STS, 26 de Marzo de 1990

PonenteJULIAN GARCIA ESTARTUS
ECLIES:TS:1990:15768
ProcedimientoRECURSO DE APELACIóN
Fecha de Resolución26 de Marzo de 1990
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 533.-Sentencia de 26 de marzo de 1990

PONENTE: Excmo. Sr don Julián García Estartús.

PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.

MATERIA: Responsabilidad Patrimonial de la Administración. Cuantificación del daño. Prueba.

NORMAS APLICADAS: Artículos 408 y 409 de la Ley de Régimen Local de 1955; artículos 120 de

Ley de Expropiación Forzosa; artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del

Estado.

DOCTRINA: Del examen del expediente se deduce el acierto del Tribunal de Primera Instancia al

desestimar la inclusión de la partida de 954.000 pesetas por perjuicios ocasionados por pintadas

imputables a la entidad actora, toda vez que no quedaron cuantificados tales perjuicios de manera

que pueda deducirse la obligación.

En la villa de Madrid, a veintiséis de marzo de mil novecientos noventa.

Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador doña Cayetana de Zulueta Luchsinger, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada la Confederación Nacional de Hermandad y Asociaciones de Excombatientes de España, representada por el Procurador don Francisco de Guinea y Gauna y dirigido por Letrado, y estando promovido contra la sentencia dictada por la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la Antigua Audiencia Territorial de Madrid, con fecha 18 de abril de 1988, en pleito sobre sanción pecuniaria con motivo de la celebración de un acto político.

Es Ponente el Excmo. Sr don Julián García Estartús, Magistrado de esta Sala.

Antecedentes de hecho

Primero

Ante la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid se ha seguido el recurso número 177 de 1983, promovido por la Confederación Nacional de Hermandades y Asociaciones de Excombatientes de España y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Madrid, sobre sanción pecuniaria (inicialmente era el recurso 253 de 1983 de la Sala Segunda de la antes referida Audiencia Territorial).

Segundo

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 18 de abril de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo número 177/1983, interpuesto por el Procurador de los Tribunales, don Francisco de Guinea y Gauna, en nombre y representación de la Confederación Nacional de Hermandades y Asociaciones de Excombatientes de España, contra acuerdos de la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Madrid de 23 de febrero de 1982 y de 25 de junio de 1982, y anulando como anula parcialmente los referidos acuerdos, estima la Sala que es exigible a la Confederación actora la suma de 409.938 pesetas, importe de los daños causados en bienes municipales con ocasión de los actos públicos llevados a cabo el día 22 de noviembre de 1981 en la Plaza de Oriente de Madrid, y no apreciándose especial temeridad ni mala fe, y en aplicación del artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer expresa imposición en costas.»

