STS, 19 de Febrero de 1990
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1990:1447 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 19 de Febrero de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 284.-Sentencia de 19 de febrero de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencia de construcción. Naturaleza. Normativa aplicable. Indemnización.
NORMAS APLICADAS: Artículos 45 y 46, 76 y 178 de la Ley del Suelo; artículo 9.° del Reglamento de Servicios de la Corporaciones Locales; artículo 61 y 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo; artículo 9.° de la Constitución.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo de 16 de octubre y 13 de noviembre de 1989 y 29 de enero de 1990.
DOCTRINA: La licencia de construcción es un acto de naturaleza reglado que necesariamente ha
de otorgarse o denegarse si la autorización pretendida se ajusta o no a lo aplicable, que será el del
normal de la solicitud si la decisión se produce dentro del plazo de tres meses y de la solicitud si
fuera de ese plazo.
En la villa de Madrid, a diecinueve de febrero de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por «Mangar, S. A.», representada por el Procurador don Argimiro Vázquez Guillen, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Castelló de Ampuries, no personado en esta segunda instancia; y estando promovido contra la sentencia dictada en 4 de octubre de 1988, por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en recurso sobre denegación de solicitud de licencias de obras.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Barcelona se ha seguido el recurso número 384-S/1987, promovido por «Mangar, S. A.», y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Castelló de Ampuries, sobre denegación de solicitud de licencias de obras.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 4 de octubre de 1988 en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto a nombre de la entidad "Mangar, S. A.", contra los actos administrativos dictados por el Ayuntamiento de Castelló d'Ampu-ries de fecha 1 de marzo de 1984 y 3 de mayo de 1984 en los expedientes administrativos 964/1983, 965/1983 y 966/1984 del tenor explicitado con anterioridad y desestimamos la demanda articulada sin efectuar un especial pronunciamiento sobre las costas causadas.»
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 8 de febrero de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
Se ha impugnado en estos autos la denegación de tres licencia de obras tendentes a la construcción de otros tanto edificios y dados los términos en que se ha desarrollado el debate el problema fundamental es el de la determinación de la ordenación urbanística aplicable para con ello decidir si aquélla denegación se ajustaba o no al ordenamiento jurídico - artículo 83 de al Ley Jurisdiccional - y en último término si resulta procedente o no una indemnización en los supuestos en los que procede tal denegación en virtud de una ordenación urbanística posterior a la petición de la licencia.
Importa recordar ante todo que la licencia urbanística es un acto administrativo de autorización por cuya virtud se lleva a cabo un control previo de la actuación proyectada por el administrado verificando si se ajusta o no a las exigencias del interés público urbanístico tal como han quedado plasmadas en la ordenación vigente: si es ésta la que determina el contenido del derecho de propiedad - artículo 76 del Texto Refundido de la Ley del Suelo - es claro que este derecho ha de ejercitarse «dentro de los límites y con cumplimiento de los deberes» establecidos por el ordenamiento urbanístico. Licencia la examinada de naturaleza rigurosamente reglada, constituye un acto debido en cuanto que necesariamente debe otorgarse o denegarse según que la actuación pretendida se adapte o no a la ordenación aplicable - articulo 178.2 del Texto Refundido-. Va de suyo que esta ordenación ha de estar vigente lo que dada la naturaleza normativa de los planes exige no solo que haya culminado su tramitación a través de la aprobación definitiva sino que se haya producido su publicación - artículos 9.3 de la Constitución, 45 y 46 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y hoy muy especialmente 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, 7/1985, de 2 de abril .
En este sentido se ha producido una muy frondosa jurisprudencia: sentencias de 19 de enero de 1987, 8 de julio, 22 de septiembre, 16 de octubre y 13 de noviembre de 1989, 29 de enero de 1990, etc.
