STS, 15 de Marzo de 1990

Ponente:VICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS
Procedimiento:RECURSO DE APELACIóN
Fecha de Resolución:15 de Marzo de 1990
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
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CONTENIDO

Núm. 320.-Sentencia de 15 de marzo de 1990

PONENTE: Excmo. Sr. don Vicente Conde Martín de Hijas.

PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.

MATERIA: Trabajo v Seguridad Social. Sanciones. Actas de la Inspección. Valor probatorio.

Principio de legalidad y Reglamento de 1970 sobre infracciones en materia de Seguridad Social.

NORMAS APLICADAS: Arts. 24 y 25 de la Constitución; art. 57 del Estatuto de los Trabajadores; Decreto de 12 de septiembre de 1970 .

JURISPRUDENCIA CITADA: Tribunal Supremo, Sentencias de 23 de febrero y 21 de abril de 1988; Tribunal Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 1988 .

DOCTRINA: Las actas de liquidación y correlativas de infracción se refieren en el caso de autos a

hechos que, por su propia naturaleza y por los momentos temporales a que corresponden, no eran

objetivamente susceptibles de una captación directa por el Inspector al extender el acta, por lo que

sólo podían responder a conclusiones valorativas o juicios de hecho realizados por aquél. Como

tampoco señalan las actas los elementos probatorios utilizados para establecer los supuestos a

que responden, no les es aplicable la presunción de acierto del art. 38 del Decreto 1860/1975 . La

exigencia de reserva legal impuesta por la Constitución a la tipificación de las infracciones no

invalida las normas reglamentarias anteriores a ella.

En Madrid, a quince de marzo de mil novecientos noventa.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores que al final se relacionan, el recurso de apelación que, con el núm. 2.124/1988, ante la misma pende de resolución, interpuesto por don Baltasar, representada y defendida por el Procurador de los Tribunales don Samuel Martínez de Lecea Ruiz, contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza de 11 de julio de 1988 sobre sanción económica impuesta por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Habiendo sido apelada la Administración del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes de hecho

Primero

La Sentencia apelada contiene parte dispositiva que, copiada literalmente, dice: «Fallamos:

  1. Desestimamos los recursos contencioso-administrativos núms. 786 y 787/1987, detallados en el encabezamiento. 2° No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas».

Segundo

Notificada la anterior Sentencia, por la representación de don Baltasar se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, la cual se admite en ambos efectos por providencia de 19 de julio de 1988, en la que también se acordó emplazar a las parte y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.

Tercero

Recibidas las actuaciones procedente de la Excma. Audiencia Territorial de Zaragoza, personada y mantenida la apelación por el Procurador don Samuel Martínez de Lecea Ruiz, se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. El Sr. Martínez de Lecea evacúa el trámite conferido y, tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho, terminó suplicando a la Sala dicte Sentencia por la que, revocando la recurrida, se estimen íntegramente los pedimentos contenidos en su demanda.

Cuarto

Continuado el trámite el Sr. Abogado del Estado lo evacuó igualmente por escrito en el que, tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho, terminó suplicando a la Sala que dicte Sentencia por la que se confirme la Sentencia apelada.

Quinto

Conclusas las actuaciones para votación y fallo se señaló la audiencia del día 7 de marzo de 1990, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Magistrado Ponente de la misma el Excmo. Sr. don Vicente Conde Martín de Hijas.

Fundamentos jurídicos

Primero

Se recurre en esta apelación la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza de 11 de julio de 1988, desestimatoria de los recursos acumulados por don Baltasar, contra las resoluciones aprobatorias de actas de infracción y actas de liquidación de cuotas que se detallan en los recursos.

La Sentencia rechaza las alegaciones del recurrente, basadas esencialmente: a) en la presunción de inocencia del art. 24 de la CE . y en la ineficacia de la presunción de exactitud del art. 38 del Decreto 1860/1975, base única de las resoluciones sancionadoras, por entender que el referido precepto constitucional debe prevalecer sobre la norma reglamentaria, y b) en la de infracción del principio constitucional de legalidad de las infracciones del art. 25 de la CE ., por entender que las sanciones impuestas lo son con base en normas reglamentarias.

