STS, 16 de Mayo de 1991

En 2 de octubre de 1990, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó Sentencia, en virtud de recurso de suplicación interpuesto contra la Sentencia dictada en 12 de marzo de 1990 por el Juzgado de lo Social núm. 23 de Madrid en autos seguidos a instancia de don Eusebio contra el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social -Síndrome Tóxico-. La parte dispositiva de la Sentencia dictada por la Sala de lo Social, es del tenor literal siguiente: «Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por don Eusebio contra la Sentencia del Juzgado de lo Social de Madrid núm. 23 de fecha 12 de marzo de 1990 , a virtud de demanda formulada por el mismo contra el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Oficina de Gestión de Prestaciones Económicas y Sociales del Síndrome Tóxico) sobre invalidez y en su consecuencia debemos confirmar y confirmamos la Sentencia recurrida».

La Sentencia de instancia de fecha 12 de marzo de 1990, dictada por el Juzgado de lo Social núm. 23 de los de Madrid , cuya declaración de hechos probados es la que después se indica, hacía el pronunciamiento siguiente: «Que desestimando la demanda formulada por don Eusebio debo absolver y absuelvo al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Oficina de Gestión de Prestaciones Económicas y Sociales del Síndrome Tóxico)». La referida declaración de hechos probados es del siguiente tenor literal: «1.° El actor don Eusebio venía percibiendo unas prestaciones económicas y sociales del síndrome tóxico. Con fecha 28 de noviembre de 1988 se dictó resolución por la Oficina de Gestión de Prestaciones Económicas y Sociales del Síndrome Tóxico. dependiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por la que se disponía que la cuantía de la ayuda familiar quedaba fijada en 20.009 ptas. mensuales y asimismo se resolvía el proceder al descuento de prestaciones cobradas, de forma presuntamente indebida en la cuantía de 1.710.867 ptas. con la advertencia de proceder a la suspensión del abono de la ayuda hasta saldar el total de la cantidad indicada. 2.° Se interpuso reclamación previa que fue desestimada por resolución de 12 de abril de 1989. 3.° Por parte de la oficina demandada se ha procedido al no abono de la ayuda familiar que le corresponde».

Por el Letrado don Francisco Javier García Méndez, en nombre y representación de don Eusebio , se formuló contra la Sentencia recaída en suplicación, recurso de casación para la unificación de doctrina, aportando como Sentencias contradictorias las de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 14 de septiembre de 1989 y de 1 de marzo de 1990 : La primera de dichas Sentencias versa sobre prestación de jubilación del sistema de Seguridad Social; la segunda resuelve sobre cuestión suscitada por revisión de oficio e imposición de reintegro, con referencia a complemento económico familiar de la acción protectora del Síndrome Tóxico. En el fundamento jurídico único de esta última Sentencia se dice lo siguiente: «La actora viene percibiendo en concepto de ayuda familiar derivada del Síndrome Tóxico la cantidad de 67.384 ptas. mensuales al amparo del Real Decreto 1.276/1981, de 19 de octubre y la Orden Ministerial de 23 de noviembre del mismo año y la resolución de 17 de julio de 1982; la cueslio inris se reduce a determinar si el Plan Nacional del Síndrome Tóxico tiene facultad por sí solo para reducir o suprimir tal ayuda así como pedir el reintegro de la que estime indebidamente percibida o ha de acudir previamente a la vía jurisdiccional, lo que ha resuelto en el primer sentido la Sentencia combatida, cuyo criterio procede revocar en cuanto las Entidades Gestoras carecen de facultad por sí solas para revisar prestaciones concedidas sin acudir a un proceso jurisdiccional en donde el afectado puede formular las alegaciones y aportar medios probatorios oportunos».

En el escrito de formalización del recurso de casación para la unificación de doctrina a que se hace referencia en el antecedente anterior, quien lo formula, además de denunciar que la Sentencia que combate contradice la doctrina sentada en las que aporta para que sirvan de término de comparación, aduce que también infringe lo establecido por los arts. 9.° y 24 de la Constitución Española , apuntando sus razones para fundar tal denuncia.

Dado traslado del recurso al Abogado del Estado, éste evacuó su impugnación con fecha 18 de marzo de 1991, en el que, tras rebatir el recurso formulado de contrario, terminaba suplicando se dicte Sentencia por la que se desestime el recurso. Dado, igualmente, traslado al Ministerio Fiscal, se emitió informe en el sentido de considerar procedente el recurso.

