STS, 10 de Abril de 1990

PonenteFRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO
ECLIES:TS:1990:12029
ProcedimientoRECURSO DE APELACIóN
Fecha de Resolución10 de Abril de 1990
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 642.-Sentencia de 10 de abril de 1990

PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.

PROCEDIMIENTO: Recurso de apelación.

MATERIA: Urbanismo. Licencia de obras. Naturaleza jurídica, carácter reglado, legalidad aplicable

según se resuelva dentro o fuera de plazo. Planeamiento, publicación y entrada en vigor.

NORMAS APLICADAS: Artículo 70.2 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local 7/1985, de 2 de abril .

JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 2 de febrero y 13 de noviembre de 1989 y 19 de febrero

de 1990.

DOCTRINA: La licencia urbanística es un acto administrativo de autorización por cuya virtud se lleva

a cabo un control previo de la actuación proyectada por el administrado verificando si se ajusta o no

a las exigencias del interés público urbanístico tal como han quedado plasmadas en la ordenación

vigente. La ordenación aplicable al otorgamiento de las licencias es la del momento de la resolución

si ésta se dicta dentro del plazo previsto en el artículo 9.° del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, y la del momento de la solicitud si la decisión se produce fuera de aquel

plazo. Es de tres meses el plazo para resolver sobre la petición de licencias.

La amplia dicción literal del artículo 70.2 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, el

carácter municipal del planeamiento en algunos de sus escalones, la lógica, que excluye que en

los planes de mayor relevancia la publicidad sea menor, y el principio de interpretación conforme a

la Constitución, conducen a la conclusión de que el artículo 70.2 de la Ley 7/1985 no puede

referirse sólo a los planes cuya aprobación definitiva es de la competencia municipal.

En la villa de Madrid, a diez de abril de mil novecientos noventa.

Visto el recurso de apelación interpuesto por don Lorenzo, representado por el Procurador don José Manuel Villasante García, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Palma de Mallorca, con la representación del Procurador don Alejandro González Salinas, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 24 de mayo de 1988, por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca, en recurso sobre denegación de licencia de construcción.

Siendo Ponente el Excmo. señor don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.

Antecedentes de hecho

Primero

Ante la Sala jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca se ha seguido el recurso número 159/1986, promovido por don Lorenzo y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Palma de Mallorca, sobre denegación de licencia de construcción.

Segundo

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 24 de mayo de 1988 en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de don Lorenzo contra el acuerdo del Consejo de Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Palma de Mallorca de 27 de noviembre de 1985, denegatorio de licencia de construcción de un edificio en calle Teniente Garau Fargas (El Molinar) y contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Palma de Mallorca, desestimatorio del recurso de alzada interpuesto contra el primero, debemos declarar y declaramos que los actos administrativos impugnados se ajustan a Derecho y, en su consecuencia, los confirmamos, sin hacer expresa imposición de costas procesales.»

Tercero

Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Cuarto

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 29 de marzo de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.

Fundamentos de Derecho

Primero

Se ha impugnado en estos autos la denegación de una licencia urbanística con invocación de una ordenación posterior a la solicitud de aquélla y sobre esta base la cuestión planteada es la del planeamiento aplicable en el campo del otorgamiento de las licencias y más concretamente la de la determinación del momento de la entrada en vigor de los Planes de Ordenación Urbana.

Segundo

Importa recordar ante todo que la licencia urbanística es un acto administrativo de autorización por cuya virtud se lleva a cabo un control previo de la actuación proyectada por el administrado verificando si se ajusta o no a las exigencias del interés público urbanístico tal como han quedado plasmadas en la ordenación vigente: si es ésta la que determina el contenido del derecho de propiedad - artículo 76 del texto refundido de la Ley del Suelo - es claro que este derecho ha de ejercitarse «dentro de los límites y con cumplimiento de los deberes» establecidos por el ordenamiento urbanístico. Licencia la examinada de naturaleza rigurosamente reglada, constituye un acto debido en cuanto que necesariamente «debe» otorgarse o denegarse según que la actuación pretendida se adapte o no a la ordenación aplicable -artículo 178.2 del texto refundido.

