STS, 5 de Abril de 1990

PonenteBENITO SANTIAGO MARTINEZ SANJUAN
ECLIES:TS:1990:12489
ProcedimientoRECURSO DE APELACIóN
Fecha de Resolución 5 de Abril de 1990
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 620.-Sentencia de 5 de abril de 1990

PONENTE: Excmo. Sr don Benito S. Martínez Sanjuán.

PROCEDIMIENTO: Apelación.

MATERIA: Proceso contencioso-administrativo. Congruencia. Acto administrativo, invalidez,

anulabilidad, indefensión.

DOCTRINA: Debe el órgano jurisdiccional juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas

por las partes, sin olvidar el orden y naturaleza de las mismas, de tal suerte que ha de comenzar

por el conocimiento y resolución de las articuladas con carácter principal y sólo cuando éstas sean

desestimadas seguir con las actuadas con carácter subsidiario. Al haberse omitido la audiencia del

interesado, con la consiguiente privación para el mismo de hacer alegaciones y proponer o aportar

pruebas en defensa de sus derechos o intereses legítimos, se está ante un defecto de forma que

dio lugar a la indefensión para aquél. La actividad probatoria llevada a cabo por el interesado en el

proceso judicial no subsana la indefensión que se le produjo en la vía administrativa.

En la villa de Madrid, a cinco de abril de mil novecientos noventa.

Deliberado y votado por la Sala reseñada al final, el recurso de apelación registrado con el número

2.131/1987, interpuesto como apelante por la Administración General del Estado, representada y defendida por su Abogacía; frente al apelado don Gerardo representado y defendido por el Letrado don José Francisco Carballo Pujáis; contra la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 14 de septiembre de 1987 dictada en el recurso contencioso-administrativo número 53.784, interpuesto contra la desestimación presunta, producida por silencio administrativo del Ministerio de Educación y Ciencia, del recurso de reposición interpuesto contra la Orden de dicho Ministerio, de fecha 24 de julio de 1984; por la que se revoca la autorización concedida por Orden de 17 de noviembre de 1976, al centro privado de EGB, "Nuestra Señora de Begoña", de Coslada, para el funcionamiento de una Sección de Formación Profesional a partir de la finalización del curso académico 1983-1984, con reintegro de las cantidades que por el concepto de subvención a la gratuidad haya percibido indebidamente a partir del curso académico 1981-1982.

Antecedentes de hecho

Primero

En el recurso contencioso-administrativo anteriormente reseñado se dictó sentencia por la Sala de lo Contencioso-administrativo referida, cuyo fallo dice literalmente lo siguiente: "Que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Gerardo contra la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 24 de julio de 1984 por la que se revoca la autorización concedida por Orden de 17 de noviembre de 1976 al centro privado de EGB "Nuestra Señora de Begoña", de Coslada (Madrid), para el funcionamiento de una Sección de Formación Profesional, debemos declarar y declaramos la nulidad de la referida Orden impugnada y de las actuaciones del expediente administrativo, con la consiguiente reposición de las mismas a partir de la providencia, dando vista y audiencia al interesado; sin imposición de costas. Notificada dicha resolución a las representaciones de las partes, por la de la Administración General del Estado se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en un solo efecto; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el señor Abogado del Estado, en representación y defensa de la aludida Administración apelante; igualmente se personó el Letrado señor Carballo Pujáis, en representación y defensa de don Gerardo, que ocupa la posición procesal de apelado."

