STS, 7 de Mayo de 1991

La Sentencia apelada contiene la parte dispositiva que literalmente copiada es del siguiente tenor: "Fallamos: Que desestimamos los presentes recursos contencioso-administrativos acumulados núms. 749 y 676 de 1986, interpuestos por la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco, representada por el Procurador don Fernando Allende Ordórica y por don Rafael . Por si en beneficio de la Comunidad de bienes constituida con los Sres. herederos don Rodrigo y doña María Angeles y de los Sres. Gustavo , representado por el Procurador don Xabier Núñez Irueta, contra el Acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación de Vizcaya de 4 de marzo de 1986 confirmado en reposición por el Acuerdo del mismo Órgano de 21 de mayo de 1986, que resuelve la pieza separada tramitada para la fijación del justiprecio correspondiente a las fincas núms. NUM000 , NUM001 , NUM002 y NUM003 , expropiadas por la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco -Departamento de Política Territorial y Transporte, con motivo de las obras del Plan de actuación inmediata para la ejecución de los accesos a los barrios de Iturrigordi-Peñascal y Recalde-Betolaza, sitas en el término Municipal de Bilbao, declarando como justo precio, incluido el premio de afección, la cantidad de 2.562.367 ptas y estableciendo la obligación por parte de la Administración expropiante de satisfacer el interés legal de dicha suma, desde el día siguiente al de la ocupación de los bienes, debemos declarar y declaramos la conformidad a derecho de los acuerdos recurridos, que, por tanto, debemos confirmar y confirmamos; todo ello sin que proceda efectuarpronunciamiento condenatorio sobre las costas devengadas en esta Primera Instancia." Sirvieron de base a dicho fallo los siguientes Fundamentos de derecho: "1.° En los presentes recursos acumulados, los recurrentes impugnan la Resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Vizcaya, de 4 de marzo de 1986, confirmada en reposición por la Resolución del mismo Órgano de 21 de mayo de 1986, por la que se decide la pieza separada tramitada para la fijación del justiprecio correspondiente a las fincas núms. NUM000 , NUM002 y NUM003 , expropiadas por la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco -Departamento de Política Territorial y Transportes, con motivo de las obras del Plan de Actuación Inmediata para la ejecución de los accesos a los barrios de Iturrigordi-Peñascal y Recalde-Betolaza, sitas en el término municipal de Bilbao, propiedad de los Sres. Herederos de don Rodrigo y de la Comunidad de Don. Gustavo , declarando como justo precio, incluido el premio de afección, la cantidad de 2.562.367 ptas., y estableciendo la obligación por parte de la Administración expropiante de satisfacer el interés legal de dicha suma, desde el día siguiente al de la ocupación de los bienes. La recurrente Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco, sostiene la pretensión anulatoria con fundamento en los motivos que pueden sintetizarse en a) Aplicación indebida del criterio valorativo previsto en el art. 43 de la Ley de Expropiación Forzosa y aplicabilidad del criterio valorativo prescrito en el art. 104 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana ; b) Infracción del art. 36 de la Ley de Expropiación Forzosa . El también recurrente don Rafael , impugna la valoración realizada por el Jurado de Expropiación, por entender que incurre en manifiesto error de hecho en la determinación del concepto "módulo o coste de ejecución material" empleado en la fórmula valorativa seguida en la Resolución recurrida. Así mismo, adiciona a la pretensión anulatoria de que se le reconozca el derecho al abono de la suma de 5.193.064 ptas señalada en la Hoja de Aprecio en su día formulada y, además, el pronunciamiento sobre los intereses de demora de dicha cantidad de conformidad con la liquidación que señala; extremos a los que debe ya precisarse que sólo podría llegarse si se alcanzara a la revisión del acuerdo recurrido por integrar el contenido propio de las pretensiones adicionales de reconocimiento de la situación jurídica individualizada y la adopción de medidas restablecedoras que se contemplan en el art. 42 de la Ley Jurisdiccional. El Abogado del Estado, en defensa de la demandada Administración del Estado, se opone a ambos recursos interesando su desestimación. 2.º En el conocimiento de los motivos impugnatorios suscitado por las partes actoras -todos ellos atinentes a la cuestión de fondo controvertida-, ha de darse prevalencia al que constituye el eje del planteamiento de la Administración expropiante por el que se cuestiona el sistema de valoración seguido por el Jurado en la fijación del justiprecio. Y, por ende, el régimen legal expropiatorio aplicado al supuesto de autos. A cuyo efecto, aduce la parte que el Jurado de Expropiación, para obtener el justiprecio compensatorio de la pérdida del bien expropiado, hubiera debido de aplicar los criterios de tasación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y, en concreto, el dirigido a la determinación del valor inicial de los terrenos clasificados como suelo no urbanizable, que previene el art. 104 de dicha Ley en su Texto Refundido de 9 de abril de 1976, por entender que se trata de una expropiación por razón de urbanismo adscribible al sistema de actuación expropiatoria para la ejecución de los planes urbanísticos regulado en los arts. 134 y siguientes de dicha Ley ; en consonancia, dicha parte postula que el acuerdo del jurado incurre en infracción legal al aplicar el criterio de libre valoración previsto en el art. 43 de la Ley de Expropiación Forzosa para el sistema expropiatoria ordinario. El extremo impugnatorio señalado va a ser resuelto negativamente, por entender el Tribunal que la tasación de los bienes expropiados viene, en este caso, regida por la normativa de la Ley de Expropiación Forzosa , con fundamento en que: a) La expropiación trae causa del Plan de Actuación Inmediata para la ejecución de los accesos a los barrios de Iturrigordi-Peñascal y Recalde-Betolaza de Bilbao, aprobado por el Decreto del Gobierno Vasco 192/1984, de 12 de julio , b) La figura, de los Planes de Actuación Inmediata aparece creada por el Decreto Ley de la Comunidad Autónoma del País Vasco 1/1983, de 12 de septiembre, dictado en uso de la autorización temporal para producir disposiciones legislativas provisionales conferida al Gobierno Vasco por la Ley del Parlamento Vasco 17/1983, de 8 de septiembre, autorización que tiene por finalidad -según recoge su art. 1 - atender a las necesidades y comenzar y reparar los daños provocados por las inundaciones y lluvias torrenciales que, en el tiempo inmediato a su promulgación, habían asolado el País Vasco, c) El Decreto Ley señalado caracteriza al Plan de Actuación Inmediata como un "instrumento de planeamiento urbanístico", equiparable en rango jerárquico a "los instrumentos de ordenación integral del territorio", dotándolo, ex novo, de una regulación propia, -procedimental y sustantiva-. La nueva figura de planeamiento aparece vinculada a la obtención de un objeto específico, de naturaleza excepcional, ceñido a disponer de los terrenos necesarios para la reparación de los extensos daños producidos por las lluvias en el mes de agosto de 1983, a fin de posibilitar la normalización de la actividad económica y la más pronta prestación de los servicios y equipamientos públicos afectados, todo ello, según consigna la Exposición de Motivos, mediante el ejercicio del título competencial estatutario relativo a la materia ordenación del territorio, del litoral y urbanismo con explícita apelación de "respeto a las prescripciones de la legislación de expropiación forzosa", d) La, norma legal territorial contempla, expresamente, la utilización del cauce expropiatorio en el desarrollo de los Planes de Actuación Inmediata y, a ese efecto dispone art. 4.°1 y 7.°2

