STS, 20 de Abril de 1990

PonentePEDRO ESTEBAN ALAMO
ECLIES:TS:1990:11964
ProcedimientoRECURSO DE APELACIóN
Fecha de Resolución20 de Abril de 1990
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 704.-Sentencia de 20 de abril de 1990

PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo.

PROCEDIMIENTO: Recurso de apelación.

MATERIA: Urbanismo. Planeamiento, clasificación del suelo, suelo urbano; naturaleza jurídica.

JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia de 27 de julio de 1987.

DOCTRINA: El suelo urbano no se crea, sino que se delimita con los propios criterios de la Ley del

Suelo. Conforme a jurisprudencia reiterada y uniforme del Tribunal Supremo, los Planes

Urbanísticos merecen la calificación de normas jurídicas y, más precisamente, de normas con

rango formal reglamentario, constituyendo el planeamiento urbanístico en su conjunto un auténtico

sistema normativo gradual y coordinado de integración y desarrollo de la Ley del Suelo.

En la villa de Madrid, a veinte de abril de mil novecientos noventa.

Visto el recurso de apelación interpuesto: por el señor Letrado de la Junta de Andalucía; en la representación que por su cargo ostenta; siendo apelantes adheridos doña Amanda, don Constantino y don Plácido, que también actúan como apelábamos, representados por el Procurador don Leopoldo Puig Pérez de Inestrosa, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 16 de julio de 1988 por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla, en recurso sobre Normas Subsidiarias.

Es Ponente el Excmo. señor don Pedro Esteban Álamo, Magistrado de esta Sala.

Antecedentes de hecho

Primero

Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla se han seguido los recursos 26 y 32/86, acumulados, promovidos por don Constantino, don Plácido y por doña Amanda, y en el que han sido partes demandadas el señor Consejero de Política Territorial de la Junta de Andalucía y el Ayuntamiento de Conil de la Frontera, sobre Normas Subsidiarias.

Segundo

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 16 de julio de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que accediéndose en parte a las pretensiones deducidas por don Constantino, don Plácido y doña Amanda contra los acuerdos de 7 de noviembre de 1984 de la Comisión Provincial de Urbanismo de Cádiz y de 11 de noviembre de 1985 de la Consejería de Política Territorial de la Junta de Andalucía, por lo que se aprobaron definitivamente las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Conil de la Frontera, declaramos la nulidad; a) de la clasificación como suelo apto para urbanizar del solar sito en la avenida de la Playa, número 1 propiedad de los señores Constantino y Plácido, el que declaramos suelo urbano; b) de la clasificación de suelo de los sectores 2 y 3 (actual sector B) del suelo apto para la urbanización, el que declaramos suelo urbano; c) la inclusión del edificio sito en la plaza de DIRECCION000, número NUM000, en el PERI de La Chanca propiedad de la señora Amanda, el que excluimos del mismo para quedar integrado en el casco antiguo e histórico-artístico; y d) la Unidad de Actuación número 5 en cuanto tal Unidad de Actuación; y desestimamos el resto de las pretensiones; sin costas.»