Tercero

La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "1.° El objeto del recurso se centra en determinar si se adecúan o no al ordenamiento jurídico los actos impugnados por la parte actora y que, literalmente, son los siguientes: a) El acuerdo adoptado por la Comisión Permanente del Excelentísimo Ayuntamiento de Madrid, de 23 de febrero de 1982, es del tenor literal siguiente: "1. Aprobar la valoración efectuada por los servicios técnicos del Ayuntamiento de los daños ocasionados en bienes municipales: carteles de publicidad, estatuas, jardinería y limpieza de las vías públicas de la zona, con ocasión de actos públicos llevados a cabo el día 22 de noviembre de 1981 en la Plaza de Oriente, en virtud de convocatoria realizada por la Confederación Nacional de Hermandades y Asociaciones de Excombatientes de España, por importe de 400.338 pesetas, y acordar la reclamación de esta cantidad a dicha entidad como responsable de los indicados. 2. Asimismo, exigir de la Confederación Nacional de Hermandades y Asociaciones de Excombatientes el importe de los gastos realizados por este Ayuntamiento en la limpieza de fachadas a efectos de eliminar de ellas carteles, pintadas y pegatinas, colocadas en las mismas, en contravención de lo dispuesto en el Reglamento de la Ordenanza Municipal de Limpieza Urbana, aprobado por la Corporación el 26 de junio de 1981, y relativas a la celebración de los actos referidos en el apartado anterior, requiriéndole en su caso a pago por la vía de apremio, a tenor de lo prevenido en el artículo 6 .° de dicha Ordenanza en relación con los artículos 105 y 106 de la Ley de Procedimiento Administrativo. 3 . El ingreso del total de las cantidades relacionadas, 1.354.338 pesetas, se aplicara a la partida 394-01-01 indeterminados, el presupuesto de ingresos de 1981, que rige interinamente para 1982." b) La Comisión Permanente, en sesión de 25 de junio de 1982, acordó: "desestimar el recurso de reposición formulado por el Secretario en funciones de la Confederación Nacional de Hermandades y Asociaciones de Excombatientes de España", con fecha 14 de abril de 1982, interpuesto contra Decreto de la Comisión Permanente de 26 de febrero último, confirmando en sus propios términos el acuerdo municipal objeto del recurso. 2.° Delimitado objetivamente el acto de impugnación, interesa poner de manifiesto cuáles son las actuaciones administrativas relevantes, para la resolución del recurso, y examinadas las actuaciones que dimanan del expediente administrativo, son de destacar los siguientes datos de interés: a) En el folio 1 de las actuaciones consta resolución del Gobernador 533 Civil de Madrid de 16 de noviembre de 1981, en cuyo apartado 5.° se hace constar que visto el informe emitido en el Ayuntamiento de Madrid, referido a desperfectos causados señalados anteriores en los bienes de la plaza, que implican arreglos costosos en jardines, farolas y bancos, y dado que se está ejecutando el plan de mejoras de los parques y jardines, deberá llegarse a un acuerdo con el organismo a efectos de concretar las responsabilidades y garantías que los organizadores deben prestar, b) En comunicación dirigida por la Confederación al Delegado de Saneamiento y Medio Ambiente, se hace constar que la Confederación convocante se responsabiliza de los deterioros que en los jardines de la citada plaza pudieran ocasionarse por la celebración de dicho acto, y ello con las matizaciones que se traducen en que, terminado el acto, los servicios de jardinería procederán a llevar a cabo un dictamen técnico, el Ayuntamiento lo remitirá a la Confederación y si por parte de la Confederación existe discrepancia, se someterán al arbitraje de la Sociedad Española de Horticultura c) En resolución de 24 de noviembre de 1981, el Arquitecto Director del Departamento de Parques, Jardines y Estética Urbana, del Ayuntamiento de Madrid, hace constar que acompañado del Subdirector de Parques y Jardines y de los Jefes de División correspondientes, ha realizado una visita para comprobar la valoración efectuada, así como para obtener datos del capataz del sector sobre daños producidos en la ornamentación y en los elementos escultóricos existentes, con el resultado de que se ha procedido a la redacción de una valoración estimativa de daños totales, que asciende a la suma de 70.696 pesetas, d) Consta, asimismo, al folio 9 del expediente administrativo que por el Departamento de Limpiezas se acredita que los trabajos realizados en la Plaza de Oriente y calles colindantes, derivados de la manifestación del 20 de noviembre, ascienden a un importe total de 74.590 pesetas, desglosándose las partidas correspondientes en las horas de trabajo realizadas y en la jornadas de mañana y tarde en que ha tenido lugar, e) Consta igualmente, incorporada a las actuaciones, folios 10, 11 y 12, así como en los folios 13 y 14 del expediente administrativo, que la empresa de servicios "Publicidad Exterior" presenta facturas al Ayuntamiento de Madrid por un total de 264.652 pesetas, importe de las reparaciones llevadas a cabo en montajes de carteleras existentes, así como de reparaciones derivadas de la instalación de las mismas que habían sido derribadas de la Plaza de Oriente de Madrid, f) En los folios 15 y 16 de las actuaciones se hace constar que "aproximadamente" el importe derivado de la limpieza de pintadas con motivo de la manifestación asciende a la suma de 954.000 pesetas, g) En el escrito de alegaciones presentado por la parte actora en el expediente administrativo se indica que no se concretan suficientemente las calles a las que se refiere la factura del servicio de limpieza, y que se duda de su autenticidad, que está obligada la Corporación a abonar a la entidad actora la suma de 271.860 pesetas que le han sido originadas en daños causados a dicha entidad, máxime cuando tuvo que instalar tribunas de oradores y de prensa que, inicialmente, le fueron negadas y que carteles de la convocatoria tuvieron que ser devueltos a la Federación en cifra de