1. que la aprobación de los mismos llevará implícita la declaración de utilidad pública de su ejecución, así como la declaración urgente de la ocupación de los terrenos, bienes y derechos a tal fin requeridos; en conexión con lo anterior, el art. 9.°3 prescribe, que la adquisición pública de terrenos, bienes y derechos "...se regirá por el procedimiento de la Ley de Expropiación Forzosa sin perjuicio de que cuando la situación del sector, polígono o unidad de actuación lo haga recomendable, su ejecución se gestione mediante la aplicación del sistema de expropiación establecido en la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, Texto Refundido de 9 de abril de 1976 . La interpretación de la opción abierta en este último precepto ha de efectuar, de acuerdo con un criterio sistemático, en relación con los demás preceptos del Capítulo Segundo del Decreto Ley dado que en el mismo se contienen diferentes medidas de abreviación procedimental y de ejercicio delegado de la competencia de formulación y aprobación de los Planes dirigidas a facilitar la más rápida ejecución de los instrumentos de planeamiento creados por la disposición autonómica de referencia, e) El Decreto del Gobierno Vasco 192/1984, de 12 de julio , que da amparo a la actuación expropiatoria impugnada, no determina el régimen de gestión aplicable a la ejecución de las expropiaciones en el mismo previstas; en cuyo defecto, no cabe seguir el sistema de valoración de terrenos dispuesto en la legislación urbanística, ya que, de una parte, la aplicación directa de la normativa estatal reguladora del sistema e actuación mediante expropiación para la ejecución de los planes de ordenación urbana, vendría dada al tratarse de un instrumento urbanístico, propio del Ordenamiento jurídico vasco, no subsumible entre los recogidos en el art. 5.º de la Ley del Suelo , ni, por tanto, afectado por el Régimen jurídico expropiatorio especial dispuesto en dicha legislación del Estado; y de otra parte, del referido art. 9.°3 de la norma territorial se infiere como principio general de las adquisiciones forzosas de suelo requeridas por la ejecución de los instrumentos de desarrollo de los Planes de Actuación Inmediata, habrá de sujetar al procedimiento ordinario de la Ley de Expropiación Forzosa , salvo que concurra otra previsión expresa en la disposición aprobatoria del Plan. 3.° De la procedente apreciación ha de seguirse el decaimiento de los motivos impugnatorios que se sustentan por ambas partes actoras sobre la premisa -no compartida por la Sala- de aplicación a la tasación de los terrenos expropiados del régimen de valoración urbanística dispuesto en la Ley del Suelo y en el Reglamento de Gestión Urbanística . Procede, por ello, desestimar los motivos que ambas partes fundamentan bien que por distinta causa, en la eventual contravención por el Jurado de las previsiones de aprovechamiento edificatorio correspondiente a los terrenos expropiados de acuerdo con la calificación urbanística de los mismos como "zona de parques" en el Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao y su Comarca, aprobado por Orden del Ministerio de la Vivienda de 27 de enero de 1964 ; e igualmente, la que, por la representación de los expropiados, se dirige contra la evaluación que el Jurado realiza sobre el coste de edificación en la zona, aduciendo como fundamento impugnatorio la posibilidad ofrecida por el Plan General de Bilbao de 1964 para albergar en la "zona de parques" edificios equivalentes a la "zona residencial de lujo". En efecto, la premisa adoptada sitúa la regulación legal de contraste para la verificación sobre la conformidad o no a derecho de las decisiones del Jurado de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 y, singularmente, en el marco de la posibilidad conferida por el art. 43.1 de la Ley para la aplicación de la tasación de los criterios estimativos que el Jurado estime más adecuados para conformar el valor real de los bienes objeto de expropiación; de forma que la técnica de conversión de derechos debe hacerse de manera que el valor patrimonial quede intacto asignando al expropiado una compensación dineraria en cuantía suficiente para adquirir otro bien análogo al que se le priva por la expropiación sin menoscabo injustificado de su patrimonio, pero, también, sin enriquecimiento indebido a costa de la Administración expropiante o del beneficiario de la expropiación "-por todas, Sentencias del Tribunal Supremo de 4 de abril de 1982, 19 mayo de 1982, 24 marzo de 1983 -. 4.