Tercero

La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.° «Los recurrentes de los recursos 26 y 32/86, acumulados por auto de 20 de mayo último, impugnan el acuerdo de 7 de noviembre de 1984 de la Comisión Provincial de Urbanismo de Cádiz, ratificado en alzada por el acuerdo de 11 de noviembre de 1985 de la Consejería de Política Territorial de la Junta de Andalucía, por el que literalmente se acordó; "1.° Aprobar definitivamente las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Conil de la Frontera. 2.° Solicitar del Ayuntamiento de Conil de la Frontera que subsane las deficiencias señaladas y elabore el texto refundido a que se hace referencia en el primer considerando de esta resolución. 3.° Suspender la publicación y entrada en vigor de las Normas Subsidiarias hasta tanto no se de cumplimiento al punto 1.° de este acuerdo, por lo cual deberán enviarse a la Delegación Provincial tres ejemplares del texto refundido para que sea conocida y constatada por la Secretaría de esta Comisión la subsanación efectuada para su oportuna diligenciación y eficacia". Los actores de ambos recursos pretenden en primer lugar la nulidad de dichos acuerdos y de las Normas Subsidiarias de Planeamiento indicadas, por estimar que se han cometido una serie de infracciones de procedimiento en su aprobación, y con carácter particular don Constantino y don Plácido pretenden se declare nula la clasificación de suelo urbano efectuada, y la clasificación como suelo apto para urbanizar el solar de su propiedad sito en la avenida de la Playa, número 1, y doña Amanda la clasificación del suelo de los sectores 2 y 3 (hoy sector B) del suelo apto para urbanizar y su subsiguiente clasificación como suelo urbano, así como que se excluya del Plan Especial de Régimen Interior PERI- de La Chanca, el edificio sito en la plaza de Santa Catalina, número 4, de su propiedad, y que se anule la Unidad de Actuación número 5, en cuanto tal Unidad de Actuación.» 2.° «Como quiera que los recurrentes distinguen dos etapas en la elaboración de las Normas Subsidiarias debatidas: la primera con iniciación mediante el acuerdo del Ayuntamiento de Conil de 29 de agosto de 1979 por el que se sometieran a exposición pública durante 30 días las Normas Subsidiarias confeccionadas por el Equipo integrado por los Arquitectos señores Fernández Castro y Guzmán Folgueras, a fin de que pudiesen formularse sugerencias, y con finalización mediante el acuerdo de 22 de junio de 1983 de la Comisión Provincial de Urbanismo que suspendió la aprobación definitiva de las Normas, ordenó realizar una serie de determinaciones y modificaciones en el suelo urbano, apto para urbanizar y no urbanizable; y la segunda que inicia el acuerdo de 29 de agosto de 1983 del Municipio de Conil por el que se contrata un nuevo Equipo que redactase las normas y termina con el acuerdo de aprobación definitiva impugnado, los recurrentes estiman que se han cometido las siguientes infracciones de procedimiento. A) Carencia del trámite del artículo 125 del Reglamento de Planeamiento respecto a las Normas elaboradas por el segundo equipo; B) carencia del trámite de aprobación inicial de las mismas; C) ausencia del trámite de la información pública del artículo 130 de dicho Reglamento antes de la aprobación provisional efectuada mediante acuerdo del Ayuntamiento de 28 de septiembre de 1984, dado que las modificaciones introducidas por dichos acuerdos significaban un cambio sustancial con respecto a los criterios iniciales; D) no exposición al público de las modificaciones impuestas por el acuerdo debatido de 7 de noviembre de 1984, con infracción del artículo 132.3.b), párrafo segundo, dado que dichas modificaciones eran sustanciales por afectar a la clasificación y calificación del suelo y a la unión de los sectores 2 y 3 en el solo sector B; E) no constancia del cumplimiento del artículo 133.4 de dicho Reglamento; y F) falta de informe del Secretario del Ayuntamiento.» 3.° «Si por un momento se aceptase la tesis de que las dos etapas indicadas en la elaboración de las Normas implica la existencia de dos proyectos de las mismas totalmente diferentes e independientes uno de la otra, efectivamente nos encontraríamos con que la segunda fase carece de los trámites indicados bajo las letras A a D del fundamento anterior, pero examinado detenidamente el expediente y lo alegado y aportado a los autos, se observa que el largo camino seguido desde el acuerdo de 29 de agosto de 1979 hasta el acuerdo aquí debatido de 7 de noviembre de 1984 constituye un todo, quizá poco ortodoxo en su tramitación, pero sin omitir ninguno de los trámites imprescindibles para llegar a la aprobación definitiva, dado que las modificaciones indicadas en las letras C y D no pueden estimarse sustanciales por lo que la falta de información y exposición pública que se mencionan en las mismas no eran necesarias, y como consecuencia caso de anularse lo actuado sería tramitar de nuevo las Normas para llegar posiblemente a la misma solución, al no haber producido las irregularidades cometidas indefensión alguna, el principio de economía procesal obliga a desestimar las causas de nulidad por defectos de procedimiento indicadas, puesto que tampoco existe falta de informe del Secretario del Ayuntamiento y no está probado la infracción del artículo 133.4 del Reglamento de Planeamiento, ni su omisión puede originar la nulidad de las Normas.» 4.° «Esta Sala en sentencia de 17 de enero de 1985, recaída en el recurso 556/83 referente a las Normas Subsidiarias de Marchena, y ratificada por la sentencia de 27 de julio de 1987 de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, tiene dicho que conforme a jurisprudencia reiterada y uniforme del Tribunal Supremo, los Planes Urbanísticos, no obstante su complejidad de contenido, merecen -como institución jurídica- la calificación de acto fuente de Derecho objetivo, es decir, de normas jurídicas, y más precisamente, de normas con rango formal reglamentario, constituyendo el planeamiento urbanístico en su conjunto un auténtico sistema normativo graduar y coordinado de integración y desarrollo de la Ley del Suelo, particularizándola a supuestos espaciales concretos, de forma que los Planes están subordinados a dicha Ley y no pueden rebasar los criterios mínimos inderogables de su ordenación. Según el artículo 70.4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal "se desarrollarán, en todo caso, dentro de los límites señalados por esta Ley para los Planes de Ordenamiento", añadiendo el artículo 91.1.b) del Reglamento de Planeamiento, de dichas normas subsidiarias como la de autos, tendrán por objeto clasificar el suelo en urbano, urbanizable y no urbanizable, delimitando el ámbito territorial de cada uno de los distintos tipos de suelo, estableciendo la ordenación del suelo urbano y de las áreas aptas para la urbanización que integran el suelo urbanizable, y en su caso, fijando las normas de protección de suelo no urbanizable, y ordenando en el párrafo segundo del artículo 93.1.b) que la delimitación del suelo urbano se practicará de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 78 de la Ley del Suelo . Este precepto determina en su apartado a) que constituirán el suelo urbano los terrenos que consten de acceso rodado y de los elementos urbanísticos que indica, o los que estén comprendidos en áreas consolidadas por la edificación al menos en dos terceras partes de su superficie. Por lo que hay que estimar correcta la afirmación del acuerdo resolutorio de la alzada de que "el suelo urbano no se crea, sino que se delimita con los propios criterios de la Ley del Suelo " si bien luego el acuerdo no es consecuente en sus conclusiones al anteponer a dicha afirmación que "la clasificación del suelo debe hacerse a la vista del conjunto de áreas homogéneas atendiendo a razones lógicas de estructuras urbanas y no a condiciones de parcelas concretas", puesto que la realidad urbana de cada parcela se antepone a la delimitación artificial de áreas.» 5.° «Respecto a las pretensiones referentes a los edificios sitos en el número 4 de la plaza de Santa Catalina, número 1 de la avenida de la Playa -hoy solar- y que las Normas impugnadas incluyen respectivamente en el PERI de La Chanca y en el sector E de "suelo urbanizable, sujeto a planeamiento parcial", hay que tener en cuenta los siguientes hechos probados:

