STS, 3 de Abril de 1990
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1990:11836 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 3 de Abril de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 603.-Sentencia de 3 de abril de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo.
PROCEDIMIENTO: Recurso de apelación.
MATERIA: Urbanismo. Revisión. Indemnizaciones. «Ius variandi».
DOCTRINA: La alteración de los derechos o intereses derivados del Plan que se revisa sólo pueden
dar lugar al derecho a ser indemnizado si se han cumplido todas las obligaciones que derivaban del
exacto cumplimiento del Plan anterior. En el ámbito del urbanismo la actividad en que se concreta
la potestad de la Administración para alterar, modificar, revisar o formular «ex novo» un planeamiento urbanístico debe estar suficientemente justificada y apoyada en datos objetivos exentos de error.
En la villa de Madrid, a tres de abril de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por Urbanizadora Costa Brava, S. A., representada por el Procurador don Gabriel Sánchez Malingre, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el señor Letrado de la Generalidad de Cataluña, en la representación que por su cargo ostenta; y estando promovido contra la sentencia dictada en 12 de febrero de 1988 por la Sala Primera de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia de Barcelona, en recurso sobre aprobación del Plan General de Ordenación de Lloret de Mar.
Es Ponente el Excmo. señor don Pedro Esteban Álamo, Magistrado de esta Sala.
Ante la Sala Primera de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona se ha seguido el recurso número 460/1986, promovido por la Urbanizadora Costa Brava, S. A., y en el que ha sido parte demandada la Generalidad de Cataluña, sobre aprobación del Plan General de Ordenación de Lloret de Mar.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 12 de febrero de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que, rechazando las peticiones de la actora, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo formulado contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de 15 de mayo de 1985, que aprobó con carácter definitivo el Plan General de Ordenación de Lloret de Mar, con la pretensión de que se anule la parte de dicha resolución que se refiere a los terrenos incluidos en el Plan Parcial Cala Canyelles, solicitando subsidiariamente petición indemnizatoria; cuyo acto en cuanto objeto de este recurso, declaramos ajustado a Derecho. Sin costas.»
La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: Primero: «Se impugna la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto por la actora contra acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de 15 de mayo de 1985, que aprobó con carácter definitivo el Plan General de Ordenación de Lloret de Mar, con la pretensión de que se anule la parte de dicha resolución que se refiere a los terrenos incluidos en el Plan Parcial Cala Canyelles; suprimiendo: a) La necesidad de redactar un Plan Especial para el polígono número 10. b) Las zonas verdes públicas de nueva creación de dicho polígono, c) Las zonas verdes privadas, asimismo de nueva creación, d) La protección de acantilados en dicho ámbito, e) La limitación de la edificabilidad de las parcelas situadas bajo los paseos de cornisa, f) La obligación de prolongar las vías a fondo de saco de más de 50 metros de longitud, g) Que se califiquen aquellos suelos, ahora verdes público y privado y de protección de acantilados, como zonas de edificación unifamiliar aislada en el casco (2.5.a) y en ciudad jardín (2.5.b) que son equivalentes a los que tenían con anterioridad en el Plan Parcial. Subsidiariamente, de no estimarse la anterior pretensión, se condene a la Administración Pública demandada a la indemnización de daños y perjuicios causados. En apoyo de su pretensión alega la actora que el "ius variandi" o derecho a modificar el planeamiento urbanístico aprobado, en este caso el Plan Parcial "Cala Canyelles", no es ilimitado, sino sujeto al control de los hechos determinantes y a razones de objetividad. Señala, entre otros extremos, que lo edificado supera el 80 por 100 del total; que no está justificado que las zonas verdes alcancen el 10 por 100 de la superficie ordenada, pues cuando se aprobó el Plan Parcial conforme a la Ley de 12 de mayo de 1956, no se exigía tal porcentaje ni tampoco la Ley del Suelo vigente, que en suelo urbano sólo exige que sean adecuadas a las necesidades colectivas. Y concluye que falta una motivación a la derogación del Plan Parcial. Argumenta igualmente