la propia Ley de Procedimiento Administrativo .
En cuanto al contenido de la denominada Circular, no supone ninguna infracción del principio de jerarquía normativa ni extralimitación manifiesta de funciones, toda vez que conforme a lo dispuesto en el art. 3 del Real Decreto 669/1984 de 28 de marzo y Real Decreto 59/1987, de 16 de enero, y concordantes, al Subdirector general operativo le corresponde la dirección de los servicios que están bajo su inmediata dependencia y la coordinación de las Comisarías Generales, y de acuerdo con tales facultades, las instrucciones contenidas en la Circular impugnada, en esencia, no son sino una simple materialización concreta de tales facultades de dirección y coordinación, toda vez que a la prevención, auxilio y colaboración del mantenimiento de la seguridad ciudadana, encomendadas a las Brigadas del mismo nombre por los decretos expresados, están directamente dirigidas las instrucciones y recomendaciones plasmadas en la tan repetida Circular, puesto que donde primariamente se plasma y refleja de modo directo e inmediato el concepto de seguridad ciudadana, es precisamente a través de la pequeña delincuencia callejera contemplada en la Circular.
A tenor de lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley jurisdicional, no es procedente hacer expresa declaración sobre costas procesales.
Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora doña María Teresa Rodríguez Pechin en nombre y representación del Sindicato Profesional de Policía, representado por su Presidente don Ignacio contra la Circular número 22/87 de Reorganización de las Brigadas de Seguridad Ciudadana de fecha 26 de agosto de 1987, dictada por el Subdirector general operativo (Dirección General de la Policía); sin hacer expresa imposición de costas. ASI, por esta nuestra Sentencia, que se publicará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Manuel Garayo Sánchez.-Francisco José Hernando Santiago.-Pedro Antonio Mateos García.-Juan Manuel Sanz Bayón.-José María Sanchez Andrade.
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