Segundo

Por providencia de esta Sala se tuvo por personado a las representaciones de las partes apelante y apelada anteriormente reseñadas; mandando fueran entregadas las actuaciones a la de la apelante para que en el plazo de veinte días pudiera presentar el oportuno escrito de alegaciones, el cual dentro del plazo concedido formuló sustancialmente y en resumen las siguientes: 1.° Que, el único problema que se plantea en este recurso de apelación se concreta en determinar si procede o no mantener el criterio de la sentencia apelada en cuanto ha declarado la nulidad de actuaciones en el procedimiento administrativo de revocación de la Orden de 17 de noviembre de 1966, por la que se concedió autorización al titular del centro de enseñanza privada de EGB "Nuestra Señora de Begoña", de Coslada -Madrid-, para el funcionamiento de una Sección de Formación Profesional; manteniendo el presente recurso de apelación por cuanto es un hecho absolutamente cierto y acreditado en el expediente administrativo el que el señor Gerardo tuvo conocimiento de la iniciación del expediente administrativo, a través de las comunicaciones que constan a los folios 20, 19, 17 y 15 del mismo, y si éstas no llegaron a su poder fue a causa de la conducta del referido interesado que rechazó su recepción a través del Servicio de Correos. 2.° Que, el interesado no ha sufrido indefensión, ya que mediante el recurso contencioso-administrativo ha tenido ocasión de alegar y practicar todas aquellas pruebas que a su derecho convinieran, por lo que, además por razones de economía procesal, al no haberse producido indefensión para el interesado, existiendo elementos de juicio suficientes, tiene la Sala que ahora enjuicia la posibilidad de resolver sobre las cuestiones de fondo planteadas en el recurso, y, por los propios fundamentos de las resoluciones administrativas que llevaron a cabo la revocación de la autorización concedida de actual referencia procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo, con resolución sobre las cuestiones de fondo planteadas en el mismo. Terminando por solicitar que se dicte sentencia por la que se estime el recurso y con revocación de la apelada, se declare que no existe la nulidad de actuaciones alegada y recogida en la sentencia que se recurre, y, resolviendo sobre las cuestiones de fondo se confirme en todas sus partes la resolución del Ministerio de Educación y Ciencia, de 24 de julio de 1984, revocatoria de la autorización concedida por Orden de 17 de noviembre de 1966, al centro privado de EGB, "Nuestra Señora de Begoña", de Coslada - Madrid-.

Tercero

Seguido igual trámite y por idéntico plazo con la representación de don Gerardo, por el Letrado señor Carballo Pujáis en la que del mismo ostenta, se presentó escrito oponiéndose al recurso de apelación interpuesto, alegando sustancialmente y en resumen: 1.° Que, la petición fundamental de la demanda fue la nulidad de actuaciones del expediente, cuya petición fue acogida en la sentencia; y, como con carácter subsidiario solicitó la revocación de la Orden impugnada, tuvo que proponer y practicar pruebas, pero, subordinando tales actividades procesales a la desestimación de la petición principal. 2.° Que, la petición del Letrado del Estado, de que se subsane la nulidad de actuaciones en este recurso contencioso-administrativo no es admisible, porque el procedimiento jurisdiccional tiene una función revisora de las actuaciones de la Administración, pero en modo alguno pueden entenderse subsanados los defectos esenciales del procedimiento, por el hecho de que subsidiariamente se discutieran en el pleito, las cuestiones de fondo, pues ello sería desnaturalizar esta clase de recursos; lo cierto es que el interesado en el expediente quedó en situación de indefensión al resolverse el mismo sin oírle, ni darle oportunidad de defensa y prueba, en el expediente que le afectaba de manera personal y esencial, ya que la revocación mencionada ha traído, unida al impago de las subvenciones, el cierre del citado colegio privado y que el interesado haya quedado sin ingresos de ninguna clase e incluso sin posibilidad de acogerse a los remedios extraordinarios establecidos por el Gobierno para los denominados Centros en crisis, aparte de no abonársele las subvenciones a que tiene derecho. 3.° Que, en cuanto al fondo del asunto, no lo examina con mayor detenimiento, por considerar que estando la sentencia recurrida ajustada enteramente a Derecho no prosperará el recurso del Letrado del Estado, pero en todo caso da por reproducida en lo pertinente la argumentación consignada en sus escritos de demanda y conclusiones, en los cuales ha dejado demostrada la improcedencia de la revocación de la autorización. Terminando por solicitar que se dicte sentencia desestimando el recurso de apelación establecido por la representación de la Administración General del Estado, confirmando la sentencia recurrida en todas sus partes. Cuarto: Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo para cuando por turno le correspondiera y, guardado el orden de señalamientos se fijó a tal fin las 10,30 horas del día 29 de marzo de 1990, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.

Vistos siendo Ponente para este trámite el Magistrado don Benito S. Martínez Sanjuán.