10.000 ante la imposibilidad de su colocación por la intervención de la autoridad municipal, lo que genera, a juicio de esta parte, manifiesta desviación de poder y responsabilidad administrativa subsidiara imputable, directamente, a la autoridad municipal, h) La Sala ha procedido a un examen individualizado de los siguientes documentos que constan en el expediente administrativo: 1. Escrito de la Secretaría General de la Confederación al Excelentísimo Alcalde Presidente del Ayuntamiento. 2. Contestación del señor Teniente de Alcalde al anterior escrito. 3. Compromisos adquiridos por la Confederación el 17 de noviembre de 1981 e información aparecida en el diario "Alcázar". 4. Información aparecida en el diario "El País" sobre el estado de los jardines de la Plaza de Oriente suscrito en octubre de 1981. 5. Información del diario "Pueblo" antes del día 22 de noviembre. 6. Actas notariales levantadas los días 21 de noviembre y 22 de noviembre de 1981 y carteles de la convocatoria de la concentración. 7. Información aparecida en el diario "Alcázar" el día 19, denunciando la supresión de carteles en los días anteriores e información de prensa sobre la actuación de la Comisión Permanente en la que se discutió la conducta del Ayuntamiento, así como fotografía de los servicios de limpieza acordada por orden municipal de 18 de noviembre de 1981. 8. Factura de "Virsa" sobre el coste de los carteles, certificación de pérdidas de la Confederación debidas a la supresión de los carteles por el Ayuntamiento y factura de "Norme Metal" de colocación de torres de megafonía. Son asimismo destacables, a juicio de la Sala, los siguientes datos de interés que completan el examen del expediente administrativo y cuya relevancia es determinante a los fines de la resolución del recurso, y que son los siguientes: 1.a En el informe emitido por el Inspector Jefe de la Policía Municipal de Madrid, con fecha 26 de enero de 1982, se hace constar lo siguiente: "En la mañana del día 22 de noviembre de 1981... a pesar de las llamadas efectuadas por el servicio de megafonía para que se respetaran las vallas instaladas por el Ayuntamiento, se observó cómo eran derribadas dos, que se encontraban próximas a la tribuna, siendo pisoteadas por el público allí reunido y posteriormente, una vez finalizada la concentración, se observó que habían sido derribados diez carteles publicitarios, permaneciendo sólo el armazón que los sujetaba." 2.' Por informe del Inspector Jefe de 4 de febrero de 1982 se hace constar que las diez carteleras instaladas en la Plaza de Oriente con el lema "Viva la Constitución" estuvieron custodiadas por la Policía Municipal hasta el comienzo de la concentración, que hasta ese momento las carteleras no sufrieron daño alguno y una vez finalizado el acto aparecieron derribadas y permanecieron sólo en pie las estructuras metálicas que las habían soportado, deduciendo, por tanto, que estos daños fueron ocasionados durante la concentración. Finalmente, en el acta notarial levantada el día 22 de noviembre de 1981, con posterioridad a la celebración del acto, consta en la última hoja, apartado 2.°, la siguiente manifestación: "Por último, se hace constar que el suelo de la plaza se encuentra en todas sus partes lleno de papeles, puntas de cigarrillos, pisadas, paquetes de tabaco vacíos, etcétera, que no presentan otro efecto que la necesidad de su recogida." 3.° Imputa la parte actora a la Corporación demandada la existencia de una manifiesta desviación de poder y considera que la conducta de la autoridad municipal es generadora de responsabilidad subsidiaría con fundamento en los artículos 405 y 409 del derogado texto refundido de la Ley de Régimen Local de 24 de julio de 1955, vigente en el momento en que se producen los hechos, ya que en el momento actual sería de aplicación, en su caso, la Disposición contenido en el artículo 54 de la Ley 7/1985 . Respecto de la supuesta existencia de desviación de poder por parte de la Corporación, es evidente, que de conformidad con el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo y la exposición de motivo de la referida Ley, la desviación de poder supone el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los previstos en el Ordenamiento Jurídico, y en el caso examinado, la parte actora no acredita la referida desviación de poder por parte de la autoridad municipal. A mayor abundamiento, el criterio de la Administración está, en todo caso, sujeto a revisión ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa (artículos 103.1 y 106.1 de la Constitución ) y aquélla no puede limitarse a invocar genéricamente una desviación de poder para justificar su criterio, pues debe exponer en cada caso, y en éste que examinamos no lo acredita, cuáles son las concretas circunstancias de hecho y de derecho que, a su juicio, determinan que la decisión debe inclinarse en el sentido por ella elegido, y, en consecuencia, estimar la aludida desviación de poder. Es reiterada, constante e inequívoca la jurisprudencia de las Salas de lo Contencioso-Administrativo (sentencias de 2 de junio de 1967,11 de diciembre de 1973, 6 de febrero de 1974, 27 de febrero, 6 y 22 de marzo de 1975 y 17 de febrero de 1981 ) en congruencia con el precepto establecido en el artículo 43.1-c) de la Ley de Procedimiento Administrativo, acentúa tal necesidad de justificación cuando la resolución se separa de los criterios aplicados con anterioridad, y en este caso resulta que no están acreditadas en las referidas actuaciones la manifiesta actuación origen de la supuesta desviación de poder por parte de la autoridad municipal, pues ésta se limita a realzar los actos que llevan a cabo la reparación de las cosas al ser y estar primitivo, una vez producido el acto público el 22 de noviembre de 1981. 