STS, 20 de Julio de 1990
| Ponente | FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO |
| ECLI | ES:TS:1990:5908 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 20 de Julio de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.431.-Sentencia de 20 de julio de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco González Navarro.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Sanción en materia de defensa al consumidor.
NORMAS APLICADAS: Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio; Decreto 233/1971, de 21 de enero; Orden Ministerial de 27 de febrero de 1973; Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios; Constitución española de 1978.
DOCTRINA: La exigencia de licencia es una forma de control administrativo; y en su sistema de
libre mercado hay que partir del principio de que no pueden admitirse otras restricciones o
intervenciones que las que de forma expresa, clara y terminante, se hallen establecidas por norma
emitida por quien tiene competencia para ello.
En la villa de Madrid, a veinte de julio de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Administración General del Estado y doña Julieta, quien desistió ante esta superioridad, y estando promovido contra la sentencia dictada en 16 de abril de 1988 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en recurso sobre sanción en materia de defensa al consumidor.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Francisco González Navarro, Magistrado de esta Sala.
Ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el recurso número 45425, promovido por doña Julieta, y en el que ha sido parte demandada la Administración General del Estado, sobre sanción en materia de defensa del consumidor.
Dicho Tribunal dictó sentencia, con fecha 16 de abril de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: «Estimar el presente recurso contencioso-administrativo porque el acto administrativo recurrido incurre en infracción del ordenamiento jurídico; y, en su consecuencia, debe declarar y declara que el citado acto administrativo no es conforme a Derecho, anulándolo totalmente con las inherentes consecuencias legales, singularmente la de dejar sin efecto la sanción pecuniaria impuesta a la recurrente en el acto administrativo originario de fecha 14 de agosto de 1984 de la Dirección General de Inspección del Consumo. Sin hacer una expresa declaración de condena respecto de las derivadas de este recurso jurisdiccional.»
La referida sentencia se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos de Derecho: «1.° La cuestión básica planteada en el presente recurso jurisdiccional en si la sanción pecuniaria impuesta a la recurrente como consecuencia de una presunta infracción en materia de defensa del consumidor, en base al artículo 3.°. apartado 3.3.3 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, regulador de las infracciones administrativas y sanciones en defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, consistente en vulnerar el artículo 5.° del Decreto 233/1971, de 21 de enero, y el artículo 17.1 de la Orden Ministerial de 27 de febrero de 1973, por proceder a "la distribución y venta de material audiovisual cuyo contenido sea reproducible en la pantalla de un aparato receptor de uso particular, sin la correspondiente licencia", es o no, conforme a Derecho. 2.° Con carácter previo, por razones metodológicas, ha de analizarse la cuestión suscitada por la recurrente acerca de la validez del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, y del Decreto 233/1971, de 21 de enero, y Orden Ministerial de 27 de febrero de 1973 . ya que postula la anulación del acto administrativo sancionador en base a, entre otros motivos, la nulidad de las citadas normas reglamentarias. La posible nulidad del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, regulador de infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, vendría dada por la consideración de que la regulación de infracciones y sanciones administrativas en una norma reglamentaria debe serlo necesariamente en ejecución de una Ley previa que expresa y concretamente le habilita para ello y, en opinión de la parte recurrente, no existe la Ley que sirva de cobertura a la regulación de infracciones y sanciones administrativas por el Real Decreto de referencia. Es, en efecto, doctrina consolidada del Tribunal Constitucional -por todas, sentencia 42/1987, de 7 de abril, en la que sistematiza la doctrina elaboradora en muchas precedentes- que el artículo 25 de la Constitución se extiende al ordenamiento administrativo sancionador comprendiendo una doble garantía: la primera de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes; la segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones por cuanto el término "legislación vigente" contenido en dicho artículo 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora. Ahora bien, la doctrina expuesta se completa con dos puntualizaciones de relieve: En primer lugar "la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal", habida cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan no pueden significar que el alcance de la reserva de Ley sea tan estricto en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, bien con el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias, bien, por último, por exigencias de prudencia de oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos de ordenación territoriales o materiales, por lo que la reserva de Ley no excluye "la posibilidad de que las Leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley"; y, en segundo lugar, que es la entrada en vigor de la Constitución la que determina la exigencia de regulación legal, ya que no es lícito, a partir de la Constitución, tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones a alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra de rango legal; pero dicho supuesto es distinto de aquél en que la norma reglamentaria postconstitucional se limita, sin innovar el sistema de infracciones y sanciones en vigor, a aplicar ese sistema preestablecido al objeto particularizado de su propia regulación material, en cuyo caso no cabe hablar de remisión normativa sino que en realidad se trata más bien de una reiteración de las reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales, y a este tipo de complemento o especificación reglamentaria cabe referir, por lo que al derecho sancionador afecta, la validez declarada en la sentencia del Tribunal Constitucional 83/1984, cuando concuerda o se ampara en disposiciones igualmente válidas, bien porque se adecúa a la reserva constitucional de Ley, bien porque esta reserva no le alcanza retroactivamente y ello por la sencilla razón de que en tal caso la disposición de desarrollo reglamentario no infringe la prohibición antes señalada de alterar el sistema sancionatorio administrativo sin cobertura legal apropiada. Estos razonamientos son íntegramente aplicables al Real Decreto 1945/1983, y ello sin necesidad de entrar a considerar tanto el argumento concerniente al mandato parlamentario a que hace referencia en su preámbulo cuanto el basado en la significación e incidencia que sobre el mismo operó la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios . En cuanto al primero de los aspectos porque independientemente de la significación política del acuerdo de 17 de septiembre de 1981 del Congreso de los Diputados es evidente que desde el punto de vista jurídico no se adecúa a la técnica que para los textos refundidos previenen los artículos 82 y siguientes de la Constitución
. Y en cuanto a la incidencia de la Ley 26/1984, si bien es cierto que en su disposición final segunda asume como norma reglamentaria la del Real Decreto referido en desarrollo de la tipificación de infracciones y sanciones que lleva a efecto en sus artículos 32 y siguientes, también es cierto que dicha cobertura legal en todo caso lo es con carácter "ex post" a la fecha de entrada en vigor del Real Decreto referido y con eficacia por tanto desde la entrada en vigor de la propia Ley 26/1984 . Centrada así la cuestión es patente que el Real Decreto 1945/1983, no incurre en vicio de nulidad por vulnerar el principio de reserva de Ley consagrado en el artículo 25 de la Constitución, y ello, porque si bien es cierto que carece de cobertura legal desde su promulgación hasta la asunción que del mismo hace la Ley 26/1984, no es menos cierto que la citada norma reglamentaria postconstitucional en modo alguno innova el sistema de infracciones y sanciones en vigor sino que se limita a aplicar ese sistema preestablecido mediante la refundición de disposiciones preconstitucionales igualmente válidas - básicamente el Decreto 3052/1966, de 17 de noviembre, regulador de infracciones y sanciones en disciplina de mercado, sobre cuya validez se ha pronunciado esta Sala y el propio Tribunal Supremo en reiteradas ocasiones (porque esta reserva constitucional de Ley no tiene alcance retroactivo) prescindiendo también de la consideración de que algunas de estas normas, como el propio Decreto 3052/1966, puedan tener la consideración de textos refundidos en sentido propio-, lo que permite concluir la conformidad con el artículo 25 de la Constitución del Real Decreto 1945/1983 . Tampoco puede estimarse la inconstitucionalidad de los artículos 5.