Vistos los artículos 1.°, 2.°, 37, 43, 61, 67, 82, 83, 90 al 100, 131 y concordantes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; la Ley de Procedimiento Administrativo; el artículo 2.°5, de la Orden de 20 de octubre de 1958; el artículo 271.2, del Reglamento de los Servicios de Correos, aprobado por Decreto 1653/1964, de 14 de mayo ; y, demás de general aplicación.

Fundamentos de Derecho

Primero

Además de los fundamentos jurídicos que sirven a la sentencia ahora combatida para declarar la nulidad de actuaciones, que, se aceptan con las matizaciones que después se dirán y se dan por unidos a la presente; se ha de considerar que, los demandantes en el recurso contencioso-administrativo poseen dominio completo tanto sobre su derecho sustantivo como sobre los derechos procesales implícitos en el mismo, en el sentido de que son libres de ejercitarlos o no, así como en relación a la forma alternativa de su ejercicio; no pudiendo ser obligado, en contra de su voluntad, a actuar en el proceso una determinada pretensión pudiendo el mismo libremente articularla, en caso de ser varias, por el orden de relación alternativa que a su derecho convenga, debiendo el Órgano jurisdiccional ante el que se actúen, juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes -artículo 43 de la Ley reguladora de esta jurisdicción-, sin olvidar el orden y naturaleza de las mismas, de tal suerte que ha de comenzar por el conocimiento y resolución de las articuladas con carácter principal y, sólo cuando éstas sean desestimadas seguir con las actuadas con carácter subsidirio, de forma que, estimadas las primeras no ha lugar a entrar a conocer y resolver sobre las subsidiarias ulteriores; por ello, la primera y más genuina manifestación de dicho principio dispositivo del ejercicio de las pretensiones procesales estriba, pues, en que sin demandante ni pretensión no hay proceso, "nemo iudex sine actore", más, no sólo la voluntad del demandante determina el proceso, sino que delimita en principio su contenido en cuanto que en el proceso contencioso-administrativo no es posible la "reconvención" por parte del demandado, el cual si bien puede formular sus contra- pretensiones, éstas han de ir encaminadas a mantener su oposición, total o parcial, a las pretensiones actuadas de contrario en el recurso contencioso-administrativo, siendo ambas partes libres de efectuar las alegaciones que a sus respectivos intereses convengan para fundamentar el recurso y la oposición; no habiéndose de confundir dicha disponibilidad procesal para el ejercicio de las pretensiones y contra pretensiones respectivas antes aludidas -al que ninguna de ellas puede ser obligado-, con la posibilidad de que el Tribunal, al ir a dictar sentencia, estime que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición, en cuyo caso puede aquel someterlos a la consideración de las partes, en la forma, por el plazo y con el alcance que determina el párrafo segundo del artículo 43, anteriormente citado. Por ello fue absolutamente congruente la sentencia ahora apelada cuando acogiendo la pretensión principal actuada en la demanda no entró a conocer de la subsidiaria que la parte actora alternativamente articula.