  1. Según la página 76, de la primera parte, del volumen IV de la Memoria de las Normas, en Conil: "el eje principal de actividad ciudadana se localiza en el casco antiguo, desde el Arco de la Villa (centro comercial aglutinado en torno al mercado) hasta la plaza de Santa Catalina, a través de la plaza de España, José Velarde, Cárcel, y los jardines de Santa Catalina (centro de esparcimiento y diversión durante el verano), este eje se prolonga por la Avda de la Playa, hasta la plaza de la Constitución..."; 2.° El solar de los señores Constantino y Plácido, tiene una superficie de 1.640,25 metros cuadrados, su fachada principal da a la Avda de la Playa, que dispone de pavimento de calzada, encintado de acera y alumbramiento público, teniendo el terreno acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica y está ubicado en área consolidada por la edificación; 3.° El edificio de la señora Amanda está ubicado en el número 4 de la plaza de Santa Catalina e incluido en el casco antiguo y en el conjunto histórico-artístico de Conil, sin que la Administración le haya negado la existencia de los servicios antes referidos y 4.° los dos edificios colindantes con el anterior edificio están excluidas del PERI e integradas en el casco antiguo y conjunto histórico-artístico. De estas situaciones fácticas claramente se deduce que el solar de la avenida de la Playa es suelo urbano; y que el edificio de plaza de Santa Catalina por su inclusión en el casco antiguo y conjunto histórico- artístico, resulta contradictorio que se le extraiga del mismo; se rompa la uniformidad del eje principal de la actividad de la ciudad; se le incluya entre las edificaciones del PERI, que quedan detrás y fuera del contexto de aquel, sin que la Administración haya probado la razón del trato desigual de los dos inmuebles colindantes, por lo que hay que dar lugar a dichas pretensiones.» 6.° «Igual ocurre con los sectores 2 y 3, clasificados por la Comisión Provincial como independientes, y calificados como suelo apto para la urbanización y clasificación por el Ayuntamiento en el texto refundido de las Normas como un solo sector señalado en el plano 4-A con la letra B. Del simple examen del plano 4-A y de la certificación de la Secretaría del Ayuntamiento de 24 de junio de 1987, y planos que la acompañan aportada en el período de prueba, se observa que el Sector indicado de forma casi triangular está comprendido por sus dos lados de mayor longitud en el casco urbano consolidado por la; edificación y como incrustado en él por el Este y el Sur y como tiene además acceso rodado, abastecimiento y evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, es decir, los requisitos que el apartado a) del artículo 78 de la Ley del Suelo exige para que un terreno se estime como suelo urbano, hay que acceder a la demanda en este particular.» 7.° «Por último, en cuanto a la Unidad de Actuación número 5 hay que tener en cuenta que según el volumen III, de las normas particulares, folios 27, 28 y 29, tiene una superficie de 9.990 metros cuadrados y afecta a cuatro propietarios; de esa superficie los cuatro propietarios tienen que ceder 2.300 metros cuadrados para viario y 1.650 metros cuadrados para suelo de uso público, lo que en conjunto supone una cifra "en torno al 39 por 100 de las superficies iniciales", en concreto un 39,53 por 100 de los

