STS, 3 de Abril de 1990

PonenteFRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO
ECLIES:TS:1990:12543
ProcedimientoRECURSO DE APELACIóN
Fecha de Resolución 3 de Abril de 1990
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 601.- Sentencia de 3 de abril de 1990

PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.

PROCEDIMIENTO: Recurso de apelación.

MATERIA: Contratos administrativos. Notas características. Licitación conjunta de varias parcelas.

Recurso de apelación. Cuestión nueva. Actos administrativos. Motivación.

DOCTRINA: La contratación administrativa tiene como nota común con la ordinaria, civil o mercantil,

la de ser ante todo un concierto de voluntades en el que las normas fundamentales, y en primer

término aplicables, son las acordadas por la Administración y el contratista, es decir, las cláusulas

del pliego de condiciones aceptado por éste, siendo irrebatible la regla de que el pliego de

condiciones, como norma fundamental de la convocatoria, es la ley del contrato. El acuerdo de

actuación en licitación conjunta, tal y como aparece constatado, no obliga en modo alguno a la

aceptación de todas las ofertas de un mismo licitador por parte de la Administración.

El Juez de la segunda instancia se encuentra respecto del proceso en la misma situación que el

juez "a quo" en el momento de fallar, y por ello no resulta viable en la segunda instancia suscitar

cuestiones nuevas. La falta de motivación o la motivación defectuosa pueden integrar un vicio de

anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante: el deslinde de ambos supuestos se ha de hacer

indagando si realmente se ha producido indefensión.

En la villa de Madrid, a tres de abril de mil novecientos noventa.

Visto el recurso de apelación interpuesto por Repsol Butano, S.A., con la representación del Procurador don José Manuel Villasante García, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador don Eduardo Morales Price, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 15 de septiembre de 1987, por la Sala Cuarta de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, en recurso sobre instalación de estaciones de suministro de gases licuados.

Siendo Ponente el Excmo. señor don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.

Antecedentes de hecho

Primero

Ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Madrid se ha seguido el recurso número 640/1986, promovido por Butano, S.A., y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Madrid, sobre instalación de estaciones de suministro de gases licuados.

Segundo

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 15 de septiembre de 1987, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por el Procurador don José Manuel Villasante García, en nombre y representación de Butano, S.A., contra los acuerdos de la Excma. Comisión de Gobierno del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, de fechas 27 de septiembre de 1985 y 10 de enero de 1986, estos últimos desestimatorios de los recursos de reposición contra los primeros, cuyas resoluciones confirmamos, por ser conformes a Derecho; sin hacer especial declaración sobre costas."