la actora contra las previsiones del nuevo Plan, que considera igualmente injustificadas. Por otra parte formula petición subsidiaria de indemnización que apoya en la imposibilidad de llevar a efecto la redistribución de cargas entre los propietarios de polígono, por estar casi totalmente edificados los terrenos o haber asumido las cargas con arreglo a la legislación anterior; y respecto a la zona de "protección de acantilados" y "verde privado" si bien no generan cambio de titularidad, si da lugar a disminución de aprovechamiento. Formula una valoración de las indemnizaciones en 51.939.309 pesetas; indemnización que es exigible de inmediato sin necesidad de esperar a la formulación del Plan Especial previsto. Se opone a las pretensiones de la actora, la Generalitat de Cataluña en base a los motivos que resumidamente se exponen: a) La variabilidad de los Planes, dado su carácter ordinamental, sin perjuicio de derecho a la indemnización en los supuestos que prevé el artículo 87.1 y 2 de la Ley del Suelo y siempre que no se pueda materializar la justa distribución de los beneficios y las cargas, b) Que el régimen urbanístico del derecho de propiedad viene delimitado por dos principios: que su contenido es el resultado de una atribución positiva derivada de la ordenación urbanística que se define a través de la clasificación y calificación del suelo ( artículo 76 Ley del Suelo ) y que la delimitación del derecho de propiedad, así realizada, no da derecho a indemnización porque constituye su contenido sin perjuicio del derecho a la distribución de los beneficios y cargas. Contesta a las alegaciones de la actora afrontando el límite legal a las potestades revisoras de los planes en relación con las situaciones jurídicas particulares amparadas en planes anteriores. Destaca la excepcionalidad de las reglas que contiene el artículo 87.2 y 3 y que no son de aplicación en el presente caso, puesto que: 1) No se ha producido una revisión anticipada del Plan Parcial Cala Canyelles, sino que tal como expresamente ha reconocido la adversa, estaba totalmente ejecutado. Por otra parte, en la revisión del Plan General, los terrenos integrados en su ámbito son calificados como suelo urbano, y está prevista la redacción de un Plan Especial de Reforma Interior. Razones que excluyen la aplicación del artículo 87.2. 2) Tampoco es de aplicar el supuesto indemnizatorio previsto en el artículo 87.3 de la Ley del Suelo, atendiendo que requiere una vinculación singular, en el sentido de lesión, daño o perjuicio efectivo, evaluable económicamente y encuadrable dentro de la responsabilidad de la administración. La indemnización sólo procede cuando no es factible la distribución de los beneficios y las cargas. Concluye sus alegaciones constatando que la actora plantea temas de ejecución y no de planeamiento, declarando su improcedente formulación en fase de planeamiento, con apoyo en la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de octubre de 1986 . De la prueba pericial practicada se advierte que la apertura de viales, y su pavimentación está prácticamente terminada, que cuenta con red de suministro de agua potable y de energía eléctrica con carencia de red de alcantarillado y ejecución de la instalación de alumbrado en la vía pública en un 60 por 100. Señala también el dictamen que de las seis zonas verdes y de equipamiento previstas inicialmente sólo dos se encuentran a un nivel aceptable de ejecución, en otra existe una pista de tenis y las restantes no están acondicionadas. El grado de urbanización alcanza el 75,80 por 100 y el de consolidación de la edificación entre el 65 y el 70 por 100 de las parcelas edificadas. Las obras han sido realizadas sin previo Proyecto de Urbanización. Se precisa que, en cuanto a zonas verdes y equipamientos, se incumple el Plan Parcial en cuanto a que al ejecutar la urbanización se han suprimido dos zonas de jardín público y además están sin adecuar gran parte de las "zonas verdes y deportivas" que determinó el Plan Parcial. La parcelación real difiere considerablemente de la parcelación que consta en el Plan Parcial, pues mientras en éste se preveían 337 parcelas en la realidad existen 449, incumpliendo alguna de estas parcelas con la superficie mínima. Se han modificado los límites de zonas verdes y deportivas (además de la zona de jardín suprimida), invadiéndose parte de ellas con parcelas, y particularmente, el edificio del "centro cívico", que lo ocupa el "Restaurante el Trull" construido en zona verde y deportiva.» Segundo: «En función de las alegaciones formuladas y de la prueba pericial practicada