4.° Alega en segundo lugar, la Corporación Municipal, que en el caso examinado no existe la supuesta imputabilidad de responsabilidad que estaría fundamentada conforme a la decisión de la parte actora en los artículos 405 y 409 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local, puesto que en el caso que examinamos, de conformidad con el referido precepto en que se basa la parte actora, los precedentes legales del referido precepto contenidos en el artículo 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, en las posteriores regulaciones contenidas en los artículos 40 y 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 133 del Reglamento de Expropiación Forzosa, y en la posterior normativa vigente en la actualidad que se contiene en el artículo 54 de la Ley 7/1985, no concurren las circunstancias que propician la aludida responsabilidad subsidiaria, ni tampoco la responsabilidad directa, que sería imputable al ente local, y en consecuencia son desestimables las pretendidas reclamaciones económicas que la parte actora cuantifica y que imputa directamente a la autoridad municipal como responsable de los daños que fueron originados a la Confederación recurrente. 5.° En el caso examinado, el núcleo esencial de la cuestión estriba en determinar si la cuantificación asumida por la Confederación convocante y parte actora del procedimiento que cifra una suma asumible de 70.696 pesetas o la suma exigible por la Corporación Municipal en el acto impugnado, que se concreta en la suma de 1.354.338 pesetas, resulta exigible. Es evidente que ante la diversidad cuantificable de la dos partes intervinientes y la diferencia existente entre las referidas cantidades, la Sala, con fundamento en la jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo (sentencias de 30 de mayo de 1961, 5 de junio de 1972, 14 de febrero de 1972, 5 de enero de 1973 y 25 de marzo de 1974, entre otras resoluciones) procede a llevar a una conclusión que plasme en lo que entiende como "realidad de los perjuicios cuantificables" y que estén suficiente y debidamente acreditados en el expediente administrativo, puesto que no basta la simple anulación del acto administrativo como recuerdan las sentencias del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 1962 y 7 de junio de 1984, sino que es necesario, además la cuantificación y realidad del daño causado, puesto que en todo caso es esta realidad del daño la directamente generadora de la exigibilidad cuantitativa que la Corporación Local ha de realizar a la Confederación actora. La búsqueda de la aludida realidad cuantificable llevan a la Sala a desestimar las pretensiones cifradas en la suma de 954.000 pesetas que la Corporación demandada exige a la parte actora de resultas de limpieza de pintadas, puesto que los criterios en que se basa utilizan con reiteración el adverbio "aproximadamente", y el propio coste que se fija tiene carácter, como en la propia suma se hace constar, de "aproximado". La falta de certeza y de cuantificación que exija con absoluta seguridad, o al menos con aproximación certera, la cifra exacta de los daños originados lleva a la Sala a desestimar la aludida reclamación, pero volviendo al examen de las actuaciones del expediente administrativo, concretadas objetivamente en el apartado 2° de estos fundamentos jurídicos, lleva a la Sala a estimar que son cifras absolutamente cuantificables y ciertas las que dimanan del folio 6.° del expediente administrativo que asciende a la suma de 70.696 pesetas y que viene constatada como una cantidad asumible por la propia Confederación actora y valorable por la intervención del Subdirector de Parques y Jardines del Arquitecto Director del Departamento de Parques y Jardines, de los Jefes de División y del Capataz del Sector, siendo, a mayor abundamiento, el acta notarial de 22 de noviembre de 1981, suficientemente explícita al respecto, razones que llevan a estimar como cierta la aludida cifra. Entiende la Sala que es también cierta la cifra que consta al folio 9.° de las actuaciones de resultas de trabajos realizados el 22 de noviembre de 1981 en la Plaza de Oriente y calles adyacentes, que cuantifican la cifra cierta de 74.590 pesetas, cantidad que viene constatable por los datos que se infieren del referido folio de las actuaciones administrativas, y, finalmente, entiende la Sala, con apoyo en los dictámenes oficiales obrantes en las actuaciones, así como en los informes emitidos por el Inspector Jefe de la Policía Municipal, y que le fueron requeridos a instancia de la Concejalía de Seguridad, Circulación y Transporte del Ayuntamiento de Madrid, que son cifras ciertas e, igualmente, exigibles a la Confederación actora las derivadas de las facturas presentadas al Ayuntamiento de Madrid por la empresa servicios publicidad exterior "Serpex", que totalizan la suma de 264.652 pesetas que resultan de la suma desglosada de 91.052 y 173.600 pesetas. La aludida cuantificación global lleva a la Sala a concluir estimando que son exigibles a la confederación actora la suma de 409.938 pesetas, desestimando la reclamación en todo lo demás, habida cuenta de la no certeza y adecuada probanza ante la Sala de la realidad exigible del daño en la restante suma cuantificable, pero sin la exigencia de la certeza que entiende era necesario para la adecuada estimación. 6.° Los razonamientos precedentes conducen a la estimación parcial de la pretensión, no apreciándose especial temeridad, y en la aplicación del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo no procede hacer expresa imposición de costas a la parte actora.»