Tercero

La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.° Para el estudio y resolución de la problemática que se suscita en el presente recurso conviene destacar con carácter previo los siguientes elementos circunstanciales, según los mismos resultan de lo actuado en la vía administrativa y en este procedimiento contencioso: a) El Consejo General de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid, en sesión celebrada el 27 de mayo de 1985, acordó aprobar los pliegos de condiciones para anunciar licitación pública para la adjudicación directa de derechos de superficie durante 10 años para la instalación de estaciones de suministro de gases licuados del petróleo (GLP) en la raqueta del polígono 5 de la avenida de la Paz, raqueta del polígono 26 de la avenida de la Paz y parcela entre la CN-II, kilómetro 9 y la calle Peonías, del barrio de la Piovera b) De conformidad con lo dispuesto en los citados pliegos, se ha efectuado la convocatoria para la recepción de ofertas durante el plazo de veinte días, posteriores al anuncio publicado en el "Boletín Oficial del Estado", habiéndose presentado cinco, suscritas por Trabagas, Villagas, Motor GLP, Digasa y Butano, S.A., respectivamente, c) Tras los trámites oportunos, por acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 27 de septiembre de 1985, se adjudicó directamente a Digasa la concesión del derecho de superficie sobre la parcela sita entre la CN-II, kilómetro 9 y la calle Peonías, del barrio de la Piovera; a Motor GLP, la concesión del derecho de superficie sobre la parcela de la avenida de la Paz, polígono 26; y a Trabagas la concesión del derecho de superficie sobre la parcela situada en la avenida de la Paz, polígono 5, para la instalación de sendas estaciones de suministro y almacenamiento de gases licuados del petróleo (GLP). d) Contra los referidos acuerdos, interpuso Butano, S.A., los correspondientes recursos de reposición que fueron desestimados por acuerdos de la propia Comisión de Gobierno de fecha 10 de enero de 1986, lo cual determinó la interposición del contencioso-administrativo que nos ocupa. 2° Como acertadamente afirma la Corporación demandada, la contratación administrativa tiene como nota común con la ordinaria, civil o mercantil, la de ser ante todo un concierto de voluntades en el que las normas fundamentales, y en primer término aplicables, son las acordadas por la Administración y el contratista, es decir, las cláusulas del pliego de condiciones aceptado por éste, siendo irrebatible la regla de que el pliego de condiciones, como norma fundamental de la convocatoria, es la Ley del contrato, con fuerza para ambas partes. Y a tal respecto, si la entidad Butano, S.A., se sometió al concurso tal y como fue convocado, sin que en ningún momento impugnara ninguna de las condiciones del mentado pliego, entre las que se hacía constar el destino de los terrenos, tomando parte en el mismo, con presentación de su correspondiente oferta, prestando su consentimiento tanto a las propias prescripciones de la licitación como a la participación de las restantes entidades, carece obviamente de legitimación para impugnarlo, contraviniendo sus "propios actos", cuando no resulta favorecida por las adjudicaciones, que, obviamente, pretendía. 3.º Por otra parte, es incuestionable que la interpretación que por la entidad recurrente se hace de la abundante legislación que en sus escritos cita resulta inaceptable, por errónea, puesto que en tal legislación, como bien sostiene la demandada, ni se prohibe ni se excluye a los particulares de la concesión administrativa de explotación de GLP, aun cuando deba ser, en efecto, distribuidor oficial Butano, S.A., por ser ésta, sin duda, materia reglada. Y es en este sentido que la adjudicación de un derecho de superficie para la realización de instalaciones de suministro y almacenamiento de gases licuados del petróleo no choca, en modo alguno, con la delegación de que sea la entidad recurrente la suministradora (sentencia de 8 de julio de 1982), lo que, por otro lado, así se estima y respeta por las entidades adjudicatorias, según resulta de los documentos que en este sentido existen en los respectivos expedientes administrativos. 4.° Si bien es cierto que en el anuncio del Acuerdo del Consejo de la Gerencia Municipal de Urbanismo de 27 de mayo de 1985, se resaltaba, como observación importante, que por dicho Consejo se ha dispuesto agrupar a efectos de su licitación conjunta las tres concesiones de derechos de superficie que se citan, debiendo los licitadores optar necesariamente a la adjudicación de las tres parcelas mencionadas que constituyen un solo acto licitatorio aunque la documentación específica de cada concesión como fianzas, declaración de proposiciones, etc., han de figurar en sobres o plicas independientes y el resto de la documentación común en la primera de las expuestas, no es menos cierto que el hecho de tal licitación conjunta no permite afirmar, como hace el recurrente, que las adjudicaciones efectuadas separadamente se hallan viciadas de nulidad, en cuanto que ello implica incumplimiento por la Administración de sus propias condiciones, pues, obviamente, el acuerdo de actuación en licitación conjunta, tal y como aparece constatado, no obliga en modo alguno a la aceptación de todas las ofertas de un mismo licitador por parte de la Administración, a la que corresponde la facultad de valorar y aceptar, dentro del respeto debido a la normativa legal, cada una de las ofertas concretas de cada una de las parcelas objeto de licitación, y adjudicar, en definitiva todas o alguna de las concesiones a aquella o aquellas que resulten unas convenientes y conformes con los intereses públicos de que la propia Administración es garante. 5.° Por lo expuesto, procede confirmar los acuerdos impugnados, dada su conformidad con el ordenamiento jurídico, lo cual conlleva la desestimación del presente recurso.