En este sentido se ha producido una muy frondosa jurisprudencia: sentencias de 19 de enero de 1987, 8 de julio, 22 de septiembre, 16 de octubre y 13 de noviembre de 1989, 29 de enero y 19 de febrero de 1990, etc.

Tercero

Ahora bien, ocurre que el control preventivo de la actuación proyectada por el administrado que es la función de la licencia urbanística exige un cierto lapso de tiempo para la tramitación del procedimiento necesario -artículo 178.3 del texto refundido- y es claro que a lo largo de su curso puede producirse una modificación de la ordenación urbanística. A este respecto el criterio consolidado de la jurisprudencia, armonizando las exigencias del interés público y la garantía del administrado -ésta es la entraña misma del Derecho Administrativo-, es el de que la ordenación aplicable es la del momento de la resolución si ésta se dicta dentro del plazo previsto en el artículo 9.° del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, con lo que se atiende a la cristalización más reciente de fas demandas del interés público urbanístico, y la del momento de la solicitud si la decisión se produce fuera de aquel plazo, con lo que se garantiza al administrado frente a los efectos de una dilación administrativa dado que ningún perjuicio debe sufrir aquél como consecuencia de que la Administración vulnere los plazos legales para resolver de las peticiones de licencias -sentencias de la Sala Especial de Revisión de 15 de abril de 1981, y sentencias de 26 de mayo de 1986, 19 de enero de 1987, 6 de febrero y 14 de marzo de 1988, 2 de febrero y 13 de noviembre de 1989, 19 de febrero de 1990, etc.

Cuarto

En el supuesto litigioso la licencia solicitada el 30 de septiembre de 1985 fue denegada el 27 de noviembre siguiente con invocación de un nuevo planeamiento aprobado definitivamente por el Consell de Govern de la Comunidad Autónoma el 31 de octubre de 1985 y publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad al día siguiente sin recoger el texto de las Ordenanzas y Normas urbanísticas del Plan y sin que tampoco dicho texto fuera publicado en el Boletín Oficial de la Provincia -folios 61, 63 y 65 de los autos.

Así las cosas, dado que el nuevo Plan tenido en cuenta por el Ayuntamiento es de fecha comprendida dentro del plazo de tres meses establecido para él resolver sobre las peticiones de licencias -sentencias de 13 de noviembre de 1989, 19 de febrero de 1990, etc.- es claro que su aplicación sería correcta siempre que se hubiera producido su entrada en vigor.

Por ello la cuestión fundamental que estos autos plantean es precisamente la de si la publicación desnuda del acuerdo de aprobación definitiva sin incluir las Ordenanzas y Normas urbanísticas resulta bastante para la entrada en vigor del Plan.

Quinto

El sistema que a este respecto trazaba la Ley del Suelo ofrecía una doble peculiaridad pues por una parte implicaba una publicidad de contenido limitado al recoger sólo el texto del acuerdo de aprobación definitiva - artículo 44 del texto refundido y 134 del Reglamento de Planeamiento - y por otra producía efectos con carácter inmediato -artículo 56 del texto refundido.

Estas dos notas aparecen en principio corregidas ya por el artículo 70.2 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, que exige que las normas de los Planes urbanísticos se publiquen recogiendo completamente su texto y que introduce una «vacatio legis» de quince días hábiles.

Se ha dicho que esta corrección del sistema anterior se ha producido en principio pues el tema aquí debatido es justamente el del ámbito de aplicación del citado artículo 70.2 que ha suscitado la duda de si se refiere únicamente a los planes cuya aprobación definitiva corresponde al municipio o si por el contrario ha de extenderse también a planes de mayor entidad.