En relación con la primera de las líneas de impugnación, la Sentencia de la Sala a quo señala que el art. 24.2 de la CE . «no puede tener relevancia para oponerse a la presunción de verdad que señala el art. 38 del Decreto de 10 de julio de 1975 », admitiendo el carácter probatorio de las actas de la Inspección, como presunción iuris tantum sin perjuicio de su posible desvirtuación con prueba en contrario, que en este caso no estima producida.

En cuanto al segundo de los argumentos de impugnación, la Sentencia apelada razona que la anulación del desarrollo reglamentario del art. 57 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (en adelante

L.E.T.) por la Sentencia del T.S. de 10 de noviembre de 1986 no privó de vigencia al Decreto de 12 de septiembre de 1970, y que además mantiene todo su vigor el art. 57 de la L.E.T ., ello aparte de que la Ley de 7 de abril de 1988, inaplicable al caso por razón de tiempo, mantiene en su fundamento segundo la vigencia de las normas reglamentarias anteriores hasta que se produzca su desarrollo reglamentario.

Segundo

El recurrente centra su censura de la Sentencia en un triple plano de consideraciones, a saber: a) en la crítica de la inversión de la carga de la prueba que produce el art. 38 del Decreto de 10 de julio de 1975 (Decreto 1860/1975 ), lo que, a su juicio, es contrario al art. 24 de la CE ., sobre el que la Sentencia hace prevalecer el Decreto; b) en la crítica de la legalidad de las infracciones, cuya normativa definidora dice no se adecúa a las exigencias del art. 25.1 de la CE ., sosteniendo que el Decreto de 12 de septiembre de 1970 no puede justificar las sanciones por tratarse de norma reglamentaria y anterior a la Constitución, sosteniendo que el art. 57 de la L.E.T . no establece la exacta cuantificación de las sanciones, que tampoco consta en ninguna norma con rango de ley; c) en la imposibilidad de aplicación retroactiva de la Ley de 7 de abril de 1988, en la que dice incurría la Sentencia.

Tercero

Para un ordenado análisis de las cuestiones planteadas, dada la pluralidad de resoluciones recurridas, y su diferente posible tratamiento desde las exigencias constitucionales de los principios de legalidad y tipicidad, debiera distinguirse, por una parte, las resoluciones dictadas con base en actas de liquidación de cuotas; por otra, las dictadas, en coordinación con las precedentes, por infracciones en materia de cotización por aplicación del Decreto de 12 de septiembre de 1970 ; y finalmente las dos resoluciones dictadas exclusivamente por la aplicación del art. 57 de la L.E.T . por infracción de la normativa laboral estricta. bien que tal distinción sólo tendrá significación práctica en esta Sentencia después de que se haya abordado con carácter general el problema central de la eficacia probatoria de las actas de la Inspección de Trabajo.

Cuarto

Como base de partida en este caso, a la hora de abordar el análisis de las alegaciones sobre la eficacia probatoria de las actas, debe destacarse que las resoluciones administrativas impugnadas se han dictado sin más soporte probatorio que el de las mismas actas, pues ni siquiera por la vía del informe del Inspector se han aportado elementos que adveren el contenido reflejado en las mismas. Se trata, por tanto, de una hipótesis extrema, en la que la única prueba de los hechos sancionados son las actas de la autoridad, que inician los procedimientos sancionadores, actas cuya funcionalidad en el procedimiento debe asimilarse a la de un pliego de cargos.

Debe recordarse aquí que este Tribunal Supremo ha venido desde antiguo señalando los límites de la presunción del art. 38 del Decreto 1860/1975 (con carácter general y no limitados a lo puramente sancionador, sino con extensión también a las actas de liquidación de cuotas), limitándolos a los hechos que por su objetividad sean perceptibles por el Inspector en el acto de la inspección, o a aquellos establecidos en virtud de pruebas practicadas en ese momento y referenciadas en el acta, sin admitir que el precepto prueba extenderse a simples deducciones del Inspector, a juicios de valor o a calificaciones jurídicas.

