STS, 19 de Diciembre de 1990

Ante la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid se ha seguido el recurso núm. 1.326/88, promovido por don Jesús Ángel y en el que ha sido parte demandada la Consejería de Salud de la Comunidad de Madrid sobre sanción de multa. Segundo: Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 18 de mayo de 1989 con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo núm. 1.326/88 interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Luis Pozas Granero, en nombre y representación de don Jesús Ángel, contra resoluciones de la Dirección General de Salud de la Comunidad de Madrid de 7 de septiembre de 1987 por la que se impone al recurrente una sanción de 150.000 pesetas, confirmada en alzada por Orden de la Consejería de Salud de la Comunidad de Madrid de 29 de febrero de 1988, y anulando parcialmente la sanción impuesta, procede reducir la cuantía de la misma a la suma de 50.000 pesetas, al ser constitutiva la conducta del recurrente de una infracción leve prevista en los arts. 5.1, 6.4 y 10.2 del Real Decreto 1945/1983, en conexión con la disposición final 2.a de la Ley 26/1984 General para Defensa de Consumidores y Usuarios, y no apreciándose especial temeridad ni mala fe, y en aplicación del art. 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer expresa imposición de costas a la parte actora».

El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «Primero.-El objeto del recurso se centra en determinar si las resoluciones impugnadas se adecúan o no al Ordenamiento jurídico. Interesa concretar el contenido íntegro de las resoluciones impugnadas, que es el siguiente: "La Resolución dictada el 7 de septiembre de 1987 por el Director general de la Salud de la Consejería de Salud y Bienestar Social de la Comunidad de Madrid, impone a don Jesús Ángel, pastelería, una sanción de 150.000 pesetas. La Consejería de Salud de la Comunidad de Madrid por Resolución de fecha 29 de febrero de 1988 acuerda: 1.° Desestimar el recurso de alzada interpuesto por don Jesús Ángel . 2.° Confirmar en todos sus extremos y por sus propios fundamentos la Resolución dictada por el Director general de Salud de fecha 7 de septiembre de 1987, por la que se le impuso a la Empresa de referencia la sanción de 150.000 pesetas". Son hechos que, entiende la Sala, han de ser tenidos también en cuenta en la resolución del asunto los siguientes, que se infieren del examen de las actuaciones del expediente administrativo y del recurso judicial: 1.° En acta levantada el 17 de diciembre de 1986 en el establecimiento "Obrador", pastelería, del que es titular don Jesús Ángel, sito en la calle Fernández de la Hoz, núm. 33, se hace constar: "El industrial se niega a la realización de la inspección sanitaria de su establecimiento", y consta igualmente, firmado por el interesado, la siguiente referencia: "En esta época de trabajo no se puede dejar de atender a los clientes para atender inspecciones, ni está de acuerdo con el Convenio firmado entre el sector y el Ayuntamiento".