Ahora bien, ocurre que el control preventivo de la actuación proyectada por el administrado que es la función de la licencia urbanística exige un cierto lapso de tiempo para la tramitación del procedimiento necesario - artículo 178.3 del Texto Refundido- y es claro que a lo largo de su curso puede producirse una modificación de la ordenación urbanística. A este respecto el criterio consolidado de la jurisprudencia, armonizando las exigencias del interés público y la garantía del administrado -esta es la entraña misma del Derecho Administrativo-, es el de que la ordenación aplicable es la del momento de la resolución si ésta se dicta dentro del plazo previsto en el artículo 9° del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, con lo que se atiende a la cristalización más reciente de las demandas del interés público urbanístico, y la del momento de la solicitud si la decisión se produce fuera de aquel plazo, con lo que se garantiza al administrado frente a las consecuencias de una dilación administrativa dado que ningún perjuicio debe sufrir aquél como consecuencia de que la Administración vulnere los plazos legales para resolver de las peticiones de licencias -sentencias de la Sala Especial de Revisión de 15 de abril de 1981, y sentencias de 26 de mayo de 1986, 19 de enero de 1987, 6 de febrero y 14 de marzo de 1988, 2 de febrero y 13 de noviembre de 1989, etc.
Ciertamente la doctrina expuesta precisa de algún matiz para el supuesto de que la decisión administrativa se produzca fuera de plazo pero la modificación de la ordenación urbanística hay tenido lugar dentro de aquél, pero esto no resulta necesario en el supuesto litigioso.
Así las cosas, la cuestión a examinar es la de la fijación del plazo dentro del cual debe resolverse respecto de las peticiones de licencia plazo éste cuya concreción lleva a cabo el artículo 9.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales . Pero este precepto suscita la duda de si tal plazo ha de ser, en lo que ahora importa, únicamente el de dos meses de su apartado quinto -más, en su caso, el tiempo de subsanación de deficiencias, apartado cuarto- o si por el contrario a dicho tiempo habrá que añadir el mes del apartado 7.°-a).
Con un criterio de interpretación sistemática habrá que recordar que el ordenamiento jurídico constituye una unidad y por ello los preceptos que le dan expresión no pueden ser interpretados aisladamente: han de ponerse en relación con las demás normas que con ellos conviven -este es el contexto al que se refiere el artículo 3.1 del título Preliminar del Código Civil .
Y así las cosas, el punto de partida, dado su carácter principal, ha de ser la Ley de Procedimiento Administrativo cuyo artículo 61.1 establece una duración máxima de seis meses. La Ley ha querido que en seis meses el administrado tenga ya una resolución, pero como resulta perfectamente posible que la Administración o la dicte en ese lapso de tiempo, ha incorporado la cautela del silencio administrativo del artículo 94: a los tres meses sin resolución, la denuncia de la mora da lugar a que el transcurso de otros tres meses provoque la ficción de la resolución presunta. El plazo para el procedimiento, así, es aquel que, una vez finalizado, determina la posibilidad de la existencia de un acto administrativo -expreso o presuntoimpugnable.
El artículo 9.1 del Reglamento de Servicios especifica el plazo para el procedimiento de otorgamiento de licencias: en lo que ahora importa, tal plazo se integra por un primer espacio temporal de dos meses -apartado quinto- más, en su caso, la prórroga por deficiencias -apartado cuarto- y finalmente un mes, abierto por denuncia de la mora -apartado séptimo a)-. Pasado este tiempo puede producirse ya el silencio administrativo, en este caso de carácter positivo. El de tres meses, pues, con la prórroga en su caso de la subsanación de deficiencias, ha de ser el plazo ordinario para el procedimiento de otorgamiento de las licencias:
-
Si en el supuesto de procedimiento con silencio negativo el tiempo ordinario de duración -seis meses, artículo 61.1 de la Ley de procedimiento Administrativo - es no solo el que ha de preceder a la denuncia de la mora sino también el que ha de seguirla - artículo 94.1 de la citada Ley -, tal regla ha de operar también con mayor razón en los casos de silencio positivo, siempre peligroso para el interés público. No puede, pues, entenderse que el plazo normal en el procedimiento de la licencia ha de ser sólo el de su primer tramo -dos meses-anterior a la denuncia de la mora, sino que a él habrá que sumar el mes que ha de seguirla para que exista silencio administrativo.
El plazo de seis meses del artículo 61.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, como previsión de duración normal del procedimiento, opera con independencia de que se haya formulado o no la denuncia de la mora prevista en el artículo 94.1 de dicha Ley, pues aunque no se haya formulado aquélla, tiene plena virtualidad la exigíbilidad de los seis meses del artículo 61.1. Lo mismo debe ocurrir en el supuesto específico de las licencias.