Por providencia de esta Sala de fecha 24 de abril pasado, se señaló para la votación y fallo el día 10 de mayo de 1991 y dada la complejidad del asunto, se constituyó la Sala con cinco Magistrados.

Fundamentos de Derecho

Quien fue demandante en los autos de procedencia y después recurrió en suplicación el fallo de instancia, desestimatorio de su pretensión, formula ahora recurso de casación para la unificación de doctrina contra la Sentencia, de 2 de octubre de 1990, de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , igualmente desestimatoria de dicho recurso de suplicación.El recurrente aduce, en síntesis, que la Sentencia que combate es contradictoria con las que aporta para que sirvan de comparación y que también en aquélla Constitución Española, pues en la misma se atribuye validez a la actuación de la Oficina de Gestión de Prestaciones Económicas y Sociales del Síndrome Tóxico (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social), mediante la que revisó de oficio, rebajando su cuantía, la ayuda económica familiar complementaria que anteriormente le había sido reconocida, y acordó que reintegrara parte de lo que ya había percibido por tal concepto, siendo así que, conforme a la doctrina sentada en las Sentencias que invoca y en virtud de los preceptos que cita, que apoyan esta doctrina, no cabe la revisión de oficio, ya que para que pueda válidamente efectuarse esta revisión se hace preciso que el citado Ministerio hubiera formulado demanda frente al beneficiario de la prestación, a fin de obtener Sentencia que aceptare la revisión y que condenare al reintegro que se pretende.

Las Sentencias que aporta el recurrente para que sirvan de término de comparación proceden ambas de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. La primera, de 14 de septiembre de 1989 , carece de valor referencial, pues la pretensión sobre que versa, referida a prestación de jubilación del sistema de Seguridad Social, no presenta, en relación a la que dio origen al proceso, la identidad sustancial que exige el art. 216.° del Texto Articulado de la Ley de Procedimiento Laboral . Por el contrario, la exigible identidad sustancial si que es apreciable con respecto a la otra Sentencia aportada, de 1 de marzo de 1990, en tanto que resuelve sobre cuestión suscitada por revisión de oficio e imposición de reintegro, con referencia a complemento económico familiar de la acción protectora del Síndrome Tóxico, declarando que tal actuación administrativa no puede hacerse de oficio, sino que exige acudir al correspondiente procedimiento judicial.

Constatada, pues, la existencia de contradicción, se hace precisa la censura jurídica de la Sentencia impugnada, a fin de sentar conclusión sobre si la doctrina que sienta, aun contradictoria, fuera no obstante la ajustada o, por el contrario, hubiera de tacharse de errónea, por incurrir en las infracciones legales que se denuncian.

Es cierto, como afirma el Abogado del Estado en la impugnación del recurso, que las prestaciones que atienden a los afectados por el denominado síndrome tóxico, no corresponden al específico sistema protector de la Seguridad Social; al menos, desde su consideración estricta. La instauración de dichas prestaciones obedeció al cumplimiento del Plan de Medidas Urgentes, acordado el 17 de septiembre de 1981 por el Pleno del Congreso; su regulación se encuentra, fundamentalmente, en el Real Decreto 2.448/1981, de 19 de octubre y en disposición de igual rango, 1.276/1982, de 18 de junio . Es evidente, sin embargo, como apunta el recurrente, que dichas prestaciones responden a la voluntad estatal de atender estados de necesidad procedentes de la causa indicada y que la actuación de los órganos que han de gestionarlas queda sometida al principio de coordinación que consagra el art. 6.° de la Ley General de la Seguridad Social . En este sentido resulta de oportuna cita el art. 5.° del citado Real Decreto 2.448/1981 , a cuyo tenor el Jefe de la Oficina de Coordinación, a los efectos de lo previsto por tal cuerpo reglamentario, ejercerá las facultades que corresponden a las Entidades gestoras de la Seguridad Social lo cual supone que, en el reconocimiento de dichas prestaciones, tal órgano -o el que venga a sustituirleasume las competencias que en análoga esfera corresponden a las entidades gestoras y precisamente por el procedimiento al efecto establecido, lo que excluye la aplicación de los arts. 109.°, 110 y 111 de la Ley de Procedimiento Administrativo , relativos a la revisión de oficio.

