STS, 21 de Marzo de 2006

En virtud de resolución de fecha 16 de septiembre de 2.003 dictada por el Alférez Jefe del Destacamento de Tráfico de Alfajarín del Subsector de Zaragoza de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, ratificada sucesivamente por el Capitán Jefe del Subsector de Zaragoza con fecha 17 de octubre de 2.003 y por el Teniente Coronel Jefe del Sector de Zaragoza de la Agrupación de Tráfico por escrito de 9 de diciembre de 2.003, se impuso al guardia civil D. Alfredo el correctivo de reprensión, como autor de la falta leve prevista en el apartado 9º del art. 7 de la Ley Orgánica 11/91 de 17 de junio del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil (LORDGC), consistente en "la inexactitud en el cumplimiento de las normas de régimen interior", concretamente, la establecida en el apartado 15.3 (regreso al Acuartelamiento) del Título I (Realización del servicio) del Compendio de Normas de la Jefatura de Operaciones de la Agrupación de Tráfico.

Por el guardia civil D. Alfredo se interpuso recurso contencioso disciplinario militar preferente y sumario ante el Tribunal Militar Territorial Tercero, contra la referida resolución sancionadora y las confirmatorias de ésta, tramitándose dicho recurso con el nº 35/03 y concluyendo por sentencia de fecha 30 de diciembre de 2.004 , en la que expresamente se declararon probados los siguientes hechos:

... que sobre las 20:40 horas del día 25 de agosto de 2.003, cuando el Alférez Jefe del Destacamento de Alfajarín de la Agrupación de la Guardia Civil de Tráfico, regresaba a su domicilio, ubicado en el acuartelamiento de la Unidad, observó la presencia de una motocicleta oficial estacionada en la calle, frente a la puerta de acceso al acuartelamiento, por lo que a continuación entró en las dependencias oficiales, comprobando que en las mismas se hallaba el guardia civil perteneciente al mismo Destacamento, D. Alfredo, trabajando ante un ordenador. El citado guardia civil debía encontrarse prestando servicio de vigilancia de la carretera N-II del km. 326,00 al 394,400 como auxiliar de la pareja formada por él y el guardia civil 1º de la misma Unidad, D. Oscar, que con papeleta de servicio nº NUM000 y horario de 13:50 a 21:50 horas, se les había nombrado para el referido día. Al ser preguntado por el cometido que estaba realizando; por el lugar donde se encontraba su Jefe de Pareja y por si aquél tenía conocimiento de lo que él estaba efectuando, respondió: "que estaba informando un escrito de alegaciones de un denunciado"; "que acababan de dejar un transporte especial en el Restaurante La Pepa y que su Jefe de Pareja le había dicho que entraba a tomar algo con los conductores del referido transporte"; "que como su Jefe de Pareja ya había entrado otras tres veces en el bar, le hizo saber que él quería pasar por el Destacamento para contestar un escrito de alegaciones durante el tiempo que le correspondía hacer uso de la autorización especial, puesto que no lo había hecho en toda la tarde", "que su Jefe de Pareja le respondió que se marchara y que ya acudiría allí". Sobre las 20:48 horas, nada más conocer lo anterior, el Oficial efectuó una llamada telefónica a la Central C.O.T.A. interesando del Operador que transmitiese al Jefe de la referida pareja la orden de acudir inmediatamente al Destacamento, presentándose aquél en la Unidad y ante su Superior a las 21:00 horas, informándole entre otras cuestiones, de que, efectivamente, su Auxiliar de Pareja le había comunicado que iba al Destacamento a informar un escrito de alegaciones.

