STS, 24 de Diciembre de 1991
| Ponente | MIGUEL PASTOR LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:1991:8782 |
| Fecha de Resolución | 24 de Diciembre de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.830.-Sentencia de 24 de diciembre de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Miguel Pastor López.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencia. Suelo no urbanizable. Otorgamiento. Competencias compartidas.
Ámbito de la competencia municipal.
NORMAS APLICADAS: Arts. 85, 86 y 178 de la Ley del Suelo; arts. 43, 44 y 45 del Reglamento de Gestión Urbanística .
JURISPRUDENCIA CITADA: Tribunal Supremo, Sentencias de 6 de marzo y 27 de noviembre de 1991 .
DOCTRINA: La necesidad de ambas autorizaciones para construir en suelo no urbanizable, se
produce de tal suerte que la estatal o autonómica para controlar si concurre el interés social o
público, es previa y vinculante para el Ayuntamiento que medirá si además se respetan los demás
requisitos de la normativa urbanística.
En la villa de Madrid, a veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Odena (Barcelona), representado por el Procurador Sr. Morales Price y dirigido por Letrado; siendo parte apelada la compañía mercantil «Hightex, S. A.», representada por el Procurador Sr. Sorribes Torra y dirigida por Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 8 de febrero de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña; en recurso sobre licencia para la ampliación de una nave industrial e instalaciones complementarias.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Miguel Pastor López, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se siguió el recurso núm. 206/1988, promovido por «Hightex, S. A.» y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Odena, sobre solicitud de licencia para la ampliación de una nave industrial e instalaciones complementarias en suelo no urbanizable.
Dicho Tribunal Superior dictó Sentencia con fecha 8 de febrero de 1990, en la que aparece el fallo que dice así: «Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal de "Fito-Química del Anoia, S. A." (antes, "Hightex, S. A.") contra la resolución de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Odena de 26 de octubre de 1987 por la que se le denególicencia de obras para la ampliación de una nave industrial e instalaciones complementarias en la carretera del Arrabal de ese municipio, así como contra la resolución del mismo órgano de 14 de enero de 1988 por la que se le desestimó el recurso de reposición deducido contra el anterior, resoluciones que anulamos por no ser conformes a Derecho y, asimismo, ordenamos que se expida la correspondiente autorización a las que se refieren los actos anulados.»
Contra dicha sentencia interpuso la Corporación municipal demandada recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los Autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 12 de diciembre de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
La primera cuestión a resolver en la presente sentencia, por imperativo de su propia naturaleza procesal, deriva de la alegación de falta de legitimación o personalidad del recurrente para interponer el recurso previo de reposición y, por ende, de la sociedad actora para deducir el presente contencioso-administrativo, alegación que mantiene la Administración Municipal demandada en su escrito de contestación a la demanda y reitera en esta alzada, invocando los arts. 28, 52 y 82, todos ellos de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ; este motivo de inadmisibilidad es desestimado por la sentencia apelada con base en acertadas consideraciones, que no es preciso repetir, bastando con poner de relieve que la sociedad recurrente en esta vía jurisdiccional fue la solicitante inicial de la licencia litigiosa, representada por don Luis Antonio , quien además ostentaba la calidad de socio de dicha compañía mercantil, y que asimismo el mencionado Sr. Luis Antonio quien recurrió en reposición la resolución denegatoria de la aludida licencia en el procedimiento administrativo, por lo que no se le puede negar la calidad de interesado en dicho recurso, aunque a la sazón hubiera sido declarada en estado de quiebra la sociedad demandante (sin que conste la fecha en