STS, 20 de Junio de 1991

Ponente:JAIME ROUANET MOSCARDO
Fecha de Resolución:20 de Junio de 1991
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
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CONTENIDO

Núm. 1.927.-Sentencia de 20 de junio de 1991

PONENTE: Excmo. Sr. don Jaime Rouanet Moscardó.

PROCEDIMIENTO: Apelación.

MATERIA: Tributos. Arbitrio Municipal de Plusvalía, modalidad Tasa de Equivalencia. Escrito de

alegaciones. Exención subjetiva Centro de enseñanza dependiente de la Jerarquía Eclesiástica con

acto benéfico-docente. Valor de los informes. Carga de la prueba.

NORMAS APLICADAS: Arts. 520.1 d), e), i) y 472 c) L.R.L. de 1955. Art. 7.ül d) Orden Fiscal Municipal. Art. XX.1 f) del Concordato de 1953. Art. 90.1 d) y 3." R.D. 3250/1976. Art. 353.1 d) y 2.» R.D. Legislativo 781/1986. Real Orden del Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes de 22 de abril de 1930. D. 3619/1979, de 7 de noviembre. Art. 133.3 CE. Art. 1." C.P. Arts. 24 y 10.6 L.G.T .

JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias 3 enero, 13, 14, 16, 20 y 26 febrero, 22 y 30 marzo, 2, 3,

4, y 5 abril, 10,19 y 23 mayo, 6 y 11 y 22 junio y 10 y 26 julio 1990; 19 mayo 1983; 3 abril 1985; 16

octubre 1987; 31 mayo 1988 y 18 junio 1990.

DOCTRINA: Si bien en el recurso de apelación, que tiene por objeto depurar un resultado procesal

obtenido con anterioridad, se actúa una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal,

requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de

apelación pueda examinarlos y pronunciarse sobre ellos dentro de los límites y en congruencia con

los términos en que aquélla venga ejercitada (de modo tal que, en consecuencia, el contenido del

escrito de alegaciones de la parte apelante ha de ser precisamente una crítica de la Sentencia

impugnada con la que se fundamente la pretensión revocatoria que integra el objeto de la

apelación), no es menos cierto que la no utilización total de un trámite procesal, como es el de

alegaciones que se analiza, no produce, a excepción de norma especial que diga otra cosa, la

caducidad del proceso, ni autoriza al Tribunal ad quem a confirmar sin más la Sentencia apelada,

en cuanto subsiste en éste la obligación que le incumbe como Tribunal de apelación de revisar la

legalidad de la misma, revisión que, en tales circunstancias, para evitar que tenga un carácterpuramente de oficio (contrario a la naturaleza rogada de esta Jurisdicción), pero con el fin de no

desvirtuar el principio de tutela judicial efectiva del art. 24.1 de la Constitución , debe hacerse en

función de los motivos impugnatorios que, implícitos en la apelación, se deduzcan a sensu contrario

de las pretensiones o partes de las pretensiones de instancia que han sido desestimadas en la

Sentencia recurrida.

Los requisitos para la exención subjetiva son: a) Que se trate de terrenos propios afectos, de un

modo permanente, a servicios de Beneficencia o Enseñanza; b) Que los centros de enseñanza, dependientes de la jerarquía eclesiástica, tengan la condición de benéfico-docentes; c) Que los

locales no estén destinados a una industria o cualquier otro uso de carácter lucrativo (o que la enseñanza sea gratuita); y d) Que la exención la acuerde el Ayuntamiento y conste taxativamente en la respectiva Ordenanza.