Sentado lo anterior, se ha de tener en cuenta que la revisión de prestaciones reconocidas ha de someterse a necesarias garantías, pues la declaración de un derecho causa estado y, por ello, no puede unilateralmente minorarse o dejarse sin efecto, salvo que exista norma habilitante al respecto, viniera exigida por norma que incidiera sobre la prestación ya reconocida o la revisión se limitare a la mera corrección de errores materiales o de hecho; de otro modo, quedaría perjudicada la seguridad jurídica que proclama el art. 9.3 de la Constitución Española . Lo anterior no significa que el reconocimiento efectuado de prestaciones haya de determinar la inalterabilidad de éstas, pues su revisión ha de ser posible cuando concurra causa al efecto. Mas, salvo lo antes indicado, que justificaría la actuación de oficio, la revisión no podría así operar, ya que requeriría para su efectividad, que el órgano gestor instare jurisdiccionalmente la revisión que pretendiera, pues, de imponerla unilateralmente, actuaría sin sometimiento a la Ley y al Derecho, contrariando lo que establece el art. 103.1 de la Constitución y los principios que informan al Estado social y democrático de Derecho ( art. 1.1 de nuestra Ley suprema ).

La jurisprudencia de la Sala, con referencia a las Entidades gestoras de la Seguridad Social, se ha manifestado en los términos expuestos (Sentencias de 17 de noviembre de 1986 y 14 de marzo de 1988, entre otras ). Tal jurisprudencia encuentra actualmente expresa consagración legal, como demuestra el art. 177.° del Texto Articulado de la Ley de Procedimiento laboral -no vigente, desde luego, cuando la hoy recurrida acordó la revisión de oficio-. pues, según el tenor de su apartado primero las «Entidades gestoraso los -servicios comunes no podrán revisar por sí mismos sus actos declarativos de derecho en perjuicio de un beneficiario, debiendo en su caso, solicitar la revisión ante el Juzgado de lo Social competente, mediante la oportuna demanda que se dirigirá contra el beneficiario del derecho reconocido»; a lo que añade en su apartado segundo que «se exceptúa de lo dispuesto en el número anterior la rectificación de errores materiales o de hecho y los aritméticos, así como las revisiones motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario».

La doctrina antes expuesta y la jurisprudencia que la consagra, ha de entenderse aplicable a la revisión y reintegro de prestaciones reconocidas en favor de afectados por el síndrome tóxico; así resulta de lo antes indicado, relativo a la asimilación de competencias de los órganos encargados de administrarlas con las que son propias de las Entidades gestoras de la Seguridad Social.

Según tal jurisprudencia, la revisión de oficio es validamente posible cuando existiera norma habilitante al respecto, viniera exigida por norma que incidiera sobre la prestación a rectificar o quedase limitada a la mera corrección de errores materiales o de hecho. Se hace preciso, por tanto, determinar si la así acordada, como el reintegro igualmente así impuesto, encontraron amparo en alguna de las mencionadas causas.

El art. 3.1 del Real Decreto 2.448/1981, de 19 de octubre -Decreto este que, aun cuando no contempla la ayuda económica familiar complementaria, ha de entenderse aplicable a la misma, en lo referente a competencia de su órgano gestor-, contempla el supuesto de que hubiera mediado falseamiento u omisión de datos en la instancia librada para pedir la prestación, y dispone que ello constituirá causa determinante para la revocación de la concedida y para el reintegro de su importe, efectuándose esto último, previo requerimiento, mediante la aplicación de las normas de carácter general previstas para el cobro de créditos de la Seguridad Social, sin perjuicio del ejercicio de las acciones civiles o penales que resulten procedentes.

Es evidente, por tanto, que para tales supuestos cabe actuación de oficio que deje sin efecto el beneficio indebidamente reconocido, así como para obtener el reintegro de lo que se obtuvo, también indebidamente. Mas tal disposición no ampara la actuación de la hoy recurrida, ya que no existió falseamiento u ocultación en la instancia inicial -al menos, no fue aducido-, sino posteriores circunstancias, que fueron tomadas en consideración para minorar prestación reconocida para la situación preexistente, lo que igualmente excluye que tal revisión pueda encontrar amparo en la tercera causa indicada, ya que evidentemente no se realizó para corregir errores materiales o de hecho, concurrentes cuando la concesión.