En tal sentido bueno es traer a colación la Sentencia de la antigua Sala Quinta 320 de 23 de febrero de 1988, que se pronuncia en estos términos:

Segundo. Sobre dicho particular, si bien es cierto que el art. 38 del Decreto 1860/1975 atribuye una presunción de certeza al contenido de las actas de la Inspección, esa presunción debe entenderse referida a los hechos comprobados con ocasión de la inspección y reflejados en el acta, bien porque por su realidad objetiva fueran susceptibles de percepción directa por el Inspector en el momento de la visita o porque hayan sido comprobados por esta autoridad documentalmente o por testimonios entonces recogidos y otras pruebas realizadas. De modo que esa atribución legal de certeza, que en cualquier caso es iuris tantum pierde fuerza cuando los hechos afirmados en el acta por el Inspector por su propia significación no son de apreciación directa, ni se hace mención en el acta de la realización de otras comprobaciones o recogida de testimonios o documentos, comprobación de libros, etc., que corroboren su existencia.

O la de la misma Sala de 21 de abril de 1988, de la cual es la siguiente doctrina:

Segundo. Con referencia al fondo del asunto, comparte este Tribunal las conclusiones de la Sentencia apelada acerca de la defectuosidad del acta de la Inspección, pues se limitó a consignar como hechos o circunstancias que la motivaron, en cumplimiento del art. 9.1 c), o mejor, en todo caso, al tratarse de actas de liquidación del art. 22 b) 5.° del Decreto 1860/1975, la falta de afiliación, alta y cotización de los tres trabajadores a que alude, con referencia a sus nombres, períodos de descubierto, grupos de afiliación y bases de cotización, añadiéndose un informe complementario del acta, al parecer contestando a una alegación vertida por el empresario en su escrito de descargos, que los trabajadores a que se refiere el acta habían venido realizando trabajos por cuenta ajena en la empresa, con todas las características de un trabajo de tal índole, sujeción a disciplina y dirección del empresario, horario y jornada de trabajo y salario diario en función de horas trabajadas, que son más bien situaciones o calificaciones jurídicas o argumentaciones o conclusiones de aplicación de normas pero no descripciones de hechos o circunstancias fácticas apreciadas en la visita o incorporadas al acta o a su informe complementario, citando los documentos concretos o testimonios recogidos por el Inspector de los que devienen esos hechos que justifiquen la aplicación normativa propuesta por el Inspector

.

Esa misma doctrina de limitación de los efectos del acta se mantiene de modo constante en otras anteriores y posteriores Sentencias, pudiéndose citar al respecto las de 10 de marzo de 1980, 10 de julio de 1981, 7 de abril de 1982, 31 de enero, 10 de febrero y 27 de junio de 1986, 14 de abril, 29 de junio, 17 de julio y 1 de diciembre de 1987, 4 de abril, 4 y 18 de mayo, 26 de julio, 25 de octubre y 18 de noviembre de 1989 y 2 de enero de 1990.

Quinto

Hechas estas precisiones, debe significarse que de todas las resoluciones aprobatorias de actas de liquidación y correlativas resoluciones aprobatorias de actas de infracción (en cuya referencia globalizada se recogen todas las resoluciones impugnadas, excepto dos, que por versar sobre diferente temática serán objeto de comentario individualizado) se refieren a hechos que, por su propia naturaleza y por los momentos temporales a que corresponden, no eran objetivamente susceptibles de una captación directa por el Inspector en el momento en que extendió las actas, por lo que el contenido de las mismas sólo puede responder, en su caso, a conclusiones valorativas y juicios de hecho y de derecho realizadas por aquél.