El art. 520.1 d) de la Ley de Régimen Local de 1955 , no contiene solamente una autorización condicionando la exención a que se acuerde por el Ayuntamiento y conste taxativamente en la respectiva Ordenanza ya que dicho artículo comienza su enunciado de forma imperativa diciendo que «estarán exentos del arbitrio» y, si bien, en el apartado d), condiciona el beneficio, ello no ha de entenderse en el sentido de que sólo procederá éste cuando la conceda el Ayuntamiento, siendo improcedente en caso contrario, sino que ha de interpretarse el precepto conforme a los principios que rigen en materia de exenciones, cuya regla general es la necesidad de una previa solicitud, con objeto de que el Ayuntamiento lo acuerde, a diferencia de lo que ocurre con los beneficiados enumerados en los apartados a), b) y c) del propio art. 520 -Estado, Municipio y Provincia-, los cuales, por el mero hecho de ser propietarios, gozan de la exención sin necesidad de la solicitud y acuerdo de concesión, pero este requisito de la previa petición no significa sin más, que no procede conceder la exención cuando el Ayuntamiento la deniega al practicar la liquidación, sino que, en tales casos, contra dicha liquidación o contra el acuerdo municipal denegatorio, procederá la interposición de los pertinentes recursos, en los que podrá examinarse si concurren o no los requisitos que la Ley exige para que proceda otorgar la exención, interpretación que se robustece por el hecho de que, en los arts. 90.1 d) y 3." del R.D. 3.250/1976 y 353.1 d) y 2 del R.D. Legislativo 781/1986 , al reconocer la exención de los terrenos destinados a centros de enseñanza, no exige el previo acuerdo municipal.

Como quiera que la fundación recurrente tiene acreditados los hechos normalmente constitutivos de su derecho a exención, conforme a la exigencia de los arts. 114 de la Ley General Tributaria y 1214 del Código Civil , es a la Corporación Local exaccionante y a la Administración Pública a quienes incumbe probar aquellos hechos -impeditivos, extintivos o excluyentes- de los que se pueda inferir a la desviación o incumplimiento de los fines benéficos docentes y sociales estatutarios que han sido probados en Autos, máxime cuando esa pretendida existencia de no gratuidad o lucro posible en el funcionamiento o desarrollo de las labores de enseñanza entrañaría para la fundación, en cuanto a la demostración de su inexistencia, la probanza de un hecho negativo, de difícil o quizá imposible acreditación, que implicaría una carga procesal contraria al principio general de derecho incumbit probatio qui dicit, non qui negat.

En la villa de Madrid, a veinte de junio de mil novecientos noventa y uno.

Visto el presente recurso de apelación interpuesto por la «Fundación Santa Ana y San Rafael», representada por don Francisco de las Alas Pumariño y Miranda y asistida de Letrado, contra la Sentencia núm. 517 dictada, con fecha 21 de mayo de 1988, por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, desestimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2.215/1985 promovido contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Provincial de Madrid de 20 de diciembre de 1982, por laque se había desestimado la reclamación formulada contra el acuerdo del Ayuntamiento de Madrid de 31 de marzo de 1981, a su vez denegatorio de la reposición planteada contra la liquidación del Arbitrio Municipal de Plus Valía, modalidad Tasa de Equivalencia, practicada por la citada Corporación con ocasión del vencimiento del decenio 1965-1974, por un importe de 921.315 ptas., en relación con los terrenos sitos en la calle del Doctor Ezquerdo, 53 de Madrid; recurso de apelación en el que ha comparecido como parte apelada el Excmo. Ayuntamiento de Madrid, representado por la Procuradora doña Cayetana de Zulueta Luchsinger y defendido por Letrado.Antecedentes de hecho

Primero

En la indicada fecha de 21 de mayo de 1988, la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid ha dictado al Sentencia núm. 517 con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo presentado por la "Fundación Santa Ana y San Rafael", contra el acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Provincial de Madrid de fecha 20 de diciembre de 1982, dictado en reclamación núm. 4.319/1981, relativa a liquidación por arbitrio sobre el incremento de valor de los terrenos en su modalidad de Tasa de Equivalencia, siendo válida y ajustada a Derecho la liquidación practicada. Todo ello sin imposición de costas.»