El Real Decreto 1.276/1982, de 18 de junio , instaurador de la ayuda económica familiar complementaria, atribuye a ésta, como finalidad, garantizar unos ingresos mínimos mensuales a la unidad familiar; persigue, por tanto, que los ingresos que obtengan los componentes de la unidad familiar, cuando no alcancen la cuantía mínima que se establece, variable según las circunstancias a ponderar, sean complementados con tal ayuda, cuyo importe será el correspondiente a la diferencia. Es claro, por ello que dicha prestación no tiene carácter consolidable y que su cuantía será absorbible por los incrementos que experimenten los ingresos de la unidad familiar, estando obviamente obligado el beneficiario a comunicar las variaciones producidas y facultado el órgano gestor para investigar las mismas y para revisar de oficio la prestación reconocida, cuando comprobare la existencia de dichos incrementos, dado que su concesión, por la propia naturaleza de esta prestación, va impregnada de provisionalidad, pues se efectúa en función de circunstancias concurrentes en tal momento, pero que son de gran provisionalidad, por lo cual la revisión se impone, cuando surja variación, como con carácter general y para tal evento, faculta el art. 8.° del Real Decreto 2.448/1981 .

Sentado lo que precede resulta obligado concluir que la Sentencia recurrida, en tanto que confirmó la de instancia, desestimatoria de pretensión deducida para la anulación judicial de la revisión efectuada de oficio, respecto a la cuantía futura de la ayuda económica familiar complementaria, no incurrió en las infracciones denunciadas, pues dio recta interpretación a los preceptos y jurisprudencia antes mencionados. Mas la anulación pedida también se refería al particular de la resolución que imponía el reintegro de cantidades percibidas, durante dilatado período, por un total de un 1.710.867 ptas. Tal cantidad había ya ingresado en el patrimonio del hoy recurrente, sin que la imposición de oficio de su reintegro encontrase amparo en norma habilitante al efecto, se justificare por la ordenación propia de la prestación u obedeciere a la voluntad de corregir meros errores materiales o de hecho. Es claro, por todo ello, que la hoy recurrida carecía de facultades al respecto, por lo que, para la obtención de tal reintegro, sin atentar a la seguridad jurídica ni perjudicar el derecho de defensa del hoy recurrente, habría de haber promovido contienda judicial frente a éste, lo que no hizo, pues decidió imponer unilateralmente dicho reintegro.

Al no entenderlo así la Sentencia recurrida, confirmatoria también en este extremo de la de instancia,incurrió en las infracciones denunciadas, contradiciendo jurisprudencia y la doctrina de suplicación que se invoca. Procede, en su consecuencia, la estimación del recurso, como informa el Ministerio Fiscal.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español, pronunciamos el siguiente

Estimamos el recurso de casación para la unificación de doctrina, interpuesto por el Letrado don Francisco Javier García Méndez, en nombre y representación de don Eusebio , contra la Sentencia, de 2 de octubre de 1990, dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Madrid, resolviendo recurso de suplicación interpuesto por dicho señor contra la de 12 de marzo del mismo año, del Juzgado de lo Social núm. 23 de Madrid , recaída en proceso sobre anulación de resolución del órgano gestor del Síndrome Tóxico, dependiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, seguido a instancia del mencionado recurrente frente al referido Ministerio. Casamos y anulamos la Sentencia de suplicación recaída y sustituimos su pronunciamiento por el siguiente: Estimamos el recurso de suplicación interpuesto por don Eusebio contra la Sentencia de 12 de marzo de 1990, del Juzgado de lo Social núm. 23 de Madrid , en autos 298/89-1, seguidos a instancia de dicho recurrente frente al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social -Oficina de Gestión de Prestaciones Económicas y Sociales del Síndrome Tóxico-, sobre nulidad de su resolución de 28 de noviembre 1988. Revocamos dicha Sentencia y, con estimación en parte de la pretensión deducida, declaramos la nulidad de la citada resolución, en el solo particular de la misma que impone al accionante el reintegro de 1.710.867 ptas., y desestimamos dicha pretensión en cuanto que también persigue la nulidad de la citada resolución, con relación a la fijación que en ella se hace, con efectos de 1 de enero de 1988, del importe de la ayuda económica familiar complementaria. Condenamos al demandado a estar y pasar por esta declaración, absolviéndole por lo que se refiere a la nulidad no aceptada. Condenamos igualmente al demandado a que abone al accionante la citada ayuda económica familiar complementaria que ha retenido, si bien en la nueva cuantía fijada; y ello, sin perjuicio, de que pueda instar contienda judicial para obtener el reintegro que pretende.

Devuélvanse las actuaciones y rollo a sus respectivas procedencias, con certificación en ambos de esta Sentencia, que producirá efecto en la situación jurídica creada por la Sentencia recurrida.

ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Rafael Martínez Emperador.-Benigno Várela Autrán.-Mariano Sampedro Corral.-Luis Gil Suárez.-Juan Antonio del Riego Fernández.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Rafael Martínez Emperador, en el día de la fecha, hallándose celebrando audiencia pública en la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, de lo que como Secretario de la misma certifico.