2. Ante estas alegaciones el Laboratorio Municipal de Higiene, con fecha 2 de febrero de 1987, entiende que la conducta anteriormente realizada es constitutiva de una falta grave a la salud pública que infringe el art. 5.° del Real Decreto 1945/1983, y remitido el informe elaborado por el Ayuntamiento, en providencia de la Consejería de Salud y Bienestar Social de 12 de marzo de 1987, se acuerda incoar expediente sancionador a don Jesús Ángel . 3.° Por Resolución de 3 de abril de 1987, notificada con acuse de recibo, según consta en matasellos de 13 de abril de 1987, se le hace saber al interesado el pliego de cargos en el que se contienen 1º siguientes: "El día 17 de diciembre de 1986 en la visita de inspección realizada dentro de la campaña de obradores de pastelería, programada por el Laboratorio Municipal de Higiene del Ayuntamiento de Madrid, se produjo, por parte del industrial propietario de la actividad objeto del presente expediente, una negativa a la realización de la mencionada inspección, alegando que la época en que se produjo la misma (Navidad) no se puede dejar de atender a los clientes para atender inspecciones, ni está de acuerdo con el Convenio firmado entre el sector y el Ayuntamiento, de lo anterior se desprende supuesta infracción del art. 14.1 del Real Decreto 1945/83 ". 4.° Formuladas las alegaciones, la propuesta de Resolución elaborada por el Instructor con fecha 4 de mayo de 1987 y que se le notifica al interesado, según consta en acuse de recibo de 19 de mayo de 1987, entiende que los hechos anteriormente consignados, que no han prescrito, constituyen una obstrucción a la labor inspectora, recogida como infracción en el Real Decreto 1945/83, art. 5.°, debiendo hacer la valoración que permite el art. 6.4 del mismo Real Decreto, y concurriendo que ha incumplido el art. 14.1, por lo que se le propone la calificación de falta grave y la sanción que, en su caso, corresponda. 5.° Constan incorporadas a las actuaciones del expediente administrativo las Resoluciones dictadas por el Director general de Salud de fecha 7 de septiembre de 1987, y por el Consejero de Salud de la Comunidad de Madrid de fecha 29 de febrero de 1988, que son las resoluciones directamente impugnadas en el presente recurso. Segundo.-Es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional (Sentencias núms. 77/83, de 3 de octubre; 42/87, de 7 de abril; 10/88, de 8 de junio, y 29/89, de 6 de febrero) que el Ordenamiento sancionador administrativo comprende una doble garantía: La primera, de orden material, supone la necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y sanciones correspondientes, mediante preceptos jurídicos que permitan predecir, con suficiente grado de certeza, las conductas que constituyen una infracción y las penas o sanciones aplicables. La segunda, de carácter formal, hace referencia al rango de las normas tipificadoras de las infracciones y reguladora de las sanciones, por cuanto que el término "legislación vigente" contenido en el art. 25.1 de la Constitución es expresivo de una reserva de Ley, y esta segunda garantía formal sólo tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito de las sanciones administrativas, por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, al carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en dicho ámbito y a otras consideraciones de prudencia y oportunidad. Por otra parte, es reiterada la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencias, entre otras, de la Sala Cuarta de 16 de enero, 8 de marzo y 29 noviembre de 1976, y 29 de septiembre y 4 y 10 de noviembre de 1980, así como la Sentencia de 6 de julio de 1988) en el sentido de que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertas matizaciones al Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del Ordenamiento punitivo del Estado, y que sobre esta base el acto u omisión castigado tiene que hallarse claramente definido como falta administrativa, siendo exigible la perfecta adecuación de las circunstancias objetivas determinantes de la ilicitud por una parte, y las personales, que a su vez determinan la imputabilidad, con rechazo de interpretaciones extensivas o analógicas, por lo que sólo si concurren ambos presupuestos: Hechos subsumibles en el tipo de infracción e imputabilidad a determinado sujeto, es válido el ejercicio de la potestad sancionadora. Tercero.-En el caso examinado la parte actora plantea, como primera excepción oponible, la posible prescripción de la acción entablada, y entiende la Sala que, en el caso examinado y por aplicación de los taxativos términos del art. 18 del Real Decreto 1945/1983