Segundo

Contra la citada Sentencia, la representación procesal de la «Fundación Santa Ana y San Rafael» interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; habiéndose señalado para votación y Fallo la audiencia del día 18 de junio de 1991, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Jaime Rouanet Moscardó.

Fundamentos de Derecho

Primero

La cuestión planteada en la presente apelación se contrae a dilucidar si es o no conforme a Derecho la Sentencia dictada, con fecha 21 de mayo de 1988, por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid , desestimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional interpuesto por la «Fundación Santa Ana y San Rafael», Centro Benéfico- Docente declarado de interés social y dedicado a la enseñanza gratuita, contra las resoluciones económico-administrativa y administrativa (reseñadas en el encabezamiento de esta Sentencia) denegatorias de las impugnaciones formuladas contra la liquidación del Arbitrio Municipal de Plus Valía, modalidad de Tasa de Equivalencia, por importe de 921.315 ptas., correspondiente al decenio 1965-1974, en relación con los terrenos (sede del Centro) sitos en la calle del Doctor Ezquerdo, 53 de Madrid.

Dicha cuestión implica el análisis de tres problemas distintos: 1." Alcance y virtualidad de las alegaciones formuladas por la contribuyente en esta apelación; 2.° Valor de la pruebas aportadas y practicadas a instancia de la recurrente en relación con el beneficio de exención subjetiva que propugna con base en los arts. 520.1 d) e i) de la Ley de Régimen Local de 1955 y 7." 1 d) de las Ordenanzas Fiscales entonces vigentes y XX.l f) del Concordato de la Santa Sede de 27 de agosto de 1953; y, 3." Valor de la contraprueba practicada por el Ayuntamiento, en vía administrativa, para demostrar la no gratuidad de la enseñanza impartida en los terrenos objeto de exacción.

Segundo

Con respecto al primero de los problemas indicados, la Sala entiende, de acuerdo con lo establecido en Sentencias, entre otras, de 3 de enero, 13, 14, 16, 20 (don Sentencias) y 26 de febrero, 22 y 30 de marzo, 2, 3 y 5 de abril, 10, 19 y 23 de mayo, 6 y 11 y 22 (dos Sentencias) 6 y 10 y 26 de julio de 1990, que, si bien en el recurso de apelación, que tiene por objeto depurar un resultado procesal obtenido con anterioridad, se actúa una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse sobre ellos dentro de tos limites y en congruencia con los términos en que aquélla venga ejercitada (de modo tal que, en consecuencia, el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de ser precisamente una crítica de la Sentencia impugnada con la que se fundamente la pretensión revocatoria que integra el objeto de la apelación), no es menos cierto que la no utilización total de un trámite procesal, como es el de alegaciones que se analiza, no produce, a excepción de norma especial que otra cosa disponga, la caducidad del proceso, ni autoriza al Tribunal ad quem a confirmar sin más la Sentencia apelada, en cuanto subsiste en éste la obligación que le incumbe como Tribunal de apelación de revisar la legalidad de la misma, revisión que, en tales circunstancias, para evitar que tenga un carácter puramente de oficio (contrario a la naturaleza rogada de esta Jurisdicción), pero con el fin de no desvirtuar el principio de tutela judicial efectiva del art. 24.1 de la Constitución , debe hacerse en función de los motivos impúgnatenos que, implícitos en la apelación, se deduzcan a sensu contrario de las pretensiones o partes de las pretensiones de instancia que han sido desestimadas en la Sentencia recurrida.

En este sentido, es evidente que cabe hacer un contraste de todos los elementos fácticos-jurídicos utilizados por la recurrente-apelante como justificantes, en esencia, de la pretensión formulada contra las resoluciones económico-administrativa y administrativa objeto de la impugnación jurisdiccional.

