STS, 28 de Abril de 1990

La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: «Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Lo Navarro de Murcia, S.A.", frente a los acuerdos de 29 de junio y 25 de octubre de 1987, del Jurado de Expropiación Forzosa de Murcia, por ser estos conforme a Derecho en lo aquí discutido: sin costas.» Sirvieron de base a dicho fallo los siguientes Fundamentos de Derecho: «1.- La entidad "Lo Navarro de Murcia, S.A.", interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra los acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Murcia de 29 de junio y 5 de octubre de 1987, por los que, respectivamente, se fijó el justiprecio de los terrenos de su propiedad sitos en el término municipal de Murcia -que habían sido objeto de expropiación con motivo de las obras "7- MU-341 Nueva Carretera-Autovía Murcia-Alicante. Tramo I. Enlace de la Carretera N-301 con la Carretera N-340", y quedó desestimado el recurso de Reposición interpuesto contra la decisión inicial. Justiprecio que quedó fijado en el importe total de 9.687.699 pts., según el siguiente desglose de partidas: 16.337 metros cuadrados de nave a 4.000 pts. por metro cuadrado, 258.000 pts.; 52,5 metros cuadrados de corral a 2.000 pts. el metro cuadrado, 105.000 pts.; 16,5 metros lineales de cerramiento a 1.200 pts. el metro, 19.800 pts.; y cinco por cien de afección, 461.310 pts. La parte recurrente pretende la nulidad de los autos impugnados a fin de que el justiprecio quede establecido en la suma de 227.086.750 pts., más el precio de afección, postulando también que se condene a la Administración al pago de los intereses devengados desde la iniciación del expediente. Y en apoyo de su petición principal aduce dos tipos de argumentos: De una parte, que las partidas contenidas en el justiprecio impugnado no han sido correctamente valoradas; y de otra parte, que el justiprecio no ha tenido en cuenta otros conceptos cuya valoración debe también ser incluida en la indemnización expropiatona. Por consiguiente, la discusión gira en torno a dos cuestiones diferentes, relativa la una a si son o no acertados los criterios de valoración utilizados, y la otra a cuál ha de ser el ámbito objetivo o extensión de la indemnización expropiatona. Razones de método que aconsejan examinar en primer lugar esta última, ya que la determinación de cuáles han de ser los bienes o derechos indemnizables es presupuesto lógico de la operación de valoración. 2.-Pretende el recurrente que la indemnización expropiatoria comprenda también los perjuicios que se van a ocasionar a determinados bienes de su propiedad a consecuencia de la puesta en marcha de la carretera o autovía cuya construcción motivó la expropiación, y pese a que esos bienes no hayan sido expropiados. Como tales perjuicios señala los siguiente: a) Los derivados de la imposibilidad de continuar la explotación de una fábrica o molino de piensos de su propiedad ubicada a 22 metros de la nueva autovía, en cuanto que los vientos y contaminación inherentes a ésta incidirán nocivamente en los piensos que se fabrican; b) los que resulten de no poder tampoco continuar la actividad de una granja o cebadero de cerdos situada a 88 metros lineales, ya que, pese a la arboleda existente, el funcionamiento de la autovía no permitirá la quietud y aislamiento que resultan necesarios para la obtención de unos rendimientos de engorde mínimos; y c) los constituidos por los mayores costos de mantenimiento que en lo sucesivo van a ser necesarios para la explotación de la finca cuya propiedad conserva, al haber quedado ésta dividida por la autovía en dos partes con separación de sus sistemas de regadío, comunicación y explotación agrícola. Y asigna un valor de 231.990.000 pts. a los perjuicios del molino y la granja, de 10.000.000 pts. a los derivados de la división de la finca. Como señala el Letrado del Estado - con acertada cita doctrinal-, la anterior petición parte de confundir dos instituciones distinta: La de la expropiación y la de la responsabilidad de la Administración. En la primera, se trata de un acto administrativo encaminado directamente a la producción de un despojo patrimonial, teniendo la indemnización la función de sustituir el valor patrimonial del bien expropiado y de cubrir las consecuencias económicas necesarias y directamente derivadas del despojo. Y la segunda responsabilidad de la Administración- se está ante el resultado lesivo producido por una actuación administrativa no directamente dirigida a esa finalidad sino a otra distinta. Diferencia institucional que determina la existencia de dos regímenes distintos, estando contenido el aplicable a esa responsabilidad de la Administración por los artículos 40 y 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 121, 122 y 123 de la Ley de Expropiación Forzosa y 133 a 138 del Reglamento de esta última Ley, que establecen un específico procedimiento (encaminado a examinar su procedencia y su valoración), que necesariamente ha de tramitarse ante el Ministro, Presidente de la Corporación o entidad institucional de que dependa el servicio, a quienes corresponde resolver previo dictamen del Consejo de Estado.