° Atendiendo al anterior razonamiento, de los motivos de infracción legal alegados, sólo resta por considerar el que la representación de la Administración expropiante refiere al art. 30.1 de la Ley de Expropiación Forzosa , que entiende conculcado en razón de que el Jurado en la determinación del justo precio, tuvo en cuenta una situación de hecho anterior al momento expropiatorio, al razonarse en el primero de los "considerandos" de la Resolución impugnada "... que en el año 1983, antes de que la riada arrasara el barrio del Peñascal, existía una zona urbana con una edificabilidad media aproximada de 1,5 m3/m2.... La conclusión obtenida por la parte impugnante no puede compartirse, ya que del art. 36.1 de la Ley de Expropiación Forzosa -que incluye la proposición prescriptiva de que las tasaciones se llevan a efecto con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciare el expediente del justiprecio-, no se sigue que el Jurado deba ignorar aquellas circunstancias que, aun siendo históricas, puedan explicar el valor real de los bienes expropiados a partir de la consideración del valor actual como resultado de un proceso acumulativo de experiencia social referido a las precedentes situaciones de poblamiento. Muy por el contrario, cabe entender que, en el supuesto de Autos, esta técnica evaluatoria resulta especialmente indicada para alcanzar un resultado de justicia conmutativa material, al venir afecta por la expropiación una de las zonas asoladas por la catástrofe en la que, con anterioridad, singularmente en las dos décadas anteriores, se había consolidado, una determinada situación de poblamiento con alta incidencia de las formas de autoconstrucción urbana marginal y de infravivienda. Siendo esta realidad social la que debía de contemplare por el Jurado, por cuanto que, frente a ella, la ofrecida por los efectos de la catástrofe responde a una situación coyuntural de transición escasamente definitoria del valor real del suelo, en tanto que la postulada por los expropiados responde a una hipótesis de ejecución del Plan General de 1964 que se había ya revelado, con toda nitidez, como real, dado que el proceso de construcción de la ciudad vino a imponer a una forma de poblamiento radicalmente distinta a la que aquel Plan previno y finalmente, la propia norma impedía al Jurado atender a las previsiones que respecto del futuro pudieranpropectivarse como efecto del Plan de Actuación Inmediata. 5.° Por último, el criterio seguido por el Jurado Provincial en el acuerdo recurrido para la determinación del valor de los inmuebles expropiados y que consiste en la aplicación de un módulo de valor por metro cuadrado de superficie expropiada de 1.912,50 ptas., equivalentes al 15 por 100 del que correspondería al coste estimado de la edificación obtenible en el terreno, el cual, a su vez, resulta de operar con un valor del coste de edificación para la zona -8.500 ptas por metro cúbico- aplicándolo sobre la edificabilidad media preexistente en el barrio de Peñascal -1,5 metros cúbicos por cada metro cuadrado-. No puede ceder por efecto de su mero enfrentamiento con el criterio ofrecido en el dictamen emitido por el perito -Arquitecto Superior- en los Autos. Así, sin necesidad de empleo de los demás criterios de valoración de la prueba pericial permitidos por el art. 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , es de ver que el dictamen quiebra en su virtualidad ilustrativa al operar de acuerdo con el objetivo -que las partes le señalan- de obtención del valor urbanística, a cuyo efecto, toma como datos el provechamiento señalado por el Plan y el módulo de coste de ejecución material adoptado por el Colegio de Arquitectos Vasco Navarro para la facturación, en el año 1983, de proyecto de construcción de "viviendas de lujo", premisas, ambas -valor urbanístico e hipótesis de edificabilidad permitida por el Plan General de Bilbao y su comarca de 1964-, que la Sala ha entendido inaplicables al caso. Debiéndose, en consecuencia, concluir que no han sido desvirtuados los presupuestos fácticos determinantes de la tasación efectuada en el acuerdo del Jurado de Expropiación Forzosa, los cuales, habida cuenta de su objetividad e imparcialidad derivados de la estructura de constitución, la competencia técnica de sus miembros y la independencia propia de éstos, disfrutan de presunción de acierto que debe ser apreciada por la Sala - Sentencias del Tribunal Supremo de 6 de noviembre de 1981, 18 y 20 de enero de 1982, 25 de junio de 1982, 7 de octubre de 1983, por todas -. 6.° Por lo expuesto y razonado, procede, con desestimación del recurso interpuesto, declarar la conformidad a derecho de los acuerdos recurridos. No se aprecia en la conducta procesal de ninguna de las partes las circunstancias del art. 131 de la Ley Jurisdiccional, por lo que no procede la imposición a ninguna de ellas de las costas devengadas en esta instancia."