Cuarto

Contra dicha sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Quinto

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 14 de marzo de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.

Vistos los preceptos legales y reglamentarios citados en la sentencia recurrida y en esta apelación.

Aceptando los fundamentos jurídicos de la sentencia apelada.

Fundamentos de Derecho

Primero

Apelada la sentencia objeto de este recurso por la representación del Ayuntamiento de Madrid, y consentida por la demandante que compareció como apelada en esta instancia sin adherirse al recurso formulado por la adversa, procede, en primer lugar, declarar improcedentes las peticiones articuladas por esta parte que comportan la revocación de alguno de los pronunciamientos de la sentencia y la declaración de condena de la Corporación Municipal demandada al pago de una cantidad que fue estimada por el Tribunal "a quo», cuya resolución no puede modificarse en perjuicio de la apelante; siendo trámite adecuado para adherirse a la apelación el de personación, según reiterada jurisprudencia de esta Sala, entre otras las de 4 y 25 de junio de 1986, ya que el artículo 100.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con el 5, se infiere que personadas las partes en la condición de apelantes o apeladas éstas formularán alegaciones conforme a las pretensiones efectuadas según la condición en que se hubieran personado.

Segundo

Por lo que se refiere a las pretensiones de la Corporación Municipal, del examen del expediente administrativo se deduce el acierto del Tribunal de Instancia al rechazar la inclusión de la partida de 954.000 pesetas como perjuicios ocasionados al Ayuntamiento a consecuencia de los actos públicos organizados por la actora el 22 de noviembre de 1981 en la Plaza de Oriente de esta capital con motivo del aniversario del fallecimiento del anterior Jefe del Estado, Francisco Franco, consistentes en el importe de la cantidad invertida para la limpieza de las fachadas afectadas por las pintadas, toda vez que no quedaron cuantificados esos perjuicios de manera de la que pueda deducirse la obligación, a que se contrae el acuerdo municipal de 23 de febrero de 1982, como justa reparación por parte de los organizadores, mediante el pago de dicha cantidad, de esos perjuicios según el compromiso adquirido al concedérsele la autorización gubernativa correspondiente; indeterminación, folios 15 y 16 del expediente, que inciden en las pintadas realmente realizadas e imputables a la recurrente y al coste de su limpieza, no siendo admisible entender las expresiones "aproximadamente» y "aproximado» como indicativas de un perjuicio cierto y determinado; falta de cuantificación adecuada que resulta imputada a la propia Administración.

Tercero

Por lo expuesto, y por los propios fundamentos de la sentencia recurrida, procede desestimar el recurso de apelación interpuesto, así como los pedimentos de la apelada; sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas, según lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia de la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid de 18 de abril de 1988, recurso 177/1983. Sentencia que confirmamos en todos sus pronunciamientos, y rechazamos los pedimentos formulados en esta instancia por la Confederación de Hermandades y Asociaciones de Excombatientes de España de que se le abone por el Ayuntamiento de Madrid la cantidad de 305.896 pesetas, con deducción de esta cantidad de 74.590 pesetas por limpieza de jardines y arreglo de estatuas; sin hacer expresa imposición de costas.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.--José Ignacio Jiménez Hernández.-Julián García Estartús.- Francisco González Navarro.-Rubricado.

Publicación:

Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr don Julián García Estartús, Magistrado Ponente, de lo que como Secretario, certifico.-José María López-Mora Suárez.-Rubricado.

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