en el proceso, se formulan las siguientes consideraciones en base el artículo 87.2 de la Ley del Suelo : A) Las alteraciones introducidas en la ejecución del Plan Parcial, anterior a la revisión del Plan General de Lloret de Mar, incumpliendo las previsiones de aquél en cuanto a zonas verdes y parcelación con un aumento de 112 parcelas (449-337) no previstas ni autorizadas en el Plan Parcial, según se acredita en el informe pericial procesal, justifica las nuevas dotaciones de zonas verdes previstas en la revisión del Plan General, y por tanto, los nuevos parámetros introducidos en la revisión. El planificador se ha visto en la necesidad de revisar el planeamiento ante una situación fáctica nueva resultante del incumplimiento en parte de las previsiones del Plan Parcial, que redunda en un mayor beneficio económico al aumentar el número de parcelas de la urbanización. Las variaciones introducidas por la Administración al revisar el Plan General, se hallan pues justificadas y no obedecen a criterios arbitrarios. B) La nueva ordenación beneficia pues, a aquéllos que ven respetada su actuación fáctica, realizada sin cobertura en el Plan Parcial, y que queda amparada por las previsiones del Plan General revisado; en cambio, puede resultar más gravosa para aquellos que resultan afectados por cargas nuevas que anteriormente no tenían; se impone pues, en fase de ejecución del Plan General revisado, una distribución justa de beneficios y cargas que resulten del nuevo planeamiento entre todos los propietarios incluidos en la urbanización, que se integra en la unidad de actuación número 10 y que se ha de ordenar mediante un Plan Especial de Reforma Interior. Por consiguiente el referido Plan vendrá a completar a nivel de ordenación las previsiones necesarias, y será la unidad de actuación el marco espacial de distribución de los beneficios y cargas de la urbanización. Sólo si ello no fuere posible, extremo éste que no queda probado en los autos, de modo que se imponga una vinculación o limitación singular a alguno de los propietarios, y que no pueda ser objeto de distribución equitativa entre los interesados, podría generarse el derecho a indemnización por parte de quien soportara el gravamen. C) La consolidación de los derechos o intereses patrimoniales que derivaban de la ejecución del anterior Plan Parcial, que se revisa, y que fue aprobado por la Comisión Provincial de Urbanismo de Gerona el 15 de julio de 1966, es decir, anteriormente a la modificación de la Ley del Suelo, actualmente en vigor, está sujeta a la condición legal del cumplimiento efectivo del Plan Parcial, en su día aprobado, de modo que la alteración de esos derechos o intereses sólo pueden originar el derecho a ser indemnizado, si se han cumplido todas las obligaciones que derivaban de aquel Plan Parcial. Queda demostrado, a través de la prueba pericial procesal el incumplimiento del Plan Parcial, en cuanto que parcialmente no se han respetado ni cedidos todos los espacios destinados a zonas verdes ni ejecutado la urbanización respecto a éstas, modificado sus límites invadiéndose parte de ellas con parcelas y particularmente el edificio del "centro cívico", que lo ocupa el "Restaurante el Trull" construido en zona verde y deportiva. No se han cumplido pues todos los requisitos exigidos para que la Urbanizadora Costa Brava, S. A., pueda hacer efectivo el derecho a indemnización formulado, por lo que, en principio y con carácter general, no está justificado el derecho a indemnización que alega.» Tercero: «No existe temeridad o mala fe que determine una especial declaración en costas.»
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 22 de marzo de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan los de la sentencia apelada.
La Sala Primera de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, desestima el recurso entablado por la Urbanizadora Costa Brava, S. A., contra el acuerdo de 15 de mayo de 1985 de la Comisión Provincial de Urbanismo de Gerona, que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación de Lloret de Mar, considerando que la revisión del Plan General está plenamente justificada en vista de los incumplimientos de las previsiones que establecía el Plan Parcial Cala Canyelles de 1966. Además deniega la petición de indemnización formulada por la recurrente precisamente porque la alteración de los derechos o intereses que derivasen de la ejecución del Plan Parcial que se revisa, sólo pueden dar lugar al derecho a ser indemnizado si se han cumplido todas las obligaciones que derivaban del exacto cumplimiento del Plan Parcial.