Mas es el caso que en ninguna de las actas se indican los elementos probatorios utilizados para establecer los supuestos a que responden, en cuyas condiciones, según se ha adelantado, no es aplicable a las actas la presunción de exactitud, de la que se ha partido en las resoluciones sancionadoras. Consecuencia de lo anterior es que las citadas resoluciones, en la medida en que sólo se apoyan en unas actas que no merecen en este caso la eficacia probatoria que les es atribuible en otros, se han dictado sin cumplir la carga probatoria que incumbe a la Administración sancionadora, según jurisprudencia de este Tribunal, de la que es exponente la Sentencia de la antigua Sala Quinta de 24 de marzo de 1988, acorde por lo demás con la doctrina expuesta por el Tribunal Constitucional en su Sentencia núm. 105/1988, de 8 de junio, en relación con el rigor probatorio preciso para desvirtuar la presunción de inocencia, doctrina la de esta Sentencia que, aun referida al ámbito penal estricto, debe trasladarse al del derecho administrativo sancionador, al ser aplicables a éste y a su procedimiento las mismas garantías del proceso penal, según enseña, entre otras muchas, la Sentencia del propio Tribunal Constitucional núm. 29/1989, de 6 de febrero, y reiteradas Sentencias de este Tribunal Supremo. En suma, no pueden considerarse probados los hechos por los que ha sido sancionada la empresa en las resoluciones en las que se le impone una carga de cotización, siendo por ello tales resoluciones contrarias a derecho, imponiéndose sobre el particular la revocación de la Sentencia apelada, que no lo ha entendido así, y la estimación del recurso contencioso-administrativo que la misma desestimó con la correspondiente declaración, conforme a lo dispuesto en el art. 84 a) de la Ley Jurisdiccional, de que las resoluciones administrativas recurridas, referidas en este fundamento, son contrarias a derecho, lo que impone su anulación total.

Sexto

La radicalidad de la solución precedente haría ya innecesario el análisis de las resoluciones que en el fundamento anterior analizábamos desde la perspectiva del art. 25 de la CE ., argüido por el recurrente como infringido, según se indicó al principio. En todo caso debe significarse que, por lo que hace a las resoluciones aprobatorias de actas de liquidación, al no tratarse de resoluciones sancionatorias, quedan fuera del marco rector de dicho precepto constitucional. Y por lo que se refiere a las resoluciones sancionadoras por defectos de afiliación y cotización, tampoco puede aceptarse la censura del recurrente sobre infracción del principio de legalidad establecido en el art. 25 de la CE ., por estar establecido el régimen sancionador aplicable en una norma reglamentaria, el Decreto de 12 de septiembre de 1970 (Reglamento de faltas y sanciones del Régimen General de la Seguridad Social ). Pero ello, no porque a ese Reglamento le preste cobertura legal del art. 57 de la L.E.T ., ni porque la Ley 8/1988, en su disposición final segunda, ratifique la vigencia de la normativa reglamentaria, como dice la Sentencia apelada (con lo que se comete una doble inexactitud, pues ni el art. 57 citado se refiere al régimen de la Seguridad Social, que es aquí el cuestionado, ni la final aludida se refiere a normas sustantivas, sino meramente procedimentales), sino porque, según vienen reiteradamente proclamando el Tribunal Constitucional y este mismo Tribunal Supremo, la exigencia de una reserva legal en la Constitución no invalida las normas reglamentarias anteriores a ella, dictadas válidamente en el marco del sistema a la sazón vigente, sino que dichas reservas operan sólo a partir de la vigencia de la Constitución, sin efecto retroactivo, por aplicación del principio Tempus regit actum.

Séptimo

Por lo que hace a las dos restantes resoluciones sobre materias ajenas a las de afiliación y cotización, ya analizadas y dictadas exclusivamente en el marco operativo del art. 57 de la L.E.T . (expedientes E 37 y E 39 y, respectivamente, resoluciones de 6 de febrero y 28 de julio de 1987 de la Dirección Provincial y de la Dirección General en alzada en cada caso) hemos de distinguir cada una de ellas.