Contra la Sentencia se interpuso recurso de apelación por el Procurador Sr. Rodríguez Rodríguez en nombre y representación del Gobierno Vasco, siendo admitida la apelación en ambos efectos, con remisión de las actuaciones a ese Tribunal personándose en tiempo y forma como apelante el Procurador Sr. Rodríguez Rodríguez en representación recientemente citada, y como parte apelada el procurador Sr. González Salinas en nombre y representación de don Rafael , y el Sr. Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta.

Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, evacuó el mismo Procurador Sr. Rodríguez Rodríguez en nombre y representación del Gobierno Vasco, por escrito en el que tras exponer las que estimó de aplicación terminó suplicando a la Sala, dicte Sentencia por la que revocando la de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de fecha 18 de marzo de 1989 y estimando el presente recurso se declare que los acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación de Vizcaya, no son ajustados a derecho, y en uso de las facultades revisoras que le están atribuidas, declarar que habida cuenta la errónea aplicación de las Normas y en uso de la Potestad revisora que le están asignadas, dictar un nuevo Justiprecio en base a los Fundamentos de hecho y de derecho que hemos expuesto en este escrito. Todo ello declarando ser justo y conforme a derecho, con condena en costas de quien se opusiera a estas pretensiones, se tengan por causadas las anteriores peticiones, por ser de Justicia que pido en Madrid a 28 de mayo de 1990.

Continuado el trámite por el Procurador Sr. González Salinas en nombre y representación de don Rafael , lo hizo por escrito en el que las exponer las que estimó pertinentes terminó suplicando a la Sala, dicte Sentencia desestimando íntegramente el recurso interpuesto por la representación del Gobierno Vasco y confirmándose en su totalidad la Sentencia apelada; y el Sr. Abogado del Estado en la representación que le es propia, que tras exponer los que estimó pertinente terminó suplicando a Sala, dicte Sentencia, confirmando la de instancia y los actos impugnados, con condena en costas de la parte apelante, por ser todo ello de justicia.