Solicitadas en trámite de audiencia, con fecha 12 de septiembre de 2.003, alegaciones al guardia civil Alfredo, por el citado Oficial se manifiesta "que lo anteriormente expuesto es lo que ocurrió y que no tiene nada que alegar". Descargos estos que, examinados por el Mando Sancionador, fueron tomados en consideración, si bien, tras instruir el procedimiento regulado en el art. 38 de la LORDGC, entendió que del mismo resultaba que el Restaurante La Pepa, en cuyas inmediaciones se encontraban cuando el guardia civil Carrión decidió regresar a la Unidad, está ubicado en la N-II (km. 346,2) a unos 6 km de distancia del Destacamento; que no existía una necesidad imperiosa de regresar al Destacamento puesto que el cometido que el guardia civil pensaba realizar podía haberlo efectuado en cualquier otro momento, que el regreso a la Unidad se efectuó sin contar con la previa autorización del Jefe de la Unidad, ni del C.O.T.A., aunque sí con la anuencia o tolerancia del Jefe de Pareja, que en la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, existe una norma previa, cierta, clara, concreta e imperativa, establecida en el escrito de la Jefatura de Operaciones de la Agrupación, de fecha 3 de marzo de 1.999, y recogida en el apartado 15.3 (Regreso al Acuartelamiento), del Título I (Realización del servicio), del Compendio de Normas de la Jefatura de Operaciones de la Agrupación de Tráfico que previene lo siguiente: "salvo casos totalmente indispensables no se regresará al Acuartelamiento ....". "Si aún teniendo en cuenta lo anterior, fuese imprescincible el regreso al acuartelamiento durante el servicio, se contará con la autorización del Jefe de la Unidad, o en su defecto del COTA"; que en la Unidad existe un ejemplar del referido Compendio de Normas al que tiene acceso todo el personal de la Unidad que por otra parte, tiene obligación de conocerlas y cumplirlas; que el guardia civil Alfredo era consciente conocedor de referida norma y que pese a ello, olvidó cumplirla con la exactitud requerida lo que pone de manifiesto una falta de desvelo, precisión, iniciativa, diligencia y sentido de responsabilidad, impropias de su condición de guardia civil y constituye una infracción a lo dispuesto en los arts. 27 y 3.3 de la Ley 85/1978 de 28 de diciembre , de Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas...

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En la referida sentencia se contiene fallo del siguiente tenor literal:

Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso disciplinario militar preferente y sumario nº 35/03, seguido ante esta Sala a instancias del guardia civil D. Alfredo, con destino en el Destacamento de Tráfico de Alfajarín del Subsector de Zaragoza de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, contra la resolución sancionadora por la que se le impuso el correctivo de reprensión como autor de una falta leve incursa en el apartado 9º del art. 7 de la LORDGC , bajo el concepto de "la inexactitud en el cumplimiento de las normas de régimen interior". Dicha sanción le fue impuesta por el Alférez Jefe del Destacamento de Tráfico de Alfajarín del Subsector de Zaragoza de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, y es ratificada sucesivamente por el Capitán Jefe del Subsector de Zaragoza por escrito de fecha 17 de octubre de 2.003 y por el Teniente Coronel Jefe del Sector de Zaragoza de la Agrupación de Tráfico por escrito de 9 de diciembre de 2.003. Resoluciones que declaramos ajustadas a Derecho en cuanto no han supuesto vulneración de las garantías constitucionales, invocadas por el recurrente ...

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Contra la anterior sentencia, el guardia civil sancionado presentó escrito solicitando se tuviera por preparado recurso de casación, lo que así se acordó por auto de fecha 4 de marzo de 2.005 que ordenó al propio tiempo la remisión de los autos originales a esta Sala y el emplazamiento de las partes para comparecer en plazo improrrogable de treinta días.

Personadas en tiempo y forma las partes, por la representación procesal del guardia civil D. Alfredo, con fecha 11 de mayo de 2.005 se presentó escrito de interposición del recurso de casación preanunciado, con base en los siguientes motivos:

1. - "Vulneración del art. 25 de la CE , en cuanto se advierte una infracción del principio de legalidad, en virtud de lo establecido en el art. 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , que establece los motivos en los que se ha de fundar el recurso de casación: infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".

2. - "Vulneración del art. 24.1 de la CE : indefensión en la tramitación del procedimiento".

Admitido a trámite el anterior recurso, se confirió traslado del mismo y del expediente sancionador del que trae causa al Ilmo.Sr. Abogado del Estado por plazo de treinta días a fin de que formalizara su escrito de oposición, lo que así hizo en tiempo y forma, solicitando en virtud de dicho escrito que se dictase sentencia declarando no haber lugar al referido recurso y confirmando íntegramente la sentencia recurrida.

Conferido traslado del recurso, de las actuaciones de instancia y del expediente sancionador por idéntico plazo al Excmo.Sr. Fiscal Togado Militar, el mismo presentó en tiempo y forma escrito de oposición al recurso solicitando la íntegra confirmación de la sentencia recurrida por entenderla ajustada a Derecho.

No habiendo interesado las partes la celebración de vista, ni estimándola necesaria esta Sala, se señaló por providencia de 8 de febrero de 2.006 el día 14 de marzo del mismo año a las 11:00 horas para deliberación, votación y fallo del recurso, llevándose a efecto con el resultado decisorio que a continuación se expresa.