Sexto

Desde luego podría pensarse que las exigencias del artículo 70.2 son sólo de aplicación en los casos de aprobación definitiva de la competencia municipal:

  1. El inciso primero del precepto va referido a los acuerdos de las Corporaciones Locales y esto da base para entender que su ámbito es únicamente el de las aprobaciones definitivas que son competencia de aquéllas.

  2. El plazo de «vacatio legis» se fija por remisión al artículo 65.2 de la propia Ley. Ciertamente es un plazo extraño tanto por su «dies a quo» como por su cómputo de días hábiles. No es éste el momento de precisar ahora aquel «dies a quo» -razones de fijeza y seguridad jurídica exigen la adaptación al terreno que se contempla: publicación y entrada en vigor de normas-. Pero sí que hay que indicar que aquella remisión a un precepto que regula la impugnación de acuerdos locales podría venir a corroborar la tesis recogida en el apartado A).

Séptimo

Sin embargo una reflexión más detenida sobre el tema conducirá a otra conclusión:

  1. En el terreno de la pura literalidad el precepto va dirigido a las ordenanzas «incluidas las Normas de los Planes Urbanísticos». Y no se hace distinción alguna. Cabe pensar que pese a la «sedes materiae» se ha querido introducir una norma de sentido rigurosamente urbanístico.

    Es más, la Ley de Bases era perfectamente consciente de la novedad que establecía y de su gran trascendencia y por ello para evitar atenuaciones y restricciones regula la consecuencia jurídica de forma negativa: «... las Normas de los Planes urbanísticos... no entran en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo...». Y ello sin distinción alguna.

  2. Desde el punto de vista de la lógica jurídica y en muy directa relación con la finalidad de la normativa que se examina no resulta en modo alguno explicable que los planes de menor trascendencia - artículo 5.°.1 del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre - estén sometidos a las rigurosas exigencias del artículo 70.2 de la Ley 7/1985 y en cambio un Plan General de Ordenación Urbana, de mucha mayor relevancia, pueda entrar en vigor sin publicidad alguna para las normas definitivamente aprobadas.

  3. El hecho de que el artículo 70.2 de la Ley 7/1985 vaya referido a las Ordenanzas locales no implica una exclusión de las Normas de los Planes urbanísticos: los planes del escalón municipal no pierden su carácter subjetiva y objetivamente municipal por el dato de haber sido definitivamente aprobados por la Administración Autonómica. En efecto:

    1. La diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hace de la de planeamiento una potestad de titularidad compartida por los municipios y las Comunidades Autónomas. Su actuación se lleva a cabo a través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional del municipio, en lo que ahora importa, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración Autonómica.

      Partiendo de la base de que «en la relación entre el interés local y el interés supralocal es claramente predominante este último» - sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989, de 19 de octubre - queda perfectamente justificado que, en el aspecto temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el Plan no sólo en sus aspectos reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores.

      Pero aún siendo esto así, lo que ahora se destaca es la existencia de unos intereses locales en el planeamiento que justifican la participación municipal en la competencia.

      Precisamente en la reciente sentencia de 20 de marzo de 1990 esta Sala destacaba el carácter municipal de aquella competencia para justificar una doble legitimación autonómica y municipal independientemente de lo que pudiera derivar de los artículos 237.2 del texto refundido de la Ley del Suelo y 29.2 de la Ley jurisdiccional: aunque el acuerdo autonómico contenga modificaciones no podrá olvidarse la legitimación pasiva del municipio.

      La de planeamiento es una competencia compartida y por ello resulta bien claro el carácter subjetivamente municipal del Plan que no queda eliminado por la aprobación definitiva autonómica.

    2. En otra línea el planeamiento del escalón municipal, en razón del ámbito territorial de su vigencia, tiene claramente ese sentido local: traza el marco físico en el que va a desenvolverse la convivencia de la población del municipio.

      En definitiva, esta naturaleza municipal del planeamiento justifica plenamente la aplicación de una normativa prevista para las Ordenanzas locales.