9.990 metros cuadrados indicados, siendo el destino de los 1.650 metros cuadrados del suelo de libre uso público el "ampliar el parque infantil de la calle Benavente (unos 800 metros cuadrados) y para crear otra zona de juego y recreo para niños de unos 850 metros cuadrados al servicio de la unidad de actuación y conectada con la calle Virgen de la Luz", de donde se deduce que las cesiones que se imponen son superiores al 24,3 por 100 que para cada sector las Normas exigen que el suelo no urbanizable de ensanche y en beneficio de todos los suelos y edificios colindantes que no efectúan aportación alguna, con lo que no es posible cumplir con los requisitos que para la delimitación de los polígonos o unidades de actuación exige el artículo 117 de la Ley del Suelo y 36 y 37 del Reglamento de Gestión, de los que cabe destacar la posibilidad de una distribución equitativa de los beneficios y cargas de la urbanización y que tenga entidad suficiente para justificar técnica y económicamente la autonomía de la actuación; requisitos, que como se ha visto no cumple la impugnada, por lo que también hay que acceder a la demanda en este extremo.» 8.° «No es de estimar temeridad ni mala fe, para hacer una declaración expresa sobre las costas causadas.»

Cuarto; Contra dicha sentencia las partes actores interpusieron recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Quinto

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 5 de abril de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan los de la sentencia apelada.