Se plantea el primer motivo de casación sobre la base de la vulneración del art. 7.9º de la LORDGC en relación con el art. 88.1 d) de la LJCA .

Se trata de determinar si la conducta del guardia civil sancionado es o no constitutiva de la falta prevista y sancionada en el art. 9.7º de la LORDGC , consistente en "la inexactitud en el cumplimiento de las normas de régimen interior", o si por el contrario, es atípica.

El precitado artículo 7.9º de la Ley disciplinaria constituye, según doctrina de esta Sala ( STS de 1 de marzo de 2.004 ) un ejemplo paradigmático de la típica norma sancionadora en blanco, caracterizada -según constante doctrina jurisprudencial- por necesitar ser cumplimentada por otras normas, en ocasiones de rango distinto, que son las que definen y describen el núcleo de la conducta típica, lo que no deja de plantear serios problemas desde la perspectiva constitucional del principio de legalidad, una de cuyas finalidades es la de motivar al destinatario de la misma para que la cumpla, no obstante ello, tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo, admiten la validez de dichas normas con ciertas exigencias derivadas del principio de legalidad. Así, el Tribunal Constitucional dice en su Sentencia nº 219/89 : « ... si bien los preceptos legales o reglamentarios que tipifiquen las infracciones deben definir con la mayor precisión posible los actos, omisiones o conductas sancionables, no vulnera la exigencia de lex certa que incorpora el artículo 25.1 la regulación de tales supuestos ilícitos mediante conceptos jurídicos indeterminados, siempre que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia y permitan prever, por consiguiente, con suficiente seguridad, la naturaleza y las caracteristicas esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada ».

Ahora bien, la norma complementaria definidora de la infracción ha de describir el "mínimo de tipificación administrativa". Lo dice, entre otras, la STS de 29 de Marzo de 1.988 , según la cual:

El acto o la omisión ha de hallarse claramente definida como transgresión administrativa, debiendo existir una perfecta adecuación con las circunstancias objetivas y personales determinantes de la licitud de una parte y de la imputación de otra

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Tal como señalamos más arriba, las normas en blanco se caracterizan -entre otras razones- porque el elemento definidor de la infracción disciplinaria se encuentra en normas de régimen interno al que habremos de acudir para determinar si el guardia civil recurrente incumplió inexactamente o no una de las obligaciones profesionales que las normas internas (a las que posteriormente nos referiremos) establecen, siempre que sean previsibles con suficiente grado de certeza, conforme exige el Tribunal Constitucional.

En efecto, de acuerdo con una reiterada doctrina del Tribunal Constitucional "la tipificación supone la presencia de una ley cierta" ( STC 61/90 de 29 de marzo ) que permita predecir con suficiente grado de certeza las conductas infractoras de manera que el eventual infractor sepa a qué atenerse respecto a la ilicitud de su conducta de una parte y a la hipotética pena que por su acción se le pudiera imponer.

En tal sentido, no obsta a la suficiencia de la descripción la circunstancia de que en el tipo aparezcan incorporados conceptos jurídicos indeterminados ( STC de 14 de julio de 1.983 ) cuya utilización en la Ley es inevitable y por ello lícita, como ha reconocido unanimemente la Jurisprudencia. Así lo reconoció expresamente la STC nº 69/89, reiterada entre otras por la STC nº 219/89 de 22 de diciembre (antes referida) que en lo que aquí interesa señala:

No vulnera la exigencia de lex cierta la remisión que el precepto que tipifica las infracciones realice a otras normas que impongan deberes y obligaciones concretas de ineludible cumplimiento, de forma que su conculcación se asuma como elemento definidor de la infracción sancionable misma, siempre que sea asímismo previsible con suficiente grado de certeza la consecuencia punitiva derivada de aquel incumplimiento o transgresión

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En parecidos términos se expresa la STC nº 149/91 de 14 de julio , doctrina esta que ha hecho suya el Tribunal Supremo (Sala Tercera). Valga como ejemplo la STS Sala 3ª de 2 de junio de 1.992 , que dice así:

El empleo de conceptos jurídicos indeterminados no es en sí mismo incompatible con el principio de Tipicidad de las infracciones si aquellas definen las conductas ilícitas en términos que permitan su perfecta concreción en cada supuesto o en el contexto de las descripciones en que se integren reflejan supuestos de hecho perfectamente identificables y susceptibles de control en su aplicación

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En esta línea, el Tribunal Constitucional ha declarado que la exigencia mínima, fundamental que exige la Constitución a la actividad pública de imposición de sanciones es la de un seguimiento previsible de las normas que las prevén, pues no otra cosa comporta la seguridad jurídica: poder saber qué dicen las normas y cómo van a ser aplicadas.