  4. En último término será de recordar el principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico - artículo 5.°1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial -. La Constitución es un contexto dominante para todas las demás normas lo que exige que las dudas surgidas en la interpretación de éstas hayan de ser resueltas en el sentido que mejor contribuya a hacer realidad el modelo de convivencia que aquélla dibuja.

    Lo que aquí se está discutiendo es si han de publicarse o no determinadas normas -normas son pues la calificación de urbanísticas no puede borrar aquella naturaleza; hay en este sentido una copiosa jurisprudencia-. Pues bien, proclamado por la Constitución el principio de la publicidad de las normas -artículo 9.°.3- es claro que toda duda ha de despejarse con la solución que permita hacer más eficaz dicha publicidad y en esta línea el examen comparativo de los sistemas de la Ley del Suelo y del artículo 70.2 de la Ley 7/1985 conduce claramente a la conclusión que ya derivaba de los razonamientos anteriores.

Octavo

En definitiva la amplia dicción literal del artículo 70.2 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, referida a los Planes urbanísticos sin distinción, el carácter municipal del planeamiento en alguno de sus escalones, la lógica que excluye que en los planes de mayor relevancia la publicidad sea menor y en último término el principio de interpretación conforme a la Constitución que en su artículo 9.°.3 consagra el principio de publicidad de las normas, conducen a la conclusión de que el artículo 70.2 de la Ley 7/1985 no puede referirse sólo a los planes cuya aprobación definitiva es de la competencia municipal.

Noveno

Dado que en el supuesto litigioso las Normas urbanísticas de la Revisión y Adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Palma de Mallorca no fueron publicadas dentro del plazo de otorgamiento de la licencia discutida ni en el Boletín Oficial de la Comunidad ni tampoco en el de la Provincia no resulta necesaria ahora la búsqueda de la solución que concilie los artículos 70.2 de la Ley 7/1985 y 36 del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares .

Décimo

Tal falta de publicación impedía la entrada en vigor del Plan que por tanto no podía servir de fundamento para la denegación de la licencia litigiosa cuyo otorgamiento con arreglo al planeamiento anterior era procedente. En este sentido ha de ser estimada la apelación en cuanto a la petición subsidiaria pues no cabe entender otorgada la licencia por silencio administrativo positivo.

En efecto, esta Sala viene declarando que tanto por razones de celeridad y eficacia de la actuación administrativa como por respeto a la autonomía municipal ha de entenderse que el municipio, incluso cuando ha transcurrido el plazo de dos meses previsto en el artículo 9.°1.5 del Reglamento de Servicios - artículo 49 de la Ley de Procedimiento Administrativo - y ya se ha denunciado la mora ante la Comisión -artículo 9.° 1.7.a) del citado Reglamento- puede resolver válidamente respecto de las solicitudes de licencia hasta el momento en que reciba el requerimiento de la Comisión para la remisión del expediente -sentencia de 30 de diciembre de 1989.

Y en el supuesto que ahora se estudia la resolución municipal denegatoria se produjo antes de que el Ayuntamiento hubiera recibido aquel requerimiento.

No hubo pues silencio positivo y por tanto la estimación de la apelación ha de referirse a la petición subsidiaria del escrito de demanda.

Undécimo

Procedente será por consecuencia la estimación del recurso de apelación, en los términos que derivan de lo que acaba de indicarse, sin que en aplicación de los criterios establecidos en el artículo 131.1 de la Ley jurisdiccional se aprecie base para formular una expresa imposición de costas.

En atención a lo expuesto,

FALLAMOS

Que estimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de don Lorenzo contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca de 24 de mayo de 1988, con revocación de la misma y estimación parcial del recurso en el que recayó, debemos anular y anulamos los actos administrativos impugnados declarando la procedencia de otorgamiento de la licencia litigiosa, desestimando el recurso en sus restantes extremos, sin hacer una expresa imposición de costas.

ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro Pulido y¡ López.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. señor don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente, de lo que como Secretario certifico.-José Dávila Lorenzo.- Rubricado.

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