Tercero

Los artículos, ya citados, 520.1 d) e i) de la ley de Régimen Local de 1955 , 7.°1 d) de la Ordenanza Fiscal municipal y XX.1 f) del Concordato de 1953, exigen, como requisitos para la concesión de la exención que se viene cuestionando, los siguientes: a) Que se trate de terrenos propios afectos, de un modo permanente, a servicios de Beneficencia o Enseñanza; b) Que los centros de enseñanza, dependientes de la jerarquía eclesiástica, tengan la condición de benéfico- docentes; c) Que los locales no estén destinados a una industria o cualquier otro uso de carácter lucrativo (o que la enseñanza sea gratuita); y, d) Que la exención la acuerde el Ayuntamiento y conste taxativamente en la respectiva Ordenanza.

Sin embargo, esta Sala, en Sentencias, entre otras, de 19 de mayo de 1983, 3 de abril de 1985, 16 de octubre de 1987, 31 de mayo de 1988 y 18 de junio de 1990, tiene establecido, matizando el último de los requisitos expuestos (fundamento esencial de la resolución de 20 de diciembre de 1982, del Tribunal Económico-Administrativo Provincial de Madrid), que «el art. 520.1 d) de la Ley de Régimen Local de 1955 , no contiene solamente una autorización condicionante la exención a que se acuerde por el Ayuntamiento y conste taxativamente en la respectiva diciendo que "estarán exentos del arbitrio" y, si bien, en el apartado

d), condiciona el beneficio, ello no ha de entenderse en el sentido que sólo procederá éste cuando lo conceda el Ayuntamiento, siendo improcedente en caso contrario, sino que ha de interpretarse el precepto conforme a los principios que rigen en materia de exenciones, cuya regla general es la necesidad de una previa solicitud, con objeto de que el Ayuntamiento lo acuerde, a diferencia de lo que ocurre con los beneficiados enumerados en los apartados a), b) y c) del propio art. 520 -Estado, Municipio y Provincia-, los cuales, por el mero hecho de ser propietarios, gozan de la exención sin necesidad de solicitud y acuerdo de concesión; pero este requisito de la previa petición no significa, sin más, que no procede conceder la exención cuando el Ayuntamiento la deniega al practicar la liquidación, sino que, en tales casos, contra dicha liquidación o contra el acuerdo municipal denegatorio, procederá la interposición de los pertinentes recursos, en los que podrá examinarse si concurren o no los requisitos que la Ley exige para que proceda otorgar la exención, interpretación que se robustece por el hecho de que, en los arts. 90.1 d) y 3 del Real Decreto 3.250/1976 y 353.1 d) y 2 del Real Decreto Legislativo 781/1986 , al reconocer la exención de los terrenos destinados a centros de enseñanza, no exige el previo acuerdo municipal».

Cuarto

La recurrente ha demostrado plenamente, con un alcance positivo: a) Que el contenido del art. XX. 1 f) del Concordato con la Santa Sede de 27 de agosto de 1953, gozaba de virtualidad al tiempo del devengo de la Tasa de Equivalencia (con un tenor semejante, en el aspecto examinado, a lo que se establece en el vigente Convenio sobre Asuntos Económicos ante el Estado Español y la Santa Sede de 3 de enero de 1979, ratificado por Instrumento de 4 de diciembre); b) Que la contribuyente, «cuyo único patrimonio es la Fundación Cultural dedicada a la enseñanza, constituye un centro docente, dependiente de la Jerarquía Eclesiástica y regentado por la Congregación de Religiosas de la Compañía de María (Marianistas), declarado benéfico-docente por Real Orden del Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes de 22 de abril de 1930 , y constituido, por tanto, desde antes del Concordato de 1953, debiendo gozar de las exenciones de su art. XX. 1 f)»; c) Que se aprobó la adaptación de sus Estatutos, con fecha 31 de octubre de 1979, al entonces vigente Reglamento de las Fundaciones de 21 de julio de 1972; d) Que es un centro subvencionado, donde se imparten clases, gratuitamente, a 890 alumnos de la zona; e) Que el proyecto de ampliación de las obras del centro en el año 1975, fue declarado de «interés social» por Decreto 3.169/1975, de 7 de noviembre; y, f) Que, en los años 1967 y 1974, el propio Ayuntamiento le concedió la exención del pago de la cuota de Contribuciones Especiales por obras de alumbrado público, de conformidad con lo establecido en el art. 472 c) de la Ley de Régimen Local de 1955 («están exentos los centros de enseñanza dependientes de la Jerarquía Eclesiástica que tengan la condición de benéfíco-docentes»).