La aprobatoria del acta por la admisión al trabajo en 1981 de la trabajadora Manuela Pina Isar, cuando tenía catorce años (expediente E 37), acta fechada el 13 de enero de 1986, se refiere a un hecho que, por su fecha, era de imposible percepción por el Inspector, por lo que se encuentra en el mismo caso de las actas analizadas en el fundamento quinto; y como aquí tampoco se indican por el Inspector las fuentes probatorias de su afirmación en el acta, es reproducible lo que ya se dijo sobre la ineficacia probatoria del acta y sobre la falta de fundamentación de la resolución sancionadora, la no conformidad a derecho de la misma y, en suma, la necesaria revocación de la Sentencia y estimación del recurso referente a dicha resolución.

Octavo

Resta así sólo el estudio del acta del expediente E 39, acta de 13 de enero de 1986, alusiva a que «la empresa... carece de cuadro horario adaptado a la situación actual, el que presenta ante el Inspector de Trabajo establece una jornada de cuarenta y cuatro horas por semana que data del año 1981».

Evidentemente, ese dato sí es de los que por su objetividad es susceptible de percepción por el Inspector y, por tanto, el acta a él alusivo es beneficiaría de la eficacia probatoria del art. 38 del Decreto 1860/1975, según la jurisprudencia antes referida.

Pero en relación a la resolución aprobatoria de este acta tiene plena virtualidad la crítica del recurrente en relación con la infracción del art. 25 de la CE ., en cuanto que ni el art. 57 de la L.E.T . ni otra norma con rango legal establecen la exacta cuantificación de las sanciones.

Esta Sala en Sentencias de 24 de octubre y 20 de diciembre de 1989 (con cita en ellas de la de 10 de noviembre de 1986, que anuló el Real Decreto 2347/1985 ), 2 de enero y 26 de febrero de 1990 ha examinado el problema de la suficiencia o no del art. 57 de la L.E.T . como base para fundar en él en exclusiva, sin un desarrollo legal adecuado, la imposición de sanciones por la Administración laboral, llegando a una conclusión negativa, por entender que la vaguedad de la definición de las infracciones en el referido artículo no cumple con las exigencias constitucionales de tipicidad, y sobre todo, que no se establecen en dicho precepto sanciones predeterminadas en relación con las correlativas infracciones con lo que falta la exigencia de tipicidad de las sanciones. Trasladando aquí tal doctrina, es claro que debe aceptarse la impugnación del recurrente, debiéndose así aceptar su recurso también respecto de la resolución que ahora nos ocupa.

Noveno

No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas en ninguna de las instancias.

FALLAMOS

Que debemos estimar y estimamos el recurso de apelación formulado por don Baltasar contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza de 11 de julio de 1988, revocándola, y en su lugar debemos estimar y estimamos los recursos acumulados formulados por el referido empresario contra las resoluciones dictadas por el Director general de Régimen Jurídico de la Seguridad Social, desestimatoria de los recursos de alzada contra las dictadas por el Director provincial de Trabajo y Seguridad Social de Huesca, dictadas en expedientes de sanción S 18/86, S 20/86, S 21/86, S 22/86, S 23/86, S 26/86, S 28/86, S 352/86 y expediente 1.794/87 (referido éste a acta de infracción 88/86), y en expedientes de liquidación L 5/86, L 7/86, L 8/86, L 9/86, L 11/86, L 13/86, L 14/86, L 15/86 y L 16/86, así como las dictadas por el Director general de Trabajo, desestimatorias de los recursos de alzada contra las del mismo Director provincial dictadas en expedientes de sanción S 37/86 y S 39/86, declarando contrarias a derecho y nulas todas las referidas resoluciones, y todo ello sin hacer especial imposición de las costas en ninguna de las instancias.

ASI, por esta nuestra Sentencia firme, que será publicada en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Juan Ventura Fuentes Lojo.- Vicente Conde Martín de Hijas.-José Moreno Moreno.-Rubricados.