La entidad apelante sustenta en esta segunda instancia idénticos argumentos que los utilizados en primera, y que ya han sido debidamente analizados y valorados en la sentencia combatida. A mayor abundamiento de cuanto en dicha resolución se recoge, cabe señalar que en el informe pericial de la prueba practicada en los autos se señalan como incumplimientos urbanístico-administrativos del Plan Parcial el que la urbanización ha sido ejecutada sin previa aprobación del Proyecto de Urbanización, ni siquiera inicial, por lo que la urbanización se ha ejecutado sin el mismo hasta su nivel actual que se estima de un 75,80 por 100 del total y la consolidación de la edificación entre un 65 por 100 y un 70 por 100; el incumplimiento de urbanización en lo que se refiere a construcción de aceras y encintados es casi total; en materia de alumbrado público la red es casi completa pero insuficiente; en lo que respecta a zonas verdes y equipamientos se incumple el Plan Parcial puesto que se han suprimido dos zonas de jardín público y están sin adecuar gran parte de las zonas verdes y deportivas; en punto o parcelación o zonificación no se han respetado la de «centro poblado» que se ha parcelado y construido como si fuera «ciudad jardín intensiva», lo que ha supuesto una reducción en el volumen de edificación y la modificación de un trazado viario previsto; en cuanto a la parcelación real existen 449 parcelas mientras que el Plan Parcial preveía 337, aunque la inmensa mayoría cumple con la superficie mínima, si bien en la zona de ciudad jardín extensiva 7 u 8 no cumplen con la superficie mínima; se han modificado los límites de otras zonas verdes y deportivas invadiéndose parte de ellas con parcelas; finalmente en cuanto a edificación, el edificio del «centro cívico» es el restaurante «El Trull» construido en zona verde y deportiva excediéndose en más del 100 por 100 su ocupación y su volumen edificado respecto a los máximos autorizados en el Plan, privatizando parte de la zona verde y deportiva que ocupa. Estos incumplimientos, que sí existen, en contra de lo afirmado en las alegaciones de la apelante, justifican, sin duda, las nuevas medidas ordenatorias previstas en la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Lloret de Mar, integrando la urbanización dentro de la Unidad de Actuación número 10 y el posterior desarrollo de un Plan Especial de Reforma Interior. En el ámbito del urbanismo la actividad en que se concreta la potestad de la Administración para alterar, modificar, revisar o formular «ex novo» un planeamiento urbanístico debe estar suficientemente justificada y apoyada en datos objetivos exentos de error, para impedir que la impropiedad en el ejercicio del «ius variandi» atente a los límites racionales y naturales de sus facultades discrecionales dirigidas a la satisfacción del interés público, tal y como casuísticamente se expresa en el artículo 3.° de la Ley del Suelo . Todos estos condicionantes están presentes en el caso que nos ocupa, no sólo en la perspectiva del conjunto, sino en casos tan puntuales y concretos como en el sistema de protección de acantilados, por cuya finalidad precisamente, se califica como inedificable adoptando un régimen similar al de las zonas verdes; o como la eliminación de un vial en fondo de saco, que la propia demandante reconoce como la única excepción de alguna relevancia a lo previsto en el Plan Parcial que determinaba su enlace con la llamada calle Suiza y no su ejecución en fondo de saco.
Finalmente en cuanto a la cuestión de la indemnización, solicitada subsidiariamente en la demanda, acierta también la sentencia al estimar que la nueva ordenación beneficia a aquéllos que ven respetada su actuación fáctica, realizada sin cobertura en el Plan Parcial y que queda amparada por las previsiones del Plan General Revisado; y en cambio puede resultar más gravosa para los que resulten afectados por cargas nuevas que anteriormente no tenían. De ahí que sea el previsto Plan Especial de Reforma Interior el que en la fase de ejecución del Plan General, y dentro del marco espacial de la unidad de actuación, el que determine las compensaciones necesarias por la vía de distribución de beneficios y cargas, teniendo siempre en cuenta la primacía del interés general sobre concretas situaciones individualizadas; y en su caso, como reconoce la propia Generalidad en sus alegaciones, la correspondiente indemnización cuando se den las circunstancias contempladas en el artículo 87 de la Ley del Suelo .
Lo anteriormente expuesto y razonado propicia a mayor abundamiento de lo expuesto en la sentencia de instancia, un pronunciamiento desestimatorio del recurso de apelación; y por ende la confirmación de la sentencia recurrida; si bien sin expresa condena en las costas, al no apreciarse para ello motivos de los contemplados en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.
Que desestimando como desestimamos, la apelación interpuesta por Urbanizadora Costa Brava, S.
A., contra la sentencia dictada por la Sala Primera de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona con fecha 12 de febrero de 1988 en el recurso 460/1986, debemos confirmar y confirmamos la meritada sentencia que es ajustada a Derecho; sin expresa condena en las costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Pedro Esteban Álamo.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. señor don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario certifico.-José Dávila.-Rubricado.
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