Por lo tanto, aun partiendo de la premisa de que, en materia de beneficios fiscales, los dos principios fundamentales imperantes, el reserva legal, recogido en los arts. 10.6 de la Ley General Tributaria y 133.1 de la Constitución , y el de interpretación restrictiva, establecido en el art. 24 de la citada Ley General Tributaria, impiden efectuar una hermeneusis extensiva o analógica de la exenciones y bonificaciones, es evidente, a la vista de los datos fáctico-juridicos facilitados por la recurrente y de lo que podría reputarse, en un caso semejante al de Autos (el de la concesión de la exención de las contribuciones especiales), de actos propios del Ayuntamiento, que concurren todos los requisitos determinantes de la concesión de la exención que ahora se cuestiona, pues, en definitiva, sin necesidad de tener que analizar si el contexto del art. 7.°1 d) de la Ordenanza excede o no del tenor de los arts. 520.1 d) e i) de la Ley de Régimen Local de 1955 y XX.1 f) del Concordato y carece de la habilitación legal suficiente para gozar, sin atentar contra la jerarquía normativa, de virtualidad apli-cativa, han quedado contrastados y demostrados, positivamente, los condicionantes de hecho de esos comentados requisitos legales.

Quinto

La Sentencia de instancia y la Corporación municipal basan la denegación de la exención enel hecho negativo de la «no gratuidad» de la enseñanza que se imparta en el centro, con base en el informe que, obrante en el folio 4 del expediente de gestión, dice escuetamente «según manifiesta el Agente informador (Santiago Alcalde), resulta que dicho establecimiento se dedica totalmente para enseñanza de pago. Madrid, 15 de marzo de 1975. El Oficial de P. M. Firma ilegible».

Esta Sala ha reiterado, en diversas ocasiones, en relación con el valor de informes, actas o diligencias y boletines que deban tener una trascendencia restrictiva de derechos o expectativas de los administrados, que: «si bien es cierto que los informes, las actas (como las de inspección) y los boletines (como los de denuncia), extendidos con arreglo a los requisitos reglamentarios, gozan de valor o fuerza probatoria o hacen fe, salvo prueba en contrario, constituyendo una auténtica presunción iuris tantum de verdad que dispensa, en principio, de todo acreditamiento a la Administración favorecida por ella, y determinando inicialmente y en consecuencia, una inversión de la carga de la demostración, es también evidente que dicha técnica ha de estar en armonía con los principios esenciales y básicos imperantes en cada caso (como, por ejemplo, cuando de aquellas actuaciones se deduzca la imputación de una infracción, con los principios del derecho penal o del derecho administrativo sancionador y, entre ellos, con el de la presunción de inocencia del administrado); y, en tal sentido, ha de concluirse que, cuando los elementos o datos objetivos de los que ha partido el funcionario al materializar el informe, el acto o el boletín carece, por su propia entidad (tal como han sido expuestos), por sus matices de subjetividad o por el contraste con los demás que operan en la realidad, de la necesaria, esencial e inicial prestancia y obviedad en la que poder fundar, con un mínimo de apariencia lógica, esa fuerza probatoria presuntiva de la que se ha hablado, procede ponderar su valor como un simple hecho más, oficial y prioritario por su información y origen, pero desprovisto de este trato de favor inicial que normativa o fácticamente se le concede, sobre todo cuando la omisión o falta de constancia de otros datos o elementos matizadores o complementarios justifican la falta de rigor o de potencial objetividad del contenido de hecho del informe, acta o boletín, porque (sin perjuicio, en su caso, del equilibrio armónico que debe existir entre la presunción de verdad derivada de los mismos y la presunción inicial de inocencia recogida en los arts. 24.2 de la Constitución y 1.° del Código Penal ) el valor y entidad de los mismos sólo puede fundarse en la concurrencia de todos los presuntos mensurables y objetivos, expresamente obrantes en el mismo informe, acta o boletín».