Segundo

La demanda de la primera instancia fundaba su pretensión en orden a la nulidad de actuaciones del expediente administrativo sustancialmente en el hecho de que, no había tenido conocimiento del expediente administrativo donde la Orden de revocación de la autorización cuestionada se había producido, lo que le había producido indefensión en la vía administrativa, al privarle de la preceptiva audiencia como parte interesada, así como de la oportunidad de alegaciones y pruebas, con vulneración de la normativa jurídica procedimental de carácter esencial, originándole con ello el impago de las subvenciones a que tenía derecho, el cierre del colegio privado del que era titular, quedándose sin ingresos de ninguna clase e incluso sin posibilidad de acogerse a los remedios extraordinarios establecidos por el Gobierno para los denominados "Centros en crisis"; mientras que la representación de la Administración demandada alega que, a los folios 20, 19, 17 y 15 del expediente administrativo consta acreditado el hecho de haberse comunicado al interesado la existencia del mismo, no habiéndose producido la indefensión alegada de contrario, lo que implica la no procedencia de la declaración de nulidad de actuaciones y reposición de las que la sentencia apelada efectúa. Pues a tal respecto se ha de tener en cuenta que, en el expediente remitido por la Administración a los efectos de lo establecido en los artículos 61 y 67 de la Ley reguladora, de esta jurisdicción no consta que las comunicaciones, que la Administración dice haber enviado al interesado, hubieren llegado o hubiere tenido conocimiento de ellas el interesado, así como tampoco que se le hubieran notificado en legal forma los actos contenidos en las mismas, pues, no es suficiente acreditamiento la fotocopia obrante al folio 18 del expediente, la cual documenta sólo el "anverso" de una tarjeta- acuse de recibo postal, sin que incluya el contenido del "reverso" donde habrían de constar los datos precisos para tener como efectuada la notificación en forma, por mediación de la Oficina de Correos correspondiente, cuya carga de la prueba incumbía a la Administración que alega el hecho de haber realizado la notificación en forma y el rechazo de su admisión por el notificado; y, si ello no fuera bastante para determinar la falta de notificación acusada por el señor Gerardo, es de observar como acordado por la Sala de instancia, recabar de la Administración que alegaba dicho hecho positivo, certificación acreditativa justificativa del rehuse por el interesado del certificado postal, aquella omitió dicho acreditamiento al no cumplir lo que en tal sentido y para mejor proveer la Sala le interesaba, todo lo cual lleva a la conclusión a través de un razonamiento lógico fundado, de que al interesado no se le dio ocasión para efectuar alegaciones ni proponer o aportar pruebas en el expediente en defensa de sus derechos, produciéndose la Orden revocatoria de la autorización "inaudita parte" produciéndose con ello una manifiesta indefensión para el interesado, con clara infracción de las normas contenidas en los artículos

23.b), 79.1, 91.1 y concordantes de la Ley de Procedimiento Administrativo, de obligada observancia al contener requisitos esenciales para la producción del acto impugnado.

Tercero

El fundamento jurídico determinante de la nulidad y retroacción de actuaciones que la sentencia recurrida declara, se encuentra en la normativa contenida en el artículo 48.2, de la Ley de Procedimiento Administrativo, al tratarse la omisión de la audiencia del interesado, con la consiguiente privación para el mismo de hacer alegaciones y proponer o aportar pruebas en defensa de sus derechos o intereses legítimos, un defecto de forma en el expediente que indudablemente dio lugar a la indefensión para aquél; no siendo también de aplicación la normativa jurídica contenida en el artículo 47.1.c) de la citada Ley, como la sentencia apelada argumenta, ya que la Orden Ministerial combatida no fue producida "prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello", sino que sólo se omitieron algunos trámites indispensable que dieron lugar a la indefensión aludida del interesado.

Cuarto

A lo anteriormente expuesto no empece que el señor Gerardo pudiera haber alegado, propuesto y practicado todas las pruebas que haya tenido por conveniente dentro del proceso jurisdiccional, pues ello no subsana la indefensión que se le produjo en el expediente administrativo, con la consecuencia de que en el mismo no haya sido posible documentar para su acreditamiento posterior en el proceso, el resultado de unos hechos alegados y probados con transcendencia relevante al fondo de la cuestión controvertida; sin que un principio de economía procesal sea suficiente para entrar a conocer sobre el fondo de la cuestión controvertida.

Quinto

Al haberlo entendido sustancialmente también así la sentencia al presente combatida procedente es su confirmación; habiéndose de desestimar por ello este recurso de apelación contra aquella interpuesto.

Sexto

Al no apreciarse temeridad ni mala fe procesal en las partes litigantes, de conformidad a lo establecido en el artículo 131 y concordantes de la Ley reguladora de esta jurisdicción, no se está en el supuesto de tener que hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de ambas instancias.

En nombre de Su Majestad el Rey y, en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Que desestimando el actual recurso de apelación mantenido por el señor Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración General del Estado; frente a don Gerardo, representado y defendido por el Letrado señor Carballo Pujáis; contra la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, dictada en el recurso número 53.784, con fecha 14 de septiembre de 1987, a que la presente apelación se contrae; confirmamos en todas sus partes la expresada sentencia recurrida; todo ello sin hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de ambas instancias.

ASI por esta nuestra sentencia, que se publicará en el "Boletín Oficial del Estado" y se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Antonio Agúndez Fernández.-José Luis Ruiz Sánchez.-Ángel Alfonso Llórente Calama.-Benito S. Martínez Sanjuán.-Julio Fernández Santamaría.-Rubricados.

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