Partiendo de lo expuesto, debe considerarse acertada la decisión del Jurado de Expropiación (que es la que aquí se impugna) de no incluir en el justiprecio el valor de los anteriores perjuicios, no pudiendo ser acogida la pretensión que el recurrente formula en base a ellos. Y así debe ser por cuanto que -como se desprende de los alegatos de la demanda- tales perjuicios no se derivan directamente de la expropiación o del despojo de la finca, sino del funcionamiento de la autovía o carretera para cuya construcción se realizó la expropiación. De darse tales perjuicios, estarnos, por consiguiente, no ante un menoscabo patrimonial directamente producido por el despojo, sino ante una lesión producida por el funcionamiento del servicio público cuyo establecimiento justificó la expropiación, es decir, ante un caso de responsabilidad patrimonial que no puede enjuiciarse directamente por el Orden Jurisdiccional en los términos que aquí se pretenden.

3. - Delimitado ya cuál ha de ser el ámbito del justiprecio, procede examinar ahora si el criterio de valoración utilizado por el Jurado de Expropiación ha sido o no acertado, debiéndose precisar que no estamos aquí ante una expropiación urbanística (al no haberse acordado en el marco de un Plan de Ordenación Urbana, sino a causa de las obras de construcción de una autovía) y, por ello, de lo que se trata en último término es de averiguar si hay elementos de prueba y razones suficientes para considerar que el justiprecio del Jurado de Expropiación no resulta conforme al valor real de las tierras expropiadas (en los términos que establece el artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa ). Frente a módulos o haremos que utiliza el Jurado de Expropiación (que aceptó la Hoja de Aprecio de la Administración, con detalle que se indica en el primer fundamento), el recurrente propone que el terreno sea valorado en 28.659.950 pts., y que los vuelos lo sean en 6.437.000 pts. (1.750 pts. metro cuadrado frente a 540 pts.) y en valorar como vuelos y con independencia de los terrenos los árboles limoneros (a razón de 1.500 pts. cada árbol). De estas tasaciones contradictorias debe prevalecer la mantenida por la Administración y Jurado de Expropiación, y no ya sólo porque haya de presumirse en principio su acierto a causa de la imparcialidad y desintereses que caracterizan esa actuación, sino sobre todo porque, en el caso que nos ocupa. incorporan una rigurosa justificación de los criterios de valoración utilizados que está ausente en el informe del Arquitecto (folio 55 del Expediente) que sirve de apoyo a la petición del recurrente. Este último informe parte únicamente de la calificación del terreno como suelo urbanizable no programado, para, seguidamente, hacer una valoración en función exclusiva de esa calificación, que ha de considerarse injustificada por no consignarse los datos o información de los que ha sido deducida y con los que podría contratarse. Por el contrario, la hoja de aprecio de la Administración (folios 149 y siguientes del Expediente) manifiesta haber considerado los precios aplicados en terrenos similares y, sobre todo, el valor aceptado por los demás propietarios de terrenos de limoneros afectados por el mismo expediente de expropiación. Esta última circunstancia ha de considerarse decisiva, pues esa mayoritaria aceptación no puede tener otra explicación que la de coincidir el valor asignado con el precio de mercado. El actual destino de los terrenos a una explotación agrícola y su condición de urbanizables no programados (y por tanto no aptos de momento para la edificación) determina su no sujeción al impuesto municipal de Plusvalía ( art. 350.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986 ) con lo que resulta también injustificada la petición de que, al menos, se tenga en cuenta el Catálogo de Valores de este tributo. Y por lo que se refiere a la valoración separada que se pretende para los árboles limoneros, no se ha practicado prueba suficiente que demuestre que, en el lugar en el que están ubicados los terrenos, sea habitual no considerar incluido en el precio de venta de estos últimos a los árboles en ellos existentes. Más bien ha de admitirse lo contrario, pues los demás propietarios de terrenos con igual plantación no consta que hayan recibido, además del abonado por el terreno, otro precio adicional por los limoneros. 4.-De conformidad con lo expuesto procede la desestimación del recurso, sin que se den circunstancias para un especial pronunciamiento sobre costas.»

Contra la citada sentencia se interpuso recurso de Apelación por la entidad «Lo Navarro de Murcia, S.A.», que fue admitida con remisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante la Procuradora señora Albacar en representación de la mencionada entidad y como parte apelada el señor Abogado del Estado en la representación que le es propia.

Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, evacuó el mismo la Procuradora señora Albacar en representación de la entidad «Lo Navarro de Murcia, S.A.», por escrito en el que tras manifestar las que estimó convenientes en apoyo de su pretensiones, terminó suplicando a la Sala se dicte sentencia por la que se estime el presente recurso de apelación y se revoque la sentencia apelada, acogiéndose los pedimentos contenidos en el escrito de demanda, todo ello con expresa imposición de costas a la Administración demandada.