Aplicando tal doctrina al caso de Autos, resulta obvio que el informe del folio 4 del expediente carece del predicamento que la Corporación le otorga, porque, además de que no consta en su propio contexto cuáles han sido las fuentes de información utilizadas por el Agente o los documentos que ha examinado para sacar la conclusión de que todo el establecimiento está dedicado a la enseñanza de pago, no se contiene, tampoco, en él, los datos objetivos, suficientes y necesarios con un carácter fáctico elementalmente evidente, como para poder desvirtuar lo demostrado, en un sentido afirmativo de la naturaleza benéfico-docente de interés social del centro, como órgano dependiente de la jerarquía eclesiástica, por la prueba documental aportada por la recurrente; a mayor abundamiento, tal informe no goza, por la entidad técnica de quien emite, frente a la citada prueba de la Fundación, del rigor o seriedad fáctico-jurídicos que serían no sólo convenientes sino también imprescindibles para tratar, en un asunto de la naturaleza del que se analiza, de contrarrestar e, incluso, invalidar, sin más, los datos oficiales acompañados con las reclamaciones administrativas y con la demanda. Desde un punto de vista complementario, no debe olvidarse que, de acuerdo con lo declarado en la Sentencia de esta Sala de 3 de abril de 1985, «como quiera que la fundación recurrente tiene acreditado lo conforme a numerosa jurisprudencia se estiman como "hechos normalmente constitutivos de su derecho a exención", conforme a la exigencia de los arts. 114 de la Ley General Tributaria y 1.214 del Código Civil , es a la Corporación Local exaccionante y a la Administración Pública a quienes incumbe probar aquellos hechos - impeditivos, extintivos o excluyentes- de los que se pueda inferir la desviación o incumplimiento de los fines benéfico-docentes y sociales estatutarios que han sido probados en Autos, máxime cuando esa pretendida existencia de no gratuidad o lucro posible en el funcionamiento o desarrollo de las labores de enseñanza entrañaría para la Fundación, en cuanto a la demostración de su inexistencia, la probanza de un hecho negativo, de difícil o quizá imposible acreditación, que implicaría una carga procesal contraria al principio general de derecho in-cumbitprobatio qui dicit, no qui negat».

Sexto

En consecuencia, procede estimar el recurso de apelación y revocar la Sentencia de instancia, anulando la liquidación impugnada; sin que haya lugar a hacer expresa imposición de las costas, por no concurrir los condicionantes establecidos para ello en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad del Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que, estimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la «Fundación Santa Ana y San Rafael» contra la Sentencia núm. 517 dictada, con fecha 21 de mayo de 1988, por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid , debemos revocarla y la revocamos, y, en consecuencia, anulamos y dejamos sin efecto las resoluciones económico-administrativa y administrativa y la liquidación del Arbitrio Municipal de Plusvalía, modalidad de Tasa de Equivalencia, objeto de impugnación, por estar exento del mismo la entidad recurrente. Sin costas.

ASI, por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» y se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, y definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Rafael de Mendizábal Allende.- José Luis Martín Herrero.- Emilio Pujalte Clariana.- Jaime Rouanet Moscardó.- Ángel Alfonso Llórente Calama.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, don Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario, certifico.