que fuesen nombrados los correspondientes síndicos) puesto que, en definitiva, defendía el patrimonio social mediante una acción urbanística, lo que es suficiente para considerarlo facultado, como titular de interés legítimo, para deducir el mencionado recurso de reposición a tenor de lo que preceptúan los arts. 23, b) y c), de la Ley de Procedimiento Administrativo y sus concordantes, así como a la entidad «Hightex, S. A.» para interponer la pretensión impugnatoria que constituye el objeto del presente proceso, con base en lo que disponen los arts. 28.1 y sus concordantes de la Ley Jurisdiccional , pues debe tenerse en cuenta que el principio antiformalista que rige esta materia, así como el de defensa judicial efectiva ( art. 24.1 de la Constitución ), respecto de los derechos de los accionistas y acreedores de la quiebra, abona la desestimación de este motivo de oposición formulado por la parte demandada, como hace la sentencia objeto de apelación, toda vez que según ha declarado reiteradamente este Alto Tribunal (entre otras, en las Sentencias de 7 de marzo de 1988 y las que en la misma se citan), el expresado principio constitucional de defensa judicial efectiva, y la necesidad de facilitar el máximo control de la legalidad de la actuación administrativa confiada a los Tribunales por el art. 106.1 de la propia Constitución , exigen adoptar criterios interpretativos amplios en materia de admisibilidad del recurso contencioso-admimistrativo; en confirmación del criterio denegatorio de esta causa de inadmisibilidad que se sustenta en la sentencia recurrida, cabe también citar, entre otras muchas, las Sentencias de 7 de noviembre de 1980, 28 de mayo de 1982, 9 de octubre de 1984 y 10 de diciembre de 1985, de este Tribunal. En consecuencia, ha de concluirse que no concurre en el presente caso ninguna de las causas de inadmisibilidad previstas en el citado art. 82 de dicha Ley Jurisdiccional , que la parte demandada no concreta mediante la oportuna cita del apartado de dicho precepto que pudiera invocar en su favor.
Entrando en el examen y decisión de las cuestiones de fondo litigiosas conviene poner de relieve que mediante el primero de los acuerdos impugnados, es decir, el de 26 de octubre de 1987, el Ayuntamiento de Odena desestimó la petición formulada por la sociedad demandante más de siete años antes (concretamente mediante su escrito de fecha 4 de junio de 1980), tendente a obtener licencia de obras para la ampliación de una nave industrial, la que había sido construida anteriormente contando con la oportuna licencia municipal pese a encontrarse situada en suelo rústico; aquella solicitud se dedujo al amparo de los arts. 85 y 86 de la Ley del Suelo y por el procedimiento previsto en el art. 44.1.2.º del Reglamento de Gestión Urbanística , ya que se trataba de una obra a efectuar en suelo rústico (actualmente clasificado como no urbanizable en el Plan General de Ordenación Urbana de 18 de febrero de 1987), respecto de la que se alegaba su interés social, cuya petición fue denegada por la Corporación y, posteriormente, por la Comisión Provincial de Urbanismo, si bien la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, estimando el recurso de alzada interpuesto por la actual parte actora, otorgó la previa autorización solicitada; esta concesión de autorización para construir en suelo nourbanizable fue en definitiva confirmada en vía jurisdiccional mediante Sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 2 de julio de 1986, cuyos efectos de cosa juzgada han de ser necesariamente tenidos en cuenta para la resolución del presente litigio. El segundo de los acuerdos municipales impugnados en el presente proceso, o sea, el de fecha 14 de enero de 1988, desestimatorio del recurso de reposición deducido por la parte actora, se funda en análogos motivos que el acto anterior para denegar la licencia de obras, siendo el principal de ellos la competencia exclusiva del Ayuntamiento para otorgar la licencia de obras litigiosa. Debe significarse que ambos acuerdos impugnados se dictaron después de haber ordenado la expresada Consejería en 19 de agosto de 1987 la ejecución de la mencionada sentencia firme y sin haber formulado la parte recurrente al Ayuntamiento otra petición que la primeramente aludida.