Que el plazo para el otorgamiento de las licencias es el de tres meses ha sido ya declarado por esta Sala en otras ocasiones -así, sentencia de 15 de abril de 1988 y 13 de noviembre de 1989 y en la misma línea de adicionar al plazo inicial el que ha de seguir a la denuncia de la mora, sentencia de 8 de mayo de 1988.
En el supuesto litigioso las licencias se solicitaron el 14 de diciembre de 1983, la modificación de la ordenación urbanística se publicó el 3 de febrero de 1984 y aquéllas se denegaron el 1 de marzo de 1984.
Dado que tales resoluciones e produjeron dentro del plazo de tres meses que antes se ha señalado es claro que debía aplicarse la ordenación urbanística vigente en ese momento, es decir, la de 3 de febrero de 1984, que es la tenida en cuenta por los actos impugnados. No resulta así necesario examinar la transcendencia jurídica que habría debido tener el hecho de que la nueva ordenación se produjera dentro del plazo para resolver de las peticiones de licencias litigiosas.
Cuestión distinta es la de la procedencia de la indemnización derivada de la denegación de una licencia en virtud de una ordenación urbanística surgida con posterioridad a la petición de aquélla.
Los artículos 27.4 del Texto Refundido y 121 del Reglamento de Planeamiento contemplan una indemnización en la que lo jurídicamente relevante no es que se haya suspendido el otorgamiento de licencias y por tanto se haya interrumpido la tramitación de las solicitadas con anterioridad: lo transcendente en Derecho para la procedencia de la indemnización es la imposibilidad de obtener una licencia por causa de una modificación del planeamiento posterior a la solicitud de aquélla. Y estos datos de hecho concurren plenamente en el supuesto litigioso en el que la denegación de la licencia se ha producido como consecuencia de una ordenación nacida con posterioridad a su solicitud: en ambos casos se trata de un funcionamiento normal de la Administración que provoca una lesión indemnizable y, por tanto, en los dos han de ser aplicables dichos preceptos.
Pero en el caso que ahora se contempla la indemnización pretendida y que deriva no de la invalidez sino de la validez de la denegación de la licencia no se instó en vía administrativa. Por ello en rigor debería declararse inadmisible, aunque no resultará necesaria la modificación del pronunciamiento de la Sala «a quo» dada la vieja doctrina de la unidad del recurso.
Todo ello sin perjuicio de lo que podría derivar de una posible disconformidad del proyecto respecto de la ordenación vigente en el momento de la solicitud de la licencia -en este sentido, informe fechado antes del 3 de febrero de 1984, folio 2 del expediente 965/1983.
Procedente será, por consecuencia, la desestimación del recurso, sin que se aprecie base para una expresa imposición de costas - artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional .
En atención a lo expuesto,
Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de «Mangar, S.
A.», contra la sentencia de la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona de 4 de octubre de 1988, debemos confirmar y confirmamos dicha sentencia, sin hacer una expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro Pulido y López.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.
-
SAP Madrid 644/2005, 30 de Septiembre de 2005
...a los tribunales de la Jurisdicción Civil, ni prejuzgan la valoración que de los hechos pudieran hacer éstos" -en igual sentido, S. T.S. 19.Feb.1990), en este caso sí se les atribuye pleno efecto probatorio en cuanto ambas partes admiten su relato de hechos como cierto e Sobre esa base, en ......
-
SAP Madrid 461/2011, 30 de Septiembre de 2011
...a los tribunales de la Jurisdicción Civil, ni prejuzgan la valoración que de los hechos pudieran hacer éstos" -en igual sentido, S. T.S. 19.Feb.1990 -. De hecho, una vez valorado el conjunto de la prueba practicada tanto en el presente procedimiento como en las actuaciones penales, no se co......
-
SAP Madrid 64/2012, 7 de Febrero de 2012
...a los tribunales de la Jurisdicción Civil, ni prejuzgan la valoración que de los hechos pudieran hacer éstos" -en igual sentido, S. T.S. 19.Feb.1990 -. La prueba practicada sobre la forma de ocurrir los hechos está representada por la declaración de los respectivos conductores, así como de ......
-
SAP Madrid 230/2013, 16 de Mayo de 2013
...a los tribunales de la Jurisdicción Civil, ni prejuzgan la valoración que de los hechos pudieran hacer éstos" -en igual sentido, S. T.S. 19.Feb.1990 -. - La declaración testifical de la conductora del primero de los vehículos, doña Matilde, genera la apariencia de que el turismo conducido p......