STS, 30 de Marzo de 1990
| Ponente | JOSE DURET ABELEIRA |
| ECLI | ES:TS:1990:3018 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 30 de Marzo de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 408.-Sentencia de 30 de marzo de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don José Duret Abeleira.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Expropiación forzosa. Utilidad pública.
NORMAS APLICADAS: Arts. 23 y 46 de la L.E.F .
DOCTRINA: Las viviendas y locales integrados en el edificio expropiado revisten la consideración de
utilidad pública o interés social, ya que esta justificación se encuentra referida a la totalidad del
edificio para destinarlo a equipamiento cultural, respecto del cual no caben las interpretaciones
restrictivas que pretende el recurrente.
En Madrid, a treinta de marzo de mil novecientos noventa.
En el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación pende de resolución en esta Sala, promovido por el Ayuntamiento de Albacete contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Albacete, el día 20 de diciembre de 1988 en pleito relativo a expropiación del edificio «Teatro Circo» de Albacete.
La referida Sentencia contiene la parte dispositiva que literalmente copiada es como sigue: «Fallamos: Que rechazando las causas de inadmisibilidad opuestas por el Ayuntamiento de Albacete, debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado don Pedro Luis Salazar Olivas, en nombre y representación de don Arturo, don Héctor, don Jose Ángel, don Pedro Francisco y doña Magdalena, contra acuerdos del pleno del Ayuntamiento de Albacete de fecha 30 de octubre de 1987, por el que se aprobó la relación definitiva de bienes y derechos afectados por la expropiación forzosa».
Sirvieron como base a la anterior resolución los siguientes fundamentos de derecho: 1.° Sostiene la Corporación demandada que al impugnarse en el presente recurso acuerdos sobre necesidad de ocupación de los bienes a efectos de expropiación, su inadmisibilidad por no ser tales actos susceptibles de impugnación independiente en vía contencioso-administrativa al prohibirla expresamente los arts. 22.3 y 126 de la S.E.F ., añadiendo que si bien la jurisprudencia ha admitido tal posibilidad, en casos excepcionales de vicios de nulidad de pleno derecho, en el presente los recurrentes no alegan la existencia de alguna de esta clase como fundamento de sus pretensiones, no siendo aceptable como tal el alegado en vía administrativa, consistente en la falta de notificación individual de los acuerdos municipales y de la Comunidad Autónoma que aprobaron el Plan General de Ordenación Urbana calificando el edificio objeto de expropiación como sistema general de equipamiento comunitario-cultural. Sin embargo, hay que entender, de conformidad con la doctrina jurisprudencial más reciente y progresiva, que tales acuerdos son recurribles por sí mismos y sin necesidad de agotar todo el expediente expropiatorio, por lo que el motivo de inadmisibilidad invocado no puede ser acogido y ello en aplicación de la doctrina del T.C. contenida entre otras en la Sentencia de 16 de mayo de 1983 y Auto de 22 de octubre de 1980, de acuerdo con lo cual debe tenerse por derogado el art. 40 f) de la L.J.C.A., al oponerse el art. 24.1 de la CE . de cuya aplicación directa no se tiene duda, con la obligada consecuencia de inaplicación del sistema de no sujeción a revisión jurisdiccional que regulan los arts. 22.3 en relación con el art. 126 de la L.E.F ., como ya declaró el T.S., Sala Quinta, entre otras en Sentencias de 25 de octubre de 1982, 14 de junio de 1983, 28 de enero de 1984, añadiendo las de 6 de junio y 28 de noviembre de 1984 que debe entenderse que actos como los que en el presente proceso se impugnan, aunque estén insertos en un solo procedimiento administrativo, por su significada trascendencia y autonomía están sujetos a revisión jurisdiccional como acto separado, y sin limitación de motivos de impugnación, debiendo mencionarse también la Sentencia del T.S. de 5 de diciembre de 1985, con arreglo a la cual los arts. 24 y 106 de la C.E . conducen a que quede sin efecto la necesidad de una impugnación conjunta, y en un momento ulterior de los actos administrativos producidos en materia de expropiación forzosa y de exclusión de control jurisdiccional de alguno de ellos que resulta de los preceptos citados de la L.E.F . 