Para resolver las cuestiones de fondo planteadas debe tenerse en cuenta que, según ha declarado la jurisprudencia al interpretar los citados arts. 85.1.2.ª y 86, en relación con el 43.3, todos ellos de la Ley del Suelo, y sus concordantes 44.1.2.ª y 45 del Reglamento de Gestión Urbanística , la construcción en medio rural (o, lo que es lo mismo a estos efectos, sobre suelo no urbanizable) de edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social, así como de edificios aislados destinados a vivienda familiar, constituyen dos supuestos excepcionales respecto de la regla general contenida en el inciso primero del apartado 1.2.º del repetido art. 85; estos supuestos especiales precisan, para obtener la plena autorización de la construcción o edificación, que se siga el procedimiento previsto en los asimismo citados arts. 43.3 de la Ley y 44.1.2.º del Reglamento, por lo que dichos tipos de construcción están sujetos a la obtención de dos actos autorizatorios, a saber: De una parte, la autorización de la Comisión Provincial de Urbanismo o, en su caso, del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo u Órgano de la Comunidad Autónoma de que se trate, al que se hubiera transferido la competencia, a otorgar por el referido procedimiento regulado en los arts. 43.3 de la Ley del Suelo y 44 del expresado Reglamento; y de otra, la ulterior licencia de obras del Ayuntamiento correspondiente, la que ha de concederse mediante el procedimiento ordenado en el art. 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales . Para otorgar la primera de dichas autorizaciones, en los casos en que se trate de la construcción de una edificación de utilidad pública o interés social (como es el que ahora se enjuicia), han de valorarse las circunstancias conforme a las cuales pueda considerarse que existen tales utilidad o interés, lo cual es competencia exclusiva de la Administración tutelar supramunicipal; mientras que con la segunda de dichas autorizaciones, es decir, la licencia de obras propiamente dicha, el Ayuntamiento se pronuncia acerca de las otras determinaciones urbanísticas y características del Proyecto de obras presentado, que hagan o no jurídicamente viable la edificación de que se trate, cuya facultad corresponde a la Administración municipal a tenor de lo preceptuado en el art. 179 de la repetida Ley del Suelo . Por tanto, la necesidad de ambas autorizaciones concurrentes se produce de tal suerte que la estatal o autonómica es previa y está destinada, a diferencia de la municipal, al concreto aspecto de la real existencia de dichos utilidad pública o interés social, controlando por tanto uno y otro acto autorizatorio, aspectos distintos de la normativa urbanística, de tal manera que la decisión del órgano autonómico o estatal vincula al Ayuntamiento que debe posteriormente otorgar la licencia de obras, pero solamente en tanto en cuanto se deniegue la previa autorización para edificar en suelo no urbanizable, por no concurrir los aludidos interés público o utilidad social; mientras que, por el contrario, el otorgamiento de esta autorización previa no vincula al Ayuntamiento competente respecto de la concesión de la licencia de obras, según se cumplan o no los restantes requisitos o condicionamientos de la normativa urbanística, de acuerdo con el Proyecto que se haya presentado al solicitarse dicha licencia de obras. Así se desprende la doctrina jurisprudencial sentada, entre otras, en las Sentencias de esta Sala de 8 de julio de 1989, 19 de febrero, 6 de marzo y 27 de noviembre de 1991, así como las restantes que en esta última se citan, en las que se sientan criterios no solamente aplicables al supuesto de construcción de viviendas unifamiliares en suelo no urbanizable, sí que también a los análogos, como es el del caso litigioso; en el que la concesión de la referida autorización previa para la ampliación de la nave industrial litigiosa en suelo no urbanizable tiene efectos de cosa juzgada, según anteriormente ha quedado argumentado.