6.° No concurren los requisitos del artículo 131.1 para hacer una expresa condena en las costas.

Cuarto

Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Quinto

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 23 de marzo de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.

Fundamentos de Derecho

Primero

Se aceptan en lo sustancial los fundamentos de la sentencia apelada.

Segundo

La doctrina ha puesto de relieve que el Juez de la segunda instancia se encuentra respecto del proceso en la misma situación que el Juez "a quo" en el momento de ir a fallar, hasta el punto de que, dejando a un lado la prohibición de la "reformatio in peius", el órgano jurisdiccional "ad quem" podría prescindir del contenido de la sentencia apelada. Por ello no resulta viable suscitar ya en la segunda instancia cuestiones nuevas, calificación esta que habría de atribuirse a la ahora invocada falta de motivación de los actos administrativos aquí impugnados.

No obstante puede añadirse que esta Sala ha declarado reiteradamente que independientemente de que la motivación cumpla la función de orden interno de asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración, en el terreno formal exteriorización de los fundamentos por cuya virtud se dicta un acto administrativo constituye una garantía para él administrado que así podrá impugnar el acto administrativo con posibilidad de criticar las bases en que se funda. La falta de motivación o la motivación defectuosa pueden integrar un vicio de anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante: el deslinde de ambos supuestos se ha de hacer indagando si realmente ha existido una ignorancia de los motivos que fundan la actuación administrativa y si, por tanto, se ha producido o no la indefensión del administrado - artículo 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo .

En el supuesto litigioso la motivación de los actos recurridos es absolutamente insuficiente pero los datos e informes que aparecen en el expediente hubieran debido dar base al ahora apelante para criticar, en su caso, las decisiones administrativas. No se aprecia pues indefensión.

Cuestión distinta, en la que no puede entrar esta Sala, es la de si aquellos datos e informes justifican el contenido de tales decisiones.

Tercero

El núcleo de esta apelación gira en torno a la interpretación de la cláusula relativa a la licitación conjunta fundamento de Derecho cuarto de la sentencia apelada.

Es ciertamente una cláusula oscura que plantea la cuestión de si las tres parcelas debían ser adjudicadas necesariamente a un mismo licitador o si por el contrario resultaban viables adjudicaciones independientes para tres licitadores distintos.

Y recordando que el Derecho Administrativo aspira siempre al hallazgo de una solución armonizadora de los intereses en juego, será de indicar: a) desde el punto de vista del interés público resulta claro que la mejor solución sería la que tuviera en cuenta separadamente las características de las proposiciones hechas para cada una de las parcelas; b) con la perspectiva del administrado habría que analizar en qué medida las proposiciones de cada licitador habían sido el resultado de un estudio conjunto en el que sus detalles se influyeran recíprocamente. Sólo con este último dato, sobre la base de la confianza creada en los administrados, sería posible atacar las decisiones separadas de la Administración pero la apelante no ha ofrecido elementos de juicio en esta línea.

Cuarto

En consecuencia y con remisión a los razonamientos de la sentencia apelada procedente será la desestimación del recurso de apelación, sin que resulte ajustada a Derecho una expresa imposición de costas -artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional.

En atención a lo expuesto,

FALLAMOS

Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de Repsol Butano, S.A., contra la sentencia de la Sala Cuarta de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid de 15 de septiembre de 1987, debemos confirmar y confirmamos dicha sentencia, sin hacer una expresa imposición de costas.

ASÍ por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Juan García Ramos Iturralde.- Mariano de Oro Pulido y López.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. señor don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente, de lo que como Secretario certifico.- José Dávila Lorenzo.- Rubricado.

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