2° Ciertamente si nos fijamos en el suplico de los escritos de alegaciones y recurso de reposición que los actores presentaron en vía administrativa resulta que el peso o núcleo central de sus pretensiones quedaba fijado en torno a una posible nulidad de actuaciones en el expediente expropiatorio desde la fecha en que debió practicarse notificación individual a cada uno de los propietarios interesados a la calificación en el Plan General de Ordenación Urbana de Albacete del edificio objeto de expropiación como sistema general de equipamiento comunitario cultural, notificación que a su juicio constituía un esencial requisito del que se había prescindido, por lo que debía reponerse el expediente a dicho momento y cumplirse rigurosamente, habiéndose abandonado definitivamente en esta vía jurisdiccional el referido motivo de impugnación, quedando centrada ahora exclusivamente en la pretensión -según formula en la demanda- de que se anulen los actos recurridos por no haberse incluido en la relación definitiva de bienes y derechos afectados por la expropiación del «Teatro Circo», la totalidad de viviendas y locales comerciales que integran el edificio, por constituir a su juicio una unidad económica, patrimonial y arquitectónica con el teatro y por exigirlo así las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana de Albacete que al catalogar dicho bien se referían al edificio en su conjunto, sin establecer o introducir las distinciones que el Ayuntamiento expropiante en los acuerdos recurridos hace al excluir de la expropiación tales viviendas y locales comerciales; fundado igualmente el recurso en la necesidad de inclusión en dicha relación definitiva de bienes y derechos afectados por la expropiación de la industria de exhibición cinematográfica, teatro y variedades, ubicada en el inmueble expropiado. Sin embargo, ello no implica, como sostiene la defensa de la Corporación demandada, una falta de claridad e incongruencia de las pretensiones de los recurrentes, las cuales se han formulado cumpliendo éstos en la demanda, ni tampoco un cambio de la pretensión que se hizo valer en vía administrativa y que sean nuevas las que se contienen en los puntos segundo y tercero de la demanda, sino que lo que existe es un abandono en esta vía jurisdiccional, por parte de los recurrentes, de uno de los motivos de impugnación respecto de los que quizá más insistieran ante la propia Administración Municipal, por entender posiblemente que no podía prosperar ante los Tribunales, centrándose exclusivamente en otros motivos y pretensiones que no es cierto que se formulasen por primera vez, pues ya se expusieron explícitamente en vía administrativa con independencia de la corrección del suplico de los escritos presentados, como resulta claramente de una lectura de los mismos (alegación tercera y cuarta del escrito de 28 de septiembre de 1987, folios 135 y 138 del expediente y del recurso de reposición presentado con fecha 5 de diciembre de 1985, folios 195 y 196 del mismo expediente), por lo que el Ayuntamiento, en aras de los criterios antiformalistas que presiden el procedimiento administrativo, debió examinarlas y resolverlas expresamente, sin limitarse a desestimar en su totalidad las alegaciones y el recurso, y en cierto modo cabe entender que no las desconoció, al referirse a estas cuestiones en los apartados c), d) y e) del tercer resultando y del único considerando del acuerdo plenario de 30 de octubre de 1987, por lo que procede igualmente rechazar la causa de inadmisibilidad invocada por dicho Ayuntamiento al amparo del art. 82 c) en relación con los arts. 37 y 43 de la L.J . 3.° Entrando ya en el análisis del fondo de las cuestiones debatidas con relación a los actos recurridos se impone precisar que éstos se producen en una fase del procedimiento expropiatorio autónomo e independiente, conocido como declaración de la necesidad de ocupación que tiene una importancia capital, porque supone concretar en unos bienes determinados, o en parte los mismos, las exigencias de utilidad pública o el interés social que legitiman una operación expropiatoria cierta, singularizando en otras palabras los bienes a expropiar, su extensión y la persona de sus titulares y derecho-habientes, que se formalizan así como partes del procedimiento expropiatorio en la condición de expropiados, permitiendo a los interesados discutir la racionalidad y proporcionalidad de la decisión expropiatoria, y, en definitiva, un control de la posible extralimitación de la Administración en la concreción de los «bienes que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación» ( arts. 15 y 19 de la L.E.P .). Y es que el ordenamiento jurídico no otorga a la Administración un pleno poder para expropiar, sino una potestad limitada en cuanto a su ejecución, limitación que deriva en primer lugar de la naturaleza misma de las potestades