° del Decreto 233/1971 y artículo 17.1 de la Orden Ministerial de 27 de febrero de 1973 -únicos preceptos que deben ser aquí examinados porque son aquellos cuya aplicación al supuesto enjuiciado se pretende- y ello porque lo único que imponen es un régimen de autorización administrativa en la comercialización de determinados bienes que no incide en el ámbito de protección de la libertad de expresión consagrado en el artículo 20 de la Constitución, ni el artículo 38 del propio texto constitucional, porque dicho precepto ha de interpretarse coordinadamente con el artículo 128 de la Constitución, ni finalmente el artículo 51.3 de la Constitución ya que la exigencia de una norma con rango de Ley para la regulación de la materia en cuestión que consagra dicho precepto constitucional, afecta únicamente a las normas dictadas con posterioridad a la entrada en vigor de la Constitución, mientras que para las normas preconstitucionales, como son las presentes, tiene reiteradamente declarado el Tribunal Constitucional que no puede pretenderse la derogación de las mismas por la Constitución o bien su inconstitucionalidad sobrevenida cuando se refiere a aspectos no sustantivos de las normas sino exclusivamente del mecanismo de producción de las mismas y éste lo ha sido conforme a la legislación vigente en el momento en que fueron dictadas, cual es el caso presente. 3.° Entrando ya en el examen de la infracción que tipifica el artículo 3.°, apartado 3.3.3 del Real Decreto 1945/1983, en relación con el artículo 5.° del Decreto 233/1971, ha de ponerse de manifiesto que dicha infracción queda tipificada como la distribución y venta de material audiovisual sin la correspondiente licencia, sin extender más allá los límites de la misma y concretamente sin exigir que dicha licencia figura impresa, o de cualquier otro modo, en las carátulas de las películas para comercialización en vídeo. Es, por tanto, la ausencia de licencia lo que determina la comisión de la infracción en cuestión, y aunque "los hechos que figuren recogidos en las actas de la inspección se presumirán ciertos, salvo que del conjunto de las pruebas que se practiquen resulte concluyente lo contrario", conforme al artículo 17.3 del Real Decreto 1945/1983, que consagra la presunción "iuris tamtum" de certeza de las actas de la inspección, es lo cierto que en el supuesto ahora enjuiciado ni en el acta de la inspección, documento dotado de fuerza probatoria, ni en ningún momento ulterior del procedimiento administrativo sancionador ha quedado probado por la Administración que la recurrente careciera de la licencia en cuestión, ya que dicho elemento de hecho no ha sido objeto de prueba en ningún momento. Por ello, y prescindiendo de otras consideraciones, la falta prueba de la ausencia de licencia determina, en virtud de la aplicación del principio constitucional de presunción de inocencia consagrado en el artículo 24 de la Constitución, que por la Sala se aprecie que la recurrente no ha cometido la infracción que se le imputa. 4.° Además de la falta de prueba de la ausencia de licencia en la recurrente es preciso plantearse si dicha licencia era o no exigible a la misma y en este orden de razonamiento la obligación que impone el artículo 5.° del Decreto 233/1871 es que "no podrá procederse a la distribución y venta de material audiovisual, cuyo contenido sea reproducible en la pantalla de un aparato receptor de uso particular, sin la correspondiente licencia que se otorgará tras el examen por el Ministerio de Información y Turismo de la adecuación entre lo producido y el proyecto previamente autorizado". La licencia a que se refiere el citado precepto es, por tanto, una autorización cuyas notas distintivas son: en primer lugar, que su objeto es únicamente la comprobación de la adecuación entre lo producido y el proyecto previamente autorizado; en segundo lugar, y en íntima relación con lo anterior, es evidente que debe tratarse de una única licencia por película original y no por cada una de las copias que se realicen de la misma, dado el objeto de la licencia; en tercer lugar, y dado que no lo exige expresamente el precepto, no puede sostenerse que el número de la licencia o cualquier otra circunstancia deba constar de manera específica en las carátulas de las películas que se comercializan o distribuyen, y, finalmente, que dicha única licencia debe ser obtenida por aquel que va a proceder a la distribución y venta de material audiovisual, ya que es él quien interesará del Ministerio en cuestión el examen de la adecuación entre lo producido y el proyecto previamente autorizado. Y es claro que estas circunstancias no concurren en los establecimientos dedicados al alquiler de material audiovisual, ya que los mismos son únicamente propietarios de copias, no del original, que es sobre el que se obtuvo, o se debió obtener, la correspondiente licencia. Y encontrándose la recurrente en esta última circunstancia no puede, por tanto, exigirse a la misma el cumplimiento de la obligación impuesta en el artículo 5.