Primero

La sentencia apelada pone fin a la primera instancia de los recursos acumulados 26 y 32 de 1986 de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Sevilla, desestimando los recursos entablados, en cuanto pretendían la nulidad de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del término municipal de Conil de la Frontera (Cádiz), aprobadas por la Comisión de Urbanismo en 7 de noviembre de 1984; y los estima parcialmente en cuanto declara la nulidad de: a) la clasificación como suelo apto para urbanizar del solar sito en la avenida de la Playa, número 1, propiedad de los señores Constantino y Plácido, al que declara suelo urbano; b) la clasificación de suelo de los sectores 2 y 3 (actual Sector B) del suelo apto para la urbanización, al que declara suelo urbano; c) la inclusión del edificio sito en la Plaza de Santa Catalina, número 4 en el Plan de Reforma Interior de La Chanca, propiedad de la señora Amanda, al que excluye del mismo para quedar integrado en el cascó antiguo e histórico-artísticó; y d) la Unidad de Actuación número 5 en cuanto tal Unidad de Actuación. La parte apelante, la Consejería de Política Territorial de la Junta de Andalucía, muestra su discrepancia con la sentencia alegando ante esta Sala de apelación que, respecto a la clasificación del suelo de los sectores 2 y 3 no basta con que los terrenos tengan los cuatro servicios clásicos, sino que estos tengan además características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir, lo cual no ha sido acreditado; sobre la Unidad de actuación número 5 no es procedente comparar porcentajes de cesión en suelo urbano y suelo urbanizable; y respecto a los otros dos extremos se remite a lo alegado en los escritos de contestación a las demandas y a la documentación de las Normas. Es evidente que con ello los extremos del debate han quedado claramente delimitados.

Segundo

Respecto a los dos primeros puntos de discrepancia, que son los que hacen referencia a las clasificaciones de suelo del terreno sito en avenida de la Playa, número 1, y de los sectores 2 y 3 que es el actual sector B, en tanto que la Administración demandada no ha propuesto prueba alguna, los recurrentes, mediante prueba documental consistente en certificaciones expedidas por el Secretario del Ayuntamiento de Conil de la Frontera, han acreditado que el primero de dichos lugares dispone de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica; que la vía que da frente a la parcela dispone de pavimentación de calzada, encintado de acera y alumbrado público; y que el terreno se encuentra ubicado en área consolidada por la edificación y forma parte del sector urbanizable E. En cuanto al segundo, el actual sector B, tiene accesos rodados, abastecimiento de aguas, suministro de energía eléctrica y por su parte Sur y Este colinda con suelo consolidado por la edificación; todo ello acreditado por medio de croquis; y en este segundo caso además con recibos de la contribución territorial urbana. Sabido es que, como reconocen ambas partes, el suelo urbano no se constituye sino que se delimita, operación que debe hacerse, precisamente con los criterios establecidos por la Ley; de tal suerte que si reúnen los requisitos establecidos en el artículo 78 de la Ley del Suelo deben ser clasificados como suelo urbano, en el Plan correspondiente a tenor del artículo 21 del Reglamento de Planeamiento . Alega ahora el Ayuntamiento que, respecto al sector B no se ha probado que estos servicios tengan características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir. Tal alegación carece de vigor alguno, no sólo porque, precisamente el Ayuntamiento o la Junta de Andalucía no han probado la deficiencia de esas características o su inadecuación a la edificación, sino porque aunque careciesen de alguno de los servicios básicos también deben ser clasificados como urbanos si tienen su ordenación consolidada, como ocurre en este caso, en la medida exigida por el párrafo b) de este artículo

21. En cuanto a la Unidad de Actuación número 5 y al edificio sito en la plaza de Santa Catalina, número 4, la remisión a los escritos de contestación a las demandas que hace la Administración apelante, no desvirtúa en modo alguno los detallados y sólidos argumentos de la sentencia en sus fundamentos jurídicos quinto y séptimo, que este Tribunal aceptan en su integridad, precisamente por haber analizado y refutado con todo acierto los argumentos de las contestaciones a la demanda a los que ahora se remite la Administración. Tercero: Lo anteriormente expuesto y razonado propicia un pronunciamiento desestimatorio del recurso de apelación entablado por la Junta de Andalucía y por ende la confirmación de la sentencia dictada en la primera instancia de este proceso; si bien sin expresa condena en las costas, al no apreciarse para ello motivo alguno de los contemplados en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.

FALLAMOS

Que desestimando como desestimamos la apelación interpuesta por la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de; la Audiencia Territorial de Sevilla en los recursos acumulados 26 y 32 de 1986 con fecha 15 de julio de 1988 debemos confirmar y confirmamos la mentada sentencia; sin expresa condena en las costas.

ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado.-Juan García Ramos.-Pedro Esteban Álamo.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. señor don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario certifico.-Mª Dolores Mosqueira.- Rubricado.

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