Conclusas las actuaciones, se señaló el día 30 de abril de 1991, previa notificación a las partes, acordándose dictar la presente.

Visto, siendo Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. don Manuel Garayo Sánchez.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan en lo sustancial los Fundamentos de la Sentencia apelada

Realizado por la Sentencia apelada un exhaustivo examen de los motivos aducidos por la Administración demandante como fundamento de su pretensión y rechazados los mismos con argumentosque no se han visto afectados en esta Segunda Instancia puesto que las alegaciones de la parte apelante son mera reiteración de los argüidos en la Primera, resulta obligado desestimar el recurso de apelación interpuesto y conformar la Sentencia referida; la discrepancia versa sobre cuál haya de ser la normativa aplicable a la valoración de los bienes expropiados que el Gobierno Vasco sostiene ha de serlo el Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto 1.346/1976 de 9 de abril y no la Ley de Expropiación Forzosa con sus libres criterios de valoración establecidos en el art. 43 como hizo el Jurado y mantuvo la Sentencia apelada debiendo reiterarse la escasa fuerza convincente de los argumentos utilizados por la Administración apelante puesto que parte de la premisa equivocada de este ante una expropiación urbanística, siendo así que sólo tienen este carácter las que se efectúan para ejecutar Planes de Ordenación Urbana o para realizar obras que tengan una finalidad urbanística mientras que la obra que habilita o motiva la expropiación está constituida por la figura de los Planes de Actuación Inmediata creada en virtud de autorización temporal conferida al Gobierno Vasco con la finalidad de compensar y reparar los daños provocados por las inundaciones, posibilitar la normalización de la actividad económica y más pronta prestación de los servicios públicos afectados por las lluvias torrenciales que en 1983 habían asolado el País Vasco.

Cuando el Decreto Ley de 12 de septiembre de 1983 del Gobierno Vasco sobre Régimen de Áreas de Actuación Inmediata expresa que para la adquisición de terrenos en desarrollo de dichos planes se seguirá el procedimiento de la Ley de Expropiación Forzosa es claro que comprende todo el proceso incluida la determinación del justiprecio y que ello es así lo acredita el añadir "sin perjuicio de que cuando la actuación del Sector, polígono o unidad de actuación lo haga recomendable su ejecución se gestione mediante el sistema de expropiación establecido por la Ley del Suelo » y no habiendo hecho uso de esta facultad no es asumible la interpretación que hace la Administración apelante que pretende acudir a los arts. 64.3 y 144 ambos de la Ley del Suelo de 1976 y demás preceptos que cita de la misma Ley del Reglamento de Gestión Urbanística que establecen que "el procedimiento para determinar el valor de los terrenos será el señalado por la Ley de Expropiación Forzosa ... sin perjuicio de que la tasación de los terrenos se realice con arreglo a los criterios de valoración de la presente Ley" y ello porque tanto la Ley de Expropiación Forzosa como el Texto Refundido de la Ley del Suelo se rigen por sus propias normas, sin permitir el trasvase de sus preceptos y porque implicaría desconocer el principio jurídico que donde la Ley no distingue no debe hacerlo el intérprete.

La Administración apelante atribuye al Jurado infracción del art. 36.1 de la Ley de Expropiación Forzosa que dispone que las tasaciones se efectuarán con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio, por haber tenido en cuenta para efectuar la tasación de los bienes una situación de hecho anterior al momento expropiatorio al razonarse por el Jurado que en el año 1983 antes de que la riada arrasara el barrio de Peñafiel existía una zona urbana con una edificación media aproximada de 15 m2/m3, que había desaparecido como consecuencia de la riada y que en la actualidad la edificabilidad de la zona era de 1 m2/m3, alegación que no es convincente porque la destrucción de lo edificado como consecuencia de la riada constituye una cuestión de hecho que por sí sola no modifica la edificabilidad de que pudiera disfrutar la zona.

Por lo expuesto procede desestimar el recurso de apelación interpuesto, con mantenimiento de la Sentencia impugnada, sin que existan circunstancias que motiven declaración expresa sobre costas.

FALLAMOS

Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación del Gobierno Vasco contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Bilbao de 18 de marzo de 1988 dictada en los Autos de que dimana este rollo, Sentencia que confirmamos por ser conforme a derecho sin expresa declaración sobre costas.

ASI, por esta nuestra Sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.-Manuel Garayo Sánchez.- Francisco José Hernando Santiago.-Rubricados.