STS, 24 de Enero de 1991

PonenteENRIQUE CANCER LALANNE
ECLIES:TS:1991:319
Fecha de Resolución24 de Enero de 1991
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 141.- Sentencia de 24 de enero de 1991

PONENTE: Excmo. Sr. don Enrique Cáncer Lalanne.

PROCEDIMIENTO: Personal. Apelación.

MATERIA: Funcionarios de las Corporaciones Locales. Retribuciones. Acuerdo plenario que fija régimen retributivo: naturaleza. Complemento de destino.

NORMAS APLICADAS: Arts. 90 a 93 Ley 7/1985; art. 153, D. Legislativo 781/1986, D. 861/1986.

DOCTRINA: El acuerdo plenario tendente a fijar el nuevo régimen retributivo de los funcionarios municipales, conforme a los preceptos citados, tiene un contenido normativo en función a su finalidad y efectos, dado que aparece llamado a reglamentar durante su vigencia las retribuciones municipales, asegurando a cada puesto de trabajo los conceptos correspondientes, con carácter abstracto y general, sin que se consuma con su aplicación. No cabría asignar al actor el complemento de destino correspondiente a Jefe de Servicio, pues la estructura del Ayuntamiento no revela la división en servicios.

En la villa de Madrid, a veinticuatro de enero de mil novecientos noventa y uno.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo constituida en Sección con los señores anotados al final el recurso de apelación que con el núm. 23 de 1989, ante la misma pende de resolución interpuesto por don Carlos María , representado y defendido por la Procuradora doña Paloma Villamana Herrera, contra Sentencia dictada por la Excma Audiencia Territorial de Albacete de 7 de diciembre de 1988, en pleito núm. 179/1988 , sobre sistema retributivo de los funcionarios municipales. Habiendo sido parte apelada el Ayuntamiento de Valdepeñas, representada por la Procuradora doña Pilar Crespo Núñez.