, no se observa que se haya producido la referida prescripción, habida cuenta la norma privativa aplicable, que se contiene en el art. 18.1 del referido Real Decreto, que establece un término de prescripción de cinco años a contar desde el día en que se hubiere cometido la infracción, razones que llevan a desestimar la posible aplicación al caso cuestionado de las normas generales comunes prevenidas en los arts. 113 y 114 del Código Penal, ya que, en todo caso, queda acreditado en las actuaciones que el acta es levantada el 17 de diciembre de 1986, que dicha acta es conocida por el interesado en el momento de su formalización, pues en ella expresamente consigna su conducta conducente a que no se debe practicar 2.170 la inspección al no tener que dejar de atender a los clientes, y finalmente, emitidos los correspondientes informes, consta igualmente acreditado en las actuaciones que el oportuno pliego de cargos, formalizado el 3 de abril de 1987, le es comunicado al interesado mediante correo certificado con acuse de recibo, el 13 de abril de 1987, habiendo formulado éste ante la Consejería de Salud y Bienestar Social las correspondientes alegaciones, que tienen entrada el día 24 de abril de 1987, ante dicho órgano administrativo. Los razonamientos anteriores, cuya estimación pudiera haber obstaculizado el examen del fondo del asunto, conducen a la conclusión a la Sala de que, en el caso examinado, es rechazable la alegada prescripción formulada por la parte actora, y a mayor abundamiento, y a tenor de la referencia que en el art. 18 se contiene en lo relativo a la caducidad de la acción, tampoco se había producido la referida caducidad para perseguir la infracción, puesto que una vez conocida la existencia de la misma, no había dejado de transcurrir seis meses, sin que por la autoridad competente se hubiera ordenado incoar el oportuno procedimiento, extremo que se efectúa en los términos anteriormente consignados en un plazo más breve que el previsto en la regulación legal. Cuarto.-Se alega por la parte actora, en el escrito de demanda y posteriormente se ratifica en el escrito de conclusiones, que no concurren en el supuesto examinado los requisitos de tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad que de acuerdo con la doctrina jurisprudencial aplicable al respecto, y tenida en cuenta en los fundamentos de esta resolución, sería exigible para que pudiera aplicarse una sanción de carácter administrativo. En el caso examinado, entiende la Sala que la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, en los preceptos expresamente declarados vigentes, después de la Sentencia del Tribunal Constitucional dictada en el recurso de inconstitucional núm. 728, 731 y 735 de 1984, con fecha 30 de enero de 1989, contiene en el art. 34.8 la determinación de que se considera infracción en materia de defensa de consumidores la obstrucción o negativa a suministrar datos o facilitar las funciones de información, vigilancia o inspección, remitiéndose a los postulados del art. 32.1 y en conexión con la disposición final 2.a de dicha Ley, en una interpretación de conjunto, en lo concerniente a la vigencia del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, que es directamente aplicable y con fundamento en el mismo se formula el correspondiente pliego de cargos. A este respecto el art. 5.1 del referido Real Decreto establece que constituye infracción la negativa o resistencia a suministrar datos, o a facilitar información requerida por la autoridad competente o sus agentes, en orden al cumplimiento de las funciones de información, vigilancia, investigación, inspección, tramitación y ejecución en las materias a que se refiere dicho Real Decreto, delimitando en el art. 6.° las infracciones leves y calificando en el art. 7.° las infracciones graves. Frente al criterio sostenido por la parte actora en el escrito de demanda, sí es admisible la existencia de una acción antijurídica y culpable efectuada por la parte actora, ya que, de conformidad con el acta levantada en fecha 17 de diciembre de 1986, el Sr. Jesús Ángel de su puño y letra hizo constar las afirmaciones vertidas en el primero de los fundamentos jurídicos de esta resolución, en el sentido de que: "En esta época de trabajo no se puede dejar de atender a los clientes para atender inspecciones, ni está de acuerdo con el convenio suscrito entre el sector y el Ayuntamiento". El recurrente se niega a que se practique la inspección y no cabe duda de que, a juicio de la Sala, se produce una indubitada intención de impedir la actuación de los servicios de inspección con la infracción de la normativa aplicable al caso examinado. Quinto.-Para la parte actora se produce un quebrantamiento del principio de proporcionalidad, básico y esencial en todo el Ordenamiento sancionador administrativo, pero entiende la Sala que, como ya se señaló con anterioridad, la disposición final 2.a de la Ley 26/1984 se refiere, en cuanto a la calificación de las infracciones y a la cuantía de las sanciones, al Real Decreto 1945/1983, en cuyo art. 6.°, en su apartado 4, establece que serán infracciones leves aquellas en las que no procede su calificación como infracción grave o muy grave, y en atención a la aplicación directa de los art. 1° y 10.2 y teniendo en cuenta los criterios que para graduar las sanciones valora el referido texto legal, en relación con el efecto perjudicial que la infracción haya podido producir sobre los precios, el consumo o el uso de un determinado producto o servicio, o sobre el propio sector productivo, e incluso teniendo en cuenta la previsión que al efecto contiene el art. 35 de la Ley 26/1984, en el que se dispone que las infracciones se clasificarán como leves, atendiendo a los criterios de riesgo para la salud, posición en el mercado del infractor, cuantía del beneficio obtenido, grado de intencionalidad, gravedad de la alteración social producida, generalidad de la infracción y reincidencia, lo cierto es que en el caso que se examina no se aprecian los elementos que pudieran determinar la calificación como infracción grave de la conducta producida por el hoy recurrente. En todo caso, en el pliego de cargos se alude a la comisión de una infracción prevenida en el art. 14 del Real Decreto 1945/1983, que contiene sólo las obligaciones de los interesados, hay una referencia genérica en la resolución inicial dictada por la Dirección General de Salud al art. 5.° del referido Real Decreto, en conexión con el art. 6.4 y ciertamente no se concreta dentro del art. 5.° cuál de los preceptos es el directamente infringido, por lo que hay que recurrir a la vía residual del art. 6.4 en el sentido de que en los demás casos en que no proceda la calificación como grave o muy grave habrá que tipificar la infracción como leve, y en este caso sí tendría encuadramiento la referida infracción en la previsión contenida en el art. 5.1, en el sentido de que la conducta del recurrente sería constitutiva de una negativa o resistencia a suministrar datos, a facilitar información requerida por las autoridades competentes, o sus agentes, en orden al cumplimiento de las funciones de información, vigilancia, investigación, inspección, tramitación y ejecución en las materias a que se refiere el Real Decreto, así como al suministro de información inexacta o documentación falsa, lo que se traduce en la imposición de una sanción por parte de la autoridad administrativa como grave, con infracción de la proporcionalidad y de la debida tipicidad de la conducta enjuiciada, en la medida en que valorándose debidamente como infracción leve y no como infracción grave, habría que tener en cuenta que no se dan las circunstancias que condicionan el carácter grave de la infracción. Se inadmite en el caso examinado la posible aplicación del art. 7.2.1 del Real Decreto 1945/1983, ya que no se produce una gravedad en función de una situación de predominio del infractor en su sector del mercado, por no constar esa supuesta situación de predominio, ya que la condición del Sr. Jesús Ángel de Presidente de la Asociación de Empresarios de Hostelería de la provincia de Madrid, no acredita por sí sola que se produzca la referida situación de predominio en el que insiste la resolución impugnada; tampoco se puede concluir, ajuicio de la Sala, que la infracción sea grave en atención a una posible postura generalizadora de la conducta del recurrente, puesto que no se ha acreditado mínimamente que nos encontremos ante la referida generalidad de la infracción. Ante la marcada desnaturalización del carácter grave de la infracción, y atendiendo, a mayor abundamiento, que en el caso que examinamos no se puede hablar de una reiteración en la negativa que permitiera aplicar el art. 7.2.5 del Real Decreto 1945/1983, la Sala concluye estimando que la conducta, comprobada y constatada en el acta levantada al recurrente, es constitutiva de una infracción calificada como leve, de acuerdo con la Ley 26/1984 y la oportuna remisión contenida en dicha Ley (disposición final 2.a ) al Real Decreto 1945/1983, y en aplicación de las normas contenidas en el art. 10.1 del Real Decreto 1945/1983, entiende la Sala que procede la anulación parcial de la resolución impugnada y la reducción de la multa impuesta a la suma de