Ello no obstante, en el caso que se enjuicia ha de tenerse presente que el Ayuntamiento demandado fundamenta en esencia los acuerdos denegatorios de la licencia de obras impugnados en este proceso, como su oposición a la pretensión de la parte actora, en la alegación de ser de su competencia exclusiva el otorgamiento de la autorización y licencia de obras solicitadas, a tenor de lo dispuesto en los arts. 179 de la Ley del Suelo , cuyo precepto legal, a su juicio, no puede ser desvirtuado por lo preceptuado en el citado art. 44 del Reglamento de Gestión Urbanística , invocando genéricamente la incompatibilidad de la licencia de que se trata con el planeamiento urbanístico vigente en su término municipal, sin concretar las razones o motivos específicos, distintos de la situación de la parcela en suelo no urbanizable, por los que considera que el Proyecto de ampliación de la nave industrial (ya en funcionamiento), que fue presentado en su día por la entidad demandante, es incompatible con las restantes normas urbanísticas; debe insistirse en que la ubicación de la obra en terreno clasificado como no edificable, no impide por sí sola la mencionada ampliación, si concurren los requisitos del citado art. 85, en relación con el 86, de la Ley del Suelo y 44.1.2.ª del asimismo referido Reglamento, siempre que se haya seguido este procedimiento especial para obtenerla previa autorización, y ésta haya sido concedida, cuya decisión compete exclusivamente a la Administración tutelar y, en definitiva, en el presente caso, lo ha decidido definitivamente la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de julio de 1986 , que resolvió este punto litigioso.
De otra parte y según ha quedado insinuado anteriormente, el análisis de los acuerdos municipales recurridos desvela que la Corporación demandada, al denegar la licencia de obras tantas veces aludida, no fundaba su decisión en otros motivos legales concretos que los ya rechazados por sentencia definitiva (en contra de la doctrina establecida, entre otras, en las Sentencias de 17 de octubre de 1979 y 26 de septiembre de 1984), como tampoco ha alegado concretamente ni demostrado en este proceso que el Proyecto de ampliación de la nave industrial que constituye el objeto material del presente litigio contravenga la restante normativa urbanística vigente en el momento de solicitarse tal licencia, que es la que debe tenerse en cuenta (Sentencia de 1 de febrero de 1988); en consecuencia, siendo el otorgamiento de la licencia de obras un acto reglado cuando las que se pretende realizar no contradicen dicha normativa urbanística (Sentencias de este Alto Tribunal de 21 de junio de 1977, 22 de diciembre de 1978, 9 de marzo de 1988, etc., etc.), y no habiéndose demostrado en Autos que la pretendida aplicación de la nave industrial contravenga le referida normativa urbanística específica aplicable, habida cuenta de la autorización previa con que cuenta la sociedad recurrente, forzoso es concluir que la denegación de la licencia de obras solicitada mediante los actos impugnados en este proceso no se ajusta al Ordenamiento jurídico, puesto que no se fundamenta en motivos jurídicamente admisibles, sino en la clasificación del suelo, como no urbanizable, cuyo extremo ha quedado decidido por la Administración autonómica, única que tiene competencia para ello, en acto confirmado definitivamente por sentencia firme.
Por cuanto ha quedado anteriormente argumentado, procede desestimar el presente recurso de apelación y confirmar el fallo de la sentencia impugnada, sin que se aprecien motivos que justifiquen un especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales, a tenor de lo que dispone el art. 131 de la Ley Jurisdiccional .
Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Odena contra la Sentencia de fecha 8 de febrero de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en los Autos núm. 206/1988 de que el presente rollo dimana, confirmando el fallo de dicha sentencia apelada, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales.
ASI, por esta nuestra sentencia que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Miguel Pastor López.- Rubricados.
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SAP Badajoz 77/2007, 18 de Mayo de 2007
...de 17 de octubre, 149/95 de 16 de octubre, 22/97 de 11 de febrero, 136/97 de 21 de julio, 140/98 de 29 de junio; Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de diciembre de 1991, 12 de febrero y 6 de julio de 1992, 11, 18 y 27 de octubre de 1993, 25 y 26 de enero, 1 de febrero, 15 y 30 de septiem......