Continuado el mismo por el señor Abogado del Estado en la representación que le es propia, lo evacuó por escrito en el que tras alegar las que estimó pertinentes, terminó suplicando a la Sala se dicte sentencia conformando la de instancia y los actos impugnados, con condena en costas de la parte apelante.

Se señaló para votación y fallo el día 24 de abril de 1990, previa notificación a las partes.

Visto, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don Francisco J. Hernando Santiago.

La sentencia objeto de recurso de Apelación desestima el recurso contenciosoadministrativo promovido por la sociedad actora frente a los acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Murcia, de 29 de junio y 25 de octubre de 1987, que fijaron el justiprecio de determinados terrenos y bienes, propiedad de la demandante, sitos en el término municipal de Murcia, que resultaron afectados con motivo de la obra «7-MU-341, Nueva Carretera-Autovia Murcia- Alicante. Tramo I. Enlace de la Carretera N-301 con la Carretera N- 340», lo que motivó la expropiación de los mismos.

La parte actora y apelante reitera equivalentes argumentos en el escrito de alegaciones efectuadas ante esta Sala a los argüidos durante la primera instancia, los cuales se pueden descomponer:

1. necesidad de que dentro del concepto expropiatorio se comprendan los bienes a que después nos referiremos y b) inadecuación del criterio de valoración seguido por el Órgano Tasador Administrativo.

Respecto de los primeros, entiende la sociedad apelante que la sentencia recurrida infringe lo dispuesto en los artículos 1.° y 2° de la vigente Ley de Expropiación Forzosa, por interpretación errónea, por cuanto considera que la expropiación llevada a cabo en el presente caso ha de entenderse sola y exclusivamente referida respecto de los terrenos que son objeto de expropiación, con total olvido de que la expropiación forzosa en la concepción del legislador español, comprende cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueran las personas o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya impliquen venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio, debiéndose comprender en la expropiación realizada la imposibilidad con continuar en la explotación de una Fábrica o Molino de Piensos que queda ubicada dentro de la zona de servidumbre de la Autovía; el cese de la actividad que ha de producirse necesariamente en el ejercicio o actividad de Granja Cebadero de Cerdos que queda situada a 88 metros lineales de la arista de la autovía puesto que tanto la ejecución de las obras con sus ruidos como el posterior funcionamiento de la autovía no permitirán la quietud, cuidado, aislamiento y, en definitiva obtención de unos rendimientos de engorde normales, mínimos para la viabilidad económica de la actividad. Dicho en otros términos -se dice-, «la ejecución de las obras que se realizan supone la ruina económica de las dos actividades antes dichas y, por consiguiente, deben de encontrarse incluidas en el objeto de la expropiación». Sin embargo siendo cierto que existe un carácter expansivo en el Instituto de la Expropiación Forzosa mediante, o por el cual el justiprecio y la expropiación alcanza no sólo a los bienes y derechos directamente ocupados sino a todos aquéllos que puedan resultar afectados por la actividad expropiatoria de la Administración, sin embargo cuando así se razona se está olvidando que para que esa fuerza o naturaleza expansiva se materialice es necesario dar cumplimiento por la propiedad, o afectado, a lo que se previene en el art. 23 de la Ley Expropiatoria y art. 22 de su Reglamento, por cuanto que la indemnización por perjuicios a que alude el art. 46 de aquélla surgen del rechazo por la Administración de la Expropiación total de la finca. Es decir, que cuando la expropiación implique la necesidad de ocupación de una parte de la finca de tal modo que a consecuencia de aquélla resulte antieconómica la conservación del resto, se debe solicitar de la Administración que la expropiación comprenda la totalidad de la finca debiendo decidirse sobre ello en el plazo de diez días, siendo dicha resolución denegatoria, en su caso, susceptible de recurso de Alzada ante el Ministerio correspondiente y sin que contra ella quepa recurso contencioso; sin embargo tal denegación apertura el cauce de compensación a que se alude en el art. 46 de la Ley, sin que proceda, sin postular de la Administración, previamente, la expropiación total de los bienes y derechos que resultan antieconómicos en su conservación, la petición indemnizatoria o justiprecio de los mismos pues como dice la sentencia de la antigua Sala Quinta de este Tribunal Supremo, de 19 de junio de 1987, «la Administración no está obligada a expropiar bienes a los particulares cuando no existe utilidad pública o interés social y si al particular se le expropia parte de una finca y la utilización del resto no expropiado resulta antieconómico, podrá pedir la expropiación total pero la Administración no está obligada a concederla, sino que, en caso de negativa, se convierte el derecho del expropiado en una indemnización de daños y perjuicios, según dispone el art. 46 de la Ley de Expropiación Forzosa », de donde se sigue que en el caso que enjuiciamos, con independencia de las razones alegadas por la sentencia apelada, que hemos aceptado, es-que la recurrente no solicitó, como era preceptivo, la expropiación de los bienes que comprendiendo el resto de la finca e instalaciones agropecuarias en ella existentes consideraba antieconómica e inviable su explotación o utilización a los fines que estaban dedicados, y, ante tal conducta no cabe instar las indemnizaciones pretendidas, pues si el rechazo de la hoja de aprecio formulada por la propiedad -y comprensiva de la valoración de los bienes referidos al Molino o Fábrica de Piensos y a la Granja o Cebadero de Cerdos-, se entiende como una denegación de la Administración a la expropiación de tales bienes, debió recurrirse tal denegación en Alzada ante el Ministerio de Obras Públicas y una vez denegada que fuere ésta resultaría aperturado el camino indemnizatorio inicial y prematuramente escogido, procediendo por tales razones el rechazo de las alegaciones recurridas en tal sentido realizadas y la pretensión de nulidad de los acuerdos combatidos por omisión de las valoraciones así postuladas, todo ello, claro está, sin perjuicio de la reserva de acciones a la parte actora, si por el funcionamiento de la autovía, o por causa de su proximidad a ella se acreditase la inviabilidad de las explotaciones comerciales o actividades mercantiles a que se refiere la parte actora, o la imposibilidad administrativa de su ejercicio por razones de proximidad a la vía principal de circulación aperturada, para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial del Estado en base a lo prevenido en el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado por la emergencia de un hecho que produce un resultado dañoso, puesto que como se ha venido sosteniendo por la doctrina italiana, con evidente acierto, la indemnización expropiatoria no es, en esencia, una reparación de los diversos daños sufridos por el expropiado, sino la sustitución de un bien jurídico equivalente al sustraído por la expropiación, luego si los bienes indicados -Fábrica o Molino de Piensos y Granja de Cerdos- no han sido sustraídos por la expropiación, al quedar fuera de ella, no deben ser sustituidos en el equivalente dinerario que representa el justiprecio. Concluyendo este apartado debe indicarse, respecto de los gastos, daños o perjuicios, que constituyen los mayores costos de mantenimiento de la finca y que ha quedado dividida totalmente por la autovía en dos partes con separación total -se dice-, de sus sistemas de regadío, comunicación y explotación agrícola y que la parte recurrente cifra en la no desdeñable suma de 10.000.000 de pesetas, se ha de decir únicamente, como rechazo de tal pretensión, que la misma no aparece acreditada ni cualitativa ni cuantitativamente, siendo una mera alegación de parte sin soporte probatorio alguno ni en vía administrativa ni en la fase Jurisdiccional por lo que ante ello procede el rechazo de plano de tal pretensión.