50.000 pesetas. Sexto.-Los razonamientos precedentes conducen a la estimación parcial de la pretensión, y no apreciándose especial temeridad ni mala fe y en aplicación del art. 131 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa no procede hacer expresa imposición de costas». Cuarto: Contra la anterior Sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos con emplazamiento de las partes ante este Tribunal, verificándose dentro del término, y no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para votación y fallo el día 5 de diciembre de 1990.

Visto siendo Ponente el Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal, Magistrado de esta Sala.

Vistos: La Ley de 19 de julio de 1984 para la Defensa de los Consumidores y Usuarios; el Decreto de 22 de junio de 1983, que regula las Infracciones en Materia de Defensa del Consumidor y de la Producción Agroalimentaria; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 ; la de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y demás disposiciones de pertinente aplicación.

La circunstancia única alegada por la Administración apelante para tratar de Justificar la revocación de la Sentencia que postula, por sí sola pone de manifiesto su irrelevancia jurídica por tener reiterado este Alto Tribunal que el Derecho administrativo sancionador se rige por los mismos principios que el penal, siendo por esto por lo que hay que observar estrictamente el de legalidad para que no se reprima un hecho que no se encuentre previsto de modo expreso por una norma con rango de Ley, y que al tiempo de calificar la gravedad de aquél no dejen de tenerse en cuenta los criterios establecidos por la misma, ni, por último, que se consideren como causas de agravación de la conducta del agente circunstancias que por ella no se prevean. Segundo: Prescindiendo la Comunidad apelante de tan elementales presupuestos y de que la Sentencia recurrida más que suficientemente se extendió en consideraciones para evidenciar la no adecuación a Derecho de la resolución impugnada, insiste en que el sancionado había cometido una falta grave por obstruir la función de los órganos inspectores, agravada por el hecho de que, al ser aquél el representante de los empresarios del sector de pastelería «su conducta puede servir de muestra y modelo para el resto de asociados o empresarios», razones éstas que no son compatibles porque, como acertadamente explica la Sala sentenciadora, de la conjunción de la Ley de 19 de julio de 1984 y el Decreto de 22 de junio de 1983 y, en concreto, de sus normas que califican las infracciones en atención a su gravedad, son leves, por vía residual, todas aquellas que no estén expresamente consideradas como graves, que es lo que sucede con la que se imputa al apelado, y porque no es concebible, dado el carácter sancionador de la materia en que la Administración actuaba y las exigencias de otro principio, como el de seguridad jurídica, que la misma pueda discrecionalmente considerar como agrávente circunstancia alguna que tampoco haya sido de modo expreso prevista como tal por el citado Ordenamiento, con mayor razón cuando, lejos de haberse producido aquélla, sólo constituye una hipótesis infundada de acaecimiento posible. Tercero: Procede, por consiguiente, la confirmación de la Sentencia recurrida, sin que, a efectos de una expresa imposición de costas, se aprecie circunstancia alguna que la determine.