Antecedentes de hecho

Primero

La Sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: «Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Carlos María , contra acuerdos del pleno del Ayuntamiento de Valdepeñas (Ciudad Real) sobre implantación de nuevo sistema retributivo y asignación de complemento de destino de fechas 29 de diciembre de 1986 y de 1 de octubre de 1987, este último desestimatorio del previo recurso de reposición deducido, cuyos acuerdos declaramos ajustados a derecho en los extremos objeto de impugnación. Sin costas. A este fallo sirvieron de fundamentación los siguientes fundamentos de derecho: 1.º por el presente recurso el actor, funcionario de carrera, Técnico de Administración General del Ayuntamiento de Valdepeñas (Ciudad Real), impugna los acuerdos plenarios de dicho Ayuntamiento relativos a la aplicación del nuevo sistema retributivo de los funcionarios de la Administración Local como consecuencia de lo dispuesto en el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril , concretando sus peticiones en el suplico de la demanda en la declaración de disconformidad a derecho de los expresados acuerdos y su consiguiente nulidad en la parte afectante a dicho recurrente, para que se condene a la Corporación al reconocimiento del nivel 25 de complemento de destino al puesto de trabajo que desempeña de Técnico de Administración General como Adjunto al Jefe de Servicio, Oficial Mayor, con efectos económicos de 1986. Los principales motivos del recurso estriban en síntesis en su discrepancia de un lado, con la denominación y caracterización del puesto de trabajo que ocupa y desempeña como Jefe de Negociado Técnico Superior, que a su juicio resulta totalmente ficticia y no secorresponde con las funciones que realmente tiene encomendadas y correspondientes a un adjunto al Jefe de Servicio (Oficial Mayor) a la plaza que ocupa de Técnico de Administración General, a la que accedió por oposición, y de otro, en su disconformidad con el nivel 18 de complemento de destino asignado al puesto de trabajo a que está adscrito, que constituye en su opinión un auténtico agravio comparativo no sólo respecto a otros funcionarios de la Corporación sino también de otras corporaciones y Administraciones; 2.º como ya ha dicho esta Sala en Sentencias dictadas a propósito de recursos interpuestos con motivo de la implantación del nuevo sistema de retribuciones de los funcionarios de la Administración Local (Sentencias de 12, 13, 15 y 18 de enero, 9 de febrero y 28 de marzo de 1988 entre otras) la Ley 30/1984, de 2 de agosto , regula un nuevo sistema retributivo con primacía expresamente declarada de las retribuciones que van ligadas al puesto de trabajo, como son el complemento de destino y el complemento específico, sistema que está dotado de una clara tendencia ge-neralizadora y unificadora para todo el conjunto de las Administraciones Públicas, entre ellas las Locales por el carácter básico de sus preceptos en la materia (art. 1 .3): de ahí que la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local, seguida por el Texto Refundido 781/1986 (arts. 152 y 155 disponga en su art. 93 que las retribuciones básicas tendrán la misma estructura e idéntica cuantía que las establecidas con carácter general para toda la función pública, y que las complementarias se atendrán, asimismo, a la estructura y criterios de valoración objetivas de las del resto de los funcionarios públicos y que su cuantía será fijada por el pleno de la corporación dentro de los límites máximos y mínimos que se señalen por el Estado. Ahora bien, la aplicación del nuevo sistema retributivo requiere una expresa clasificación y valoración de puestos de trabajo, ordenándolo así los arts. 15 y 16 de la Ley 30/1984 . y reiterando el mandato el art. 90.2 de la Ley de Bases de Régimen Local al señalar que las Corporaciones Locales formarán la relación de todos los puestos existentes en su organización, en los términos previstos en la legislación básica sobre función pública, correspondiente al Estado establecer las normas con arreglo a las cuales haya de confeccionarse las relaciones de puestos de trabajo, la descripción de los puestos tipo y las condiciones requeridas para su creación. El Real Decreto 861/1986 se produce en este contexto, si bien limitándose a ordenar su disposición transitoria 2.a que en tanto no se dicten esas normas por el Estado los plenos de las corporaciones deberán aprobar un catálogo de puestos a efectos de complemento específico y dictando las normas precisas para aplicación de las demás retribuciones; 4.º donde centra el actor el peso de sus argumentos es en la asignación de un nivel 18 de complemento de destino al puesto de trabajo que desempeña. A su juicio supone un indudable agravio comparativo con los niveles asignados a otros funcionarios de la Corporación. A su entender la asignación de niveles ha de hacerse conforme al art. 3.3 del Real Decreto 861/1986 sobre la base de la responsabilidad que se derive de las funciones encomendadas y/o por analogía o similitud con los puestos de la estructura establecida. Así, sostiene que la responsabilidad que conlleva el ejercicio de este puesto de trabajo es de enorme importancia, no sólo, por las funciones atribuidas, sino también porque además supervisa y dirige los diferentes negociados de la Secretaría y no se corresponde con el nivel reconocido. A su vez afirma que no se ha respetado el criterio de analogía y similitud con los puestos de los funcionarios de habilitación nacional, e incluso con el de Oficial Mayor, para los que se exige idéntica titulación superior, pues a tales puestos se atribuyen niveles 28 y 26 respectivamente, lo que constituye una discriminación entre funcionarios del mismo grupo de titulación, con la consiguiente vulneración del principio constitucional de igualdad, comparándose igualmente con otros funcionarios cuyos niveles suponen un acercamiento de la plaza que desempeña a los grupos de titulación inferior. Tales razonamientos no pueden ser aceptados por cuanto chocan frontalmente con la auténtica naturaleza del complemento de destino como retribución complementaria estricta y directamente vinculada a puestos de trabajo concretos, y, por tanto, a todas las características y requisitos exigidos para su desempeño ( art. 23 LRFP 30/1984 ), y no sólo como parece pretender el recurrente a una determinada titulación, sino también al grado de aptitud, competencia o preparación exigidas, dependencia o autonomía de las funciones que tengan atribuidas el puesto, magnitud, intensidad e importancia de las mismas, responsabilidad que conlleve su ejercicio etc., en suma, todo un conjunto de circunstancias que individualizan y distinguen al puesto de que se trate de los demás, y que resulta muy difícil fijar de un modo abstracto o con criterios de generalidad, variando en cada Administración los que puedan tomarse en consideración en atención a la diversa estructura u organización de sus servicios, razón por la cual en la asignación del diferente nivel de complemento de destino resulta decisiva la discrecionalidad técnica de la Administración, que es la que mejor conoce dicha organización y a la que tiene plena potestad para variarla. Aunque ciertamente esa discrecionalidad tiene límites, en el caso presente no existen elementos de juicio para pensar que se han traspasado. Y así no puede afirmarse que se haya prescindido de los criterios de responsabilidad de las funciones y de analogía y similitud con otros puestos de trabajo a que alude el art.