En orden a la valoración realizada por el Jurado Provincial de Expropiación de Murcia de los terrenos y bienes afectados por la obra que habilita la expropiación de los mismos, se ha de indicar que no encontrándonos en presencia de una expropiación urbanística sino en una de carácter ordinario, los criterios de valoración a aplicar a los bienes expropiados no son los derivados del aprovechamiento urbanístico a que se refieren los arts. 103 y 105 de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976, sino por las normas de los arts. 38 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa, sin que sea aplicable el art.

38.1 de la misma como por la parte apelante se pretende en razón a que el valor del justiprecio por el que tengan asignados para los efectos del Arbitrio municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos es aplicable a aquellos terrenos que tengan la condición de solares y aun admitiendo que los expropiados tuviesen la condición de suelo urbanizable no programado, cuestión ésta que no ha sido acreditada, los mismos no son aptos aún para la edificación y, por consiguiente, no gozan de la condición de solar en el sentido técnico del concepto y como tales terrenos no son edificables no están sujetos al citado arbitrio municipal resultando injustificada, como se dice acertadamente en la sentencia apelada, el que se tenga al menos en cuenta el catálogo de valores a los efectos de este arbitrio, procediendo en razón de lo expuesto y por las consideraciones que se contiene en la sentencia apelada y que han sido aceptadas por esta Sala, la desestimación del recurso de apelación interpuesto por la parte actora y la confirmación de la sentencia apelada que con acierto confirma las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación, pues éstos gozan de la presunción de legalidad y acierto en sus decisiones, presunción de naturaleza «iuns tantum» que quiebra y debe ceder sólo cuando resulte acreditado que aquéllas inciden en indebidas y erróneas apreciaciones, lo que no sucede en el presente caso en que los acuerdos combatidos no han incurrido en notorio error de hecho, ni en infracción legal o en una desacertada apreciación de la prueba, unilateralmente ofrecida por la parte actora.

No se aprecia la concurrencia de las circunstancias exigidas por el art. 131.1 de la Ley de la Jurisdicción a efectos de realizar una expresa declaración respecto de las costas causadas en el presente recurso de apelación.