Dicha previsibilidad es la que facilita una comprensión razonable de las mismas que la Jurisprudencia constitucional ha situado en tres vertientes:

1. La semántica.

2. La metodológica.

3. La axiológica.

La actividad sancionadora es previsible si respeta el significado posible de las palabras de la norma, si utiliza métodos de interpretación y aplicación acordes con la lógica y que se encuentran aceptados por la comunidad jurídica y si, finalmente, no se separa de la axiología básica constitucional ( SSTC nº 145/05, 170/02 ).

El criterio de razonabilidad jurídica (según matiza la Doctrina) de la utilización de métodos interpretativos aceptados, ha tenido siempre una dimensión externa a través del adjetivo "extravagante". En definitiva, lo que el ciudadano (en este caso, el guardia civil sancionado) espera es que la norma se interprete conforme al uso posible del lenguaje y a los valores fundamentales compartidos razonablemente con pautas generalizables y no contradictorias.

En conclusión, la suficiencia de la tipificación es una exigencia de la seguridad jurídica que se concreta en la predicción razonable de las consecuencias jurídicas de las conductas.

Pues bien, del análisis de la Orden General nº 37 de 23 de septiembre de 1.997, de la Dirección General de la Guardia Civil, así como la de "entradas en bares y cafeterías" durante el transcurso del servicio dictado por la Agrupación de Tráfico, no se infiere de una forma cierta una predicción razonable de las consecuencias jurídicas de realizar el descanso a que se refiere la Orden General nº 37/97 en el Acuartelamiento, dada la insuficiencia normativa al respecto, que no puede ser aplicada por vía analógica en razón al criterio restrictivo y no expansivo de las normas sancionadoras.

En efecto, si la norma sobre la realización del servicio no regula expresamente ni la duración de la autorización especial o de la pausa prevista legalmente ni la forma, salvo que el descanso se realice en bares y cafeterías (orden de entrada en bares y cafeterías) y, por lo tanto, la obligación supuestamente incumplida no está suficientemente precisada sino con certeza absoluta, sí al menos de una forma predeterminada e inteligible, la conclusión lógica a que llega esta Sala (conforme a métodos interpretativos aceptados, acordes con la lógica) es el de la atipicidad de la conducta enjuiciada al no ser previsible con suficiente grado de certeza la consecuencia punitiva derivada de aquel incumplimiento, lo que no implica cuestionar la interpretación hecha por la Autoridad Sancionadora, que parece lógica, sino simplemente hacer hincapié en la necesidad - desde la perspectiva del principio de legalidad- de que las normas sean claras, debiendo precisar en la medida de lo posible las obligaciones y deberes cuyo incumplimiento da lugar a ilícitos disciplinarios.

Que ello es así lo demuestra el hecho trascendental a los efectos examinados de que el Jefe de Patrulla autorizase al guardia sancionado a desplazarse al Acuartelamiento para informar un escrito de alegaciones mientras él entraba en un bar. Circunstancia esta que, por sí sola, elimina cualquier atisbo doloso o intencionado por parte del recurrente.

En definitiva, atendiendo a que, por una parte no se ha regulado con suficiente precisión ni la duración ni el lugar de disfrute de la pausa prevista legalmente en el art. 4. 1 b) de la Orden General nº 37 de 23 de septiembre de 1.997 de la Dirección General de la Guardia Civil, salvo las disposiciones contempladas para la Agrupación de Tráfico (apartado 4) y a que, por otra parte, el recurrente contó con la autorización del Jefe de Patrulla, dada la ambigüedad legal, cabe concluir razonablemente, conforme al criterio semántico, metodológico y axiológico al que se refiere el Tribunal Constitucional, que la conducta del recurrente es atípica, habiéndose vulnerado por consiguiente el principio de legalidad ( art. 25 CE ).

Por tales consideraciones, este primer motivo debe ser estimado y con él, el resto del recurso de casación interpuesto siendo, por tanto, innecesario analizar los demás motivos esgrimidos.

Las costas deben declararse de oficio, al administrarse gratuitamente la Justicia Militar, conforme al artículo 10 de la L.O. 4/1.987 de 15 de julio .

En consecuencia,