administrativas, que deben ejecutarse en función del interés público, que no es el interés propio del apartado administrativo, sino el interés de la comunidad, y en segundo lugar, de los conceptos inequívocos reglados que utiliza la L.E.F . («necesidad concreta», «bienes estrictamente indispensables...») a los que debe acomodarse la Administración, al igual que al fin o causa que justifican dicho ejercicio. Pues bien, no discutido en el presente caso que la expropiación está legitimada por el vigente Plan General de Ordenación Urbana en cuanto cataloga, según resulta de la certificación aportada en el período de prueba, el edificio objeto de la misma como de interés histórico-artístico, en el grado tercero de protección, como interpreta la Sentencia núm. 207 de esta Sala de fecha 29 de abril de 1988 (Autos 259/1987), con la calificación de equipamiento socio-cultural recreativo, sin establecer distinción alguna entre la sala del teatro y las viviendas y locales de negocio integrados en el mismo edificio, es evidente que la utilidad pública derivada del citado Plan va referida con totalidad del edificio, sin que la Administración Municipal recurrida, que está obligada lo mismo que los particulares al cumplimiento de sus determinaciones o previsiones, pueda arbitrariamente hacer distinciones entre las diferentes partes del inmueble, que como ya dijo la Sentencia antes mencionada, constituye «una sola unidad predial, un solo inmueble o edificio, aun cuando su utilización tenga diferenciadas dos partes... una sola unidad arquitectónica... que requiere una única consideración y tratamiento, una sola conceptuación». No pudiendo justificarse la exclusión de la expropiación de las viviendas y locales comerciales en la libérrima voluntad de la Administración para determinar la extensión de aquéllas, con base a los arts. 23 y 46 de la L.E.F ., ya que tales preceptos se refieren a los supuestos en que la expropiación implique sólo la necesidad de ocupación de una parte de la finca, lo que no es el caso, pues la expropiación conlleva la necesidad de ocupar la totalidad del edificio, al fundarse o constituir el fin de la misma satisfacer o cumplir las previsiones del Plan General de Ordenación Urbana, legitimador respecto al citado edificio, contemplado como una unidad patrimonial, sin diferenciación posible entre las partes que la componen, lo que impone la estimación del recurso en este particular, debiendo también extenderse la expropiación a las referidas viviendas y locales comerciales. 4.° Distinta suerte merece la segunda pretensión impugnatoria articulada para la inclusión en la relación de bienes y derechos afectados por la expropiación de la industria de exhibición cinematográfica, teatro y variedades ubicadas en el inmueble expropiado, toda vez que para ello sería menester que la expropiación impusiese imperativamente el cese de la actividad que en el mismo se desarrollase al tiempo de iniciarse el expediente expropiatorio, cuando lo cierto es que, como con razón dice el Ayuntamiento demandado, dicha actividad cesó mucho antes de la expresada iniciación, concretamente en 31 de diciembre de 1985, con motivo de la jubilación de uno de los arrendatarios de la industria en cuestión ahora también recurrentes, apareciendo constatado en las actuaciones su baja en la licencia fiscal y en el impuesto de radicación, sin que ninguno de los demás que tenían al parecer esta condición, ni los copropietarios de la misma continuaran ejerciéndola por problemas más bien de tipo económico, tramitándose posteriormente sucesivos litigios en las Magistraturas de Trabajo de la provincia por despido de los trabajadores de la empresa explotadora de la industria, que concluyeron con Sentencias declarando su nulidad y obligación de ésta de proceder a su readmisión, la que no llegó a producirse, extinguiéndose finalmente los contratos de trabajo después de tramitado expediente de regulación de empleo por causas económicas aprobado por reciente resolución de la Dirección Provincial de Trabajo de fecha 8 de marzo de 1988, razón por la cual no puede imponerse al mentado Ayuntamiento expropiante que cargue con las consecuencias del cese de una actividad que la expropiación no ha producido, sin perjuicio del valor que haya de darse a los muebles y enseres que forman parte del citado negocio y se encuentran en el edificio, siendo imposible su recuperación por los propietarios en atención a su naturaleza y destino, como consecuencia de la expropiación, la cual habrá de ser objeto de prueba y determinación en la fase de justo precio, con posible revisión en su momento por parte de este Tribunal.