° del Decreto 233/1971, ya que no se encuentra incluida dentro del ámbito de aplicación material del precepto en cuestión, por lo que no puede incumplir la obligación que en el mismo se impone y, consiguientemente, cometer la infracción que se le imputa. A mayor abundamiento se llega a la misma conclusión mediante el examen comparativo entre el artículo 5.° del Decreto 233/1971 y el artículo 1.° del Real Decreto 2332/1983, de I de septiembre, de venta, distribución y exhibición pública de material audiovisual, si bien la licencia a que se refiere el artículo 5.° del Decreto previamente citado se sustituye por el "certificado de calificación en el artículo 1.° del Real Decreto 2332/1983 . Y, en efecto, el párrafo segundo del artículo 1 .D del Real Decreto últimamente citado impone la obligación de obtener el certificado de calificación únicamente a los titulares de derechos de explotación de material audiovisual, circunstancia que evidentemente no concurre en la recurrente que únicamente adquiere en propiedad las copias, manteniéndose los derechos de explotación en su titular originario. Y es precisamente en el artículo 3.° de este Real Decreto cuando se impone por primera vez que en el soporte o carátula de cada copia se transcriba impreso el contenido literal del certificado, obligación por tanto que no existía con anterioridad a la entrada en vigor de este precepto y que no puede exigirse con carácter retroactivo al objeto de imponer una sanción administrativa dado el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras que consagra el artículo 9.° de la Constitución .»
Contra dicha sentencia ambas partes, actora y demandada, interpusieron recurso de apelación, que fue admitido en un solo efecto y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales, desistiendo del recurso doña Julieta .
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 10 de julio de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan los fundamentos de Derecho primero, segundo, tercero y cuarto de la sentencia apelada.
Este Tribunal acepta y hace suya la extensa y meditada argumentación que hace la Sala de Primera Instancia en los fundamentos primero al cuarto, ambos inclusive, de la sentencia apelada y que han quedado transcritos en los antecedentes de hecho de esta sentencia nuestra.
El Abogado del Estado, en su escrito de alegaciones, muestra su conformidad con lo razonado por la Sala de Primera Instancia en el extenso fundamento segundo (el primero, como se puede ver, es una simple descripción de la cuestión debatida), donde se trata de la tacha de inconstitucionalidad de las disposiciones reglamentarias en que se apoya la resolución de 14 de agosto de 1984. La otra parte apelante -doña Julieta - ha desistido de su apelación lo que es perfectamente lógico ya que la sentencia apelada le era favorable.
En lo demás, esta Sala se muestra también de acuerdo, como ya ha quedado dicho, con la fundamentación de la sentencia apelada, y frente a lo alegado por el Abogado del Estado aquí y ahora sólo debe añadir que la exigencia de licencia es una forma de control administrativo y que en un sistema de libre mercado ( artículo 38 de la Constitución ) hay que partir del principio de que no pueden admitirse otras restricciones o intervenciones que las que de forma expresa, clara y terminante se hallen establecidas por norma emitida por quien tiene competencia para ello. Principio este que contrasta con la tesis expansiva de la exigencia de la licencia que postula el Abogado del Estado.
No se aprecian razones para imponer condena en costas.
Debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación número 1472/1988, interpuesto por el Abogado del Estado, contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 16 de abril de 1988 (recaída en el proceso 3191/1985), la cual debemos confirmar y confirmamos por ser ajustada a Derecho. Sin costas.
Y, a su tiempo, con certifico de esta sentencia, devuélvanse las actuaciones de Primera Instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-José Ignacio Jiménez Hernández,-Julián García Estartús.- Francisco González Navarro.-Antonio Bruguera Manté.-José María Reyes Monterreal.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Francisco González Navarro, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que, como Secretario, certifico.
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SAP Alicante 142/1999, 12 de Marzo de 1999
...notificación previa que la jurisprudencia exige para que en todo caso pueda quedar justificado el impago ( SSTS 25 de julio de 1964, 20 de julio de 1990, 30 de enero y 4 de junio de 1992, 22 de noviembre de 1995 y ATS de fecha 4 de febrero de 1997 ) no cabe apreciar que concurrieran los pre......