  1. 3 del repetido Real Decreto porque estos criterios son subsidiarios para asignación de niveles a puestos de trabajo no incluidos en la relación de puestos tipo, más no puede utilizarse cuando, como en el caso, se trata de puestos incluidos en dicha relación comprendida en el anexo de las normas, en cuyo caso deben respetarse los límites mínimos y máximos que en el mismo se determinan, moviéndose dentro de la misma la Corporación en el ámbito de aquella discrecionalidad técnica, límites que no han sido infringidos respecto al puesto de trabajo discutido, sin que se haya demostrado que la solución elegida sea irracional o arbitraria, y debiendo rechazarse las imputaciones de discriminación y de conculcación del principio de igualdad, toda vez que los supuestos o términos ofrecidos como comparación responden a puestos de trabajocompletamente distintos, no sólo por los requisitos exigidos para su desempeño sino por todas las demás características, responsabilidad, grado de independencia o autonomía y dificultades de las tareas o funciones asignadas, sin que baste como queda dicho, comparar el dato de la idéntica titulación superior, impuesta para acceder a ellos; con mucha mayor razón resulta inapropiado hablar de discriminación en relación a puestos de trabajo a los que se atribuyen niveles inferiores; 5.° no resultan tampoco afortunadas las comparaciones que trae a colación el actor con otros puestos similares en otras Administraciones Públicas, tanto locales como de la Comunidad Autónoma o de la Administración Civil del Estado por cuanto tales términos comparativos son evidentemente distintos y no podrían justificar la aplicación del principio constitucional de igualdad ( art. 14 de la CE ), el cual en modo alguno exige un tratamiento uniforme e igual ante todas las Administraciones Públicas, que sería incompatible con el principio de autonomía consagrado por el art. 137 de nuestro texto constitucional y con las amplias facultades de cada entidad local para organizar sus necesidades administrativas, aparte de que no se ha justificado que los puestos comparados sean idénticos al que ocupa el actor; 6.° asimismo procede repeler la presunta transgresión alegada por el actor de lo preceptuado en los arts. 21.2 b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , a cuyo tenor, "ningún funcionario podrá ser designado para desempeñar un puesto de trabajo superior en más de dos niveles a su grado personal", porque si bien es cierto que entre sus funciones está la de sustituir al Oficial Mayor en caso de vacante o licencia e incluso al Secretario de la corporación, es patente que ello no comporta designación alguna para tales puestos que pudiera violar lo dispuesto en dicho precepto, toda vez que la designación a que éste alude es la consecuencia de un nombramiento legal permanente y definitivo sin que pueda confundirse con una sustitución reglamentaria que en todo caso es de carácter ocasional y de una duración provisional determinada por la causa a que obedece, sin comportar nombramiento definitivo; 7.° en cuanto al problema de la eficacia temporal del nuevo sistema retributivo, planteado por el recurso debe señalarse que la disposición transitoria 1.a del Real Decreto 861/1986 ordena que se implantará por cada Corporación Local dentro del año 1986, pero tal norma debe interpretarse en relación con lo señalado en el preámbulo del citado Real Decreto cuando habla de que se establece un plazo prudencial que se extiende a lo largo de todo el año 1986 con objeto de que las Corporaciones Locales puedan realizar los estudios, adaptaciones y valoraciones de puestos de trabajo que sirvan de base a una adecuada y eficaz implantación del nuevo sistema, de manera que tal aplicación o puesta en ejecución puede producirse en cualquier momento, dentro del año 1986, sin imponer una retroactividad al 1 de enero de ese año. De ahí que resulte lógico y no oponga a la norma que la Corporación realice tales previsiones, estudios y adaptaciones en el año 1986 y se aprueba la aplicación del nuevo régimen dentro de dicho año, remitiendo los efectos del mismo al 1 de enero del siguiente, cuando tal aprobación se haya producido, como en el caso, casi a final de 1986, 8.º por último, hemos de referirnos a la pretensión de que se abonen al acto con efectos de 1 de enero de 1980 las diferencias correspondientes al coeficiente 5 grado inicial 3, que le hubieran correspondido dentro del nivel 10 que tenía asignado, por equiparación con los funcionarios civiles del Estado, en y por analogía con los antiguos funcionarios de los Cuerpos Nacionales que tenían asignados tales coeficientes y grados, todo ello desde el año 1980, y en virtud del acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de septiembre de 1979. Tal pretensión resulta totalmente improcedente al no haberse agotado en relación a ella la vía administrativa, toda vez que se dedujo inadecuadamente ex novo por medio del recurso de reposición interpuesto contra un acuerdo de la Corporación sobre aplicación de un nuevo sistema retributivo, que nada tenía que ver con el contenido de tal petición, por lo que la desestimación del recurso por parte del Ayuntamiento sin pronunciarse sobre ello no equivalía a su desestimación, debiendo en consecuencia para agotar la vía administrativa, o bien esperar a la resolución expresa recordando a la Administración, en su caso, el deber de dictarlas o bien denunciar la norma y esperar el transcurso de tres meses para considerarla presuntamente desestimada ( art. 94 y 38 de la Ley de Procedimiento Administrativo ) y a la parte que la pretensión de ningún modo podría prosperar en cuanto al fondo como ya ha tenido ocasión de resolver esta Sala en un supuesto sumamente coincidente por Sentencia núm. 200 de 28 de abril de este año, señalando que el Gobierno no hizo extensivo a los funcionarios locales el acuerdo de 21 de septiembre de 1979, que se limitó a señalar a los funcionarios del Cuerpo General Técnico de la Administración Civil del Estado el coeficiente 5 y habiendo declarado el Tribunal Supremo en Sentencias 26 de enero de 1983 y 10 de abril de 1984 entre otras muchas que a partir de la vigencia del Real Decreto-Ley 22/1977, de 30 de marzo y de la Ley 42/1979, de Presupuestos Generales del Estado para 1980 , la estructura de las retribuciones básicas había quedado establecida por la proporcionalidad y el grado, no siendo posible modificar por disposición del Consejo de Ministros los coeficientes multiplicadores ya asignados al amparo de la Ley 31/1965, de 4 de mayo , toda vez que la modificación había quedado derogada con incidencia en la asignación del grado inicial, doctrina plenamente aplicable en la esfera local, al seguir la misma línea el Real Decreto 3.046/1977, de 6 de octubre sobre articulación parcial de la Ley 41/1975, de 19 de noviembre

Segundo

Notificada la anterior Sentencia se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo. Por providencia de 19 de diciembre de 1988 se admite en ambos efectos y se acuerda emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.

Tercero

Recibidas las actuaciones procedentes de la Excma. Audiencia Territorial de Albacete ypersonado y mantenida la apelación por la Procuradora doña Paloma Villamana Herrera, se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. La Sra. Villamana Herrera, evacua el trámite conferido y tras alegar cuanto estimó conveniente a su derecho suplicó a Sala dicte Sentencia por la que revocando la apelada, se declare haber lugar al recurso contencioso- administrativo interpuesto por esta parte, en los términos interesados en la súplica de nuestro escrito de formalización.

Cuarto

La Procuradora doña Pilar Crespo Nuñez en nombre del Ayuntamiento de Valdepeñas, tras alegar lo que convino a su derecho suplicó a Sala dicte Sentencia por la que se declare mal admitida la apelación por la Sala de Albacete mediante providencia de 19 de diciembre de 1988, por no ser susceptible de apelación dicha Sentencia; y en el supuesto de que la Sala entrara a conocer de la apelación citada se desestime el recurso con expresa imposición de las costas al apelante si la Sala considerase haber incurrido éste en temeridad o mala fe.

Quinto

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo de este recurso la audiencia de 17 de enero de 1991, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Visto, siendo Ponente de la misma el Excmo. Sr. Magistrado don Enrique Cáncer Lalanne.

Fundamentos de derecho

Se aceptan los fundamentos primero, segundo, cuarto, quinto, sexto, séptimo y octavo de la Sentencia apelada.

Primero

Si se realiza el enjuiciamiento de esta apelación dentro de los límites que impone el propio recurrente en su escrito de interposición de la apelación, que remite el recurso a la alegación de desviación de poder, difícilmente podrían prosperar sus pretensiones apelatorias, dado que dicha alegación que se realiza a través del hecho 8.° de la demanda, no significa, por sus términos, más que una mera invocación retórica y formal del vicio denunciado, en cuanto que en aquel hecho se limita el demandante a decir que al no haberse dado una respuesta concreta en el acuerdo resolutorio de la reposición a sus diferentes alegaciones, se le había provocado indefensión, y que ese defecto determinaba desviación de poder; ello con cita del art. 81 de la Ley del Procedimiento Administrativo, y arts. 285 y 286, del Reglamento de Organización de las Corporaciones Locales, Decreto 17 de mayo de 1952 , que son preceptos que nada tienen que ver con la configuración de la figura de la desviación de poder, según la regulación de la misma en el art. 83.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , como utilización de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico. Lo que explica que la Sentencia no contuviera un pronunciamiento expreso sobre tal alegación, que, si acaso, podría considerarse implícitamente desestimada con las extensas argumentaciones que se dedican por la audiencia a desvirtuar las alegaciones del demandante, que eran reproducción de las invocadas ante la Administración, en reposición, y que alejan cualquier idea de indefensión del actor. Debiendo añadirse que tampoco podría prosperar el vicio enjuiciado con las nuevas argumentaciones que al respecto se ofrecen en el escrito de alegaciones apelatorias, dado que aquellas se refieren a una supuesta discriminación del actor, o a la infracción del art. 3.º del Decreto 861/1986, relativo a la aplicación de la analogía en la asignación de niveles retributivos, que tampoco tienen que ver con la significación de la desviación de poder. En definitiva nada hay en autos que acredite que la Administración, al dictar los actos recurridos, haya pretendido utilizar sus potestades organizatorias para fines diferentes de los tendentes a garantizar la buena marcha y su funcionamiento.

Segundo

Si se contempla esta apelación desde el punto de vista que deriva de la verdadera naturaleza del acuerdo plenario municipal del 29 de diciembre de 1989, origen de las actuaciones, tendente a fijar el nuevo régimen retributivo de los funcionarios del Ayuntamiento de Valdepeñas, en aplicación de los arts. 90 y 93, de la Ley de Bases de Régimen Local, 7/1985, arts. 153 del Decreto Legislativo 781/1986 y Decreto 861/1986 , habrá que llegar a la misma solución desestimatoria de la apelación, pues si bien, ha de atribuirse a tal acuerdo un contenido normativo en función de su finalidad y efectos, dado que aparece llamado a reglamentar durante su período de vigencia, y en tanto no sea sustituido por otro de rango suficiente, las retribuciones municipales, asignando a cada uno de los puestos de trabajo de la estructura municipal los conceptos correspondientes, con carácter abstracto o despersonalizado, y efectos generales, sin que se consuma por su aplicación; desde cuya perspectiva deberá ser admitido el enjuiciamiento de las alegaciones apelatorias que aparezcan referidas a ese aspecto normativo de los acuerdos impugnados, conforme al art. 94 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , aún partiendo de este carácter del acuerdo inicialmente recurrido, también carecen de consistencia las alegaciones apelatorias, por las razones que se exponen en los fundamentos legales de la Sentencia apelada, en cuanto se dan por reproducidos, singularmente en lo referente a la inexistencia de vulneración del principio de igualdad ante laLey (Fundamentos cuarto y quinto de la apelada), o al alcance temporal de la nueva regulación (Fundamento séptimo). Pudiendo, si acaso, añadirse, para corroborar lo expuesto por la audiencia, que difícilmente habría de prosperar la reclamación de un nivel de complemento de destino correspondiente al puesto de Adjunto a Jefe de Servicio en un Ayuntamiento, como es el de Valdepeñas, cuya estructura al momento del acuerdo impugnado, no reflejaba la división en servicios, sino todo lo más en negociados, según la que se fijó por acuerdo plenario de 1 de junio de 1982, (fol. 63 de los autos iniciales) dictado en aplicación del Decreto 211/1982, y sobre cuya legalidad no cabe hacer objeciones. Resultando, en definitiva correctamente desarrollado el Decreto 861/1986, puesto que el Ayuntamiento demandado, al fijar el nivel de complemento de destino del actor, se ha ajustado al art., 3.1 y Anexo 1.º y 2.° de esa norma, que indicaban los límites de su discrecionalidad: sin que, por tanto, hubiera razón para la aplicación del criterio analógico del punto 3 de ese art. 3.°; Decreto 861/1986, al referirse la asignación a puestos municipales existentes y paralelos a los puestos tipos de la regulación estatal. Sin que deba ser objeto de esta Sentencia, la cuestión planteada por el actor en relación al pago de diferencias retributivas desde 1980, por no haberse asignado, según dice, a su puesto de trabajo, desde aquella fecha, coeficiente 5 y grado inicial 3, dentro del nivel 10 por equiparación a los funcionarios civiles del Estado, ya que se trata de una petición ajena al contenido del acuerdo municipal de 29 de diciembre de 1986, al que se ha atribuido contenido normativo; y por ello también extraña a la apelación que ha de limitarse al enjuiciamiento a los aspectos normativos de los acuerdos recurridos, conforme al art. 94 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al haber aparecido dicha nueva petición retributiva planteada por primera vez en el recurso de reposición. De ahí que hayan quedado firme las acertadas consideraciones que al respecto se contienen en el fundamento octavo de la Sentencia apelada.