Contra la referida Sentencia se interpuso recurso de apelación por el Ayuntamiento de Albacete por considerarla lesiva a sus derechos ante la Sala correspondiente del Tribunal Supremo. Admitido el recurso de apelación se remitieron las actuaciones y expediente administrativo a este Tribunal a los efectos consiguientes.
Mantenida la apelación y evacuados por el recurrente los trámites de alegaciones, solicitó se revocara y dejara sin efecto la Sentencia recurrida, y dictara otra en la que se reconociera la pretensión concretada en su demanda.
La Sala señaló para votación y fallo del recurso el día 27 de marzo de 1990 en que tuvo lugar, habiéndose observado en la tramitación las formalidades legales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado don José Duret Abeleira.
Los de la Sentencia apelada.
Se vuelve a plantear por el recurrente de pretensión de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo sin aportar en sus alegaciones nuevos argumentos o pruebas que puedan desvirtuar las declaraciones de la Sentencia recurrida que deben ser mantenidas.
Insiste asimismo el recurrente en poner de manifiesto la situación de hecho del inmueble de la que pretende deducir la existencia de los edificios independientes, circunstancia ésta desvirtuada por la prueba existente en las actuaciones en las que se evidencia que pese a haber sido construidos en fechas distintas, tienen estructuras comunes entrelazadas y superpuestas, como es por ejemplo el caso de todo el saneamiento vertical, sin que el uso independiente de ambas partes del edificio altere la circunstancia antes expuesta.
En relación con la catalogación del edificio, los argumentos del recurrente en sus alegaciones no introducen ningún elemento que no hubiera sido tomado en consideración por Sala de instancia, habiendo quedado claramente establecido en la Sentencia firme de la misma Sala de 29 de abril de 1988 que la calificación de «equipamiento socio-cultural recreativo» referida al edificio no establecía distinción alguna entre la sala del teatro y las viviendas y locales de negocio que integran el mismo y se referían, como se declaraba en la Sentencia, a una sola unidad predial, que requería una única consideración y tratamiento.
Tampoco puede tomarse en consideración el argumento de que las viviendas y locales integrados en el edificio no revisten la justificación de utilidad pública o interés social, ya que esta justificación se encuentra referida a la totalidad del edificio para destinarlo a sistema general de equipamiento comunitario cultural, ejecutable por el sistema de expropiación, en el Plan General de Ordenación Urbana, respecto al cual no caben las interpretaciones restrictivas y discriminatorias que pretende el recurrente.
Por todo lo anteriormente expuesto procede desestimar el recurso y confirmar la Sentencia con todas sus pronunciamientos, sin hacer expresa declaración en materia de costas.
Que debernos desestimar y desestimamos el recurso de súplica interpuesto por el Ayuntamiento de Albacete, contra la Sentencia de 20 de diciembre de 1988 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Albacete, en relación con la expropiación del edificio «Teatro Circo» de dicha ciudad, que confirmamos en todos sus extremos, sin hacer expresa declaración en materia de costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que será publicada en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Manuel Garayo Sánchez.-Juan Manuel Sanz Bayón.-José Duret Abeleira.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. don José Duret Abeleira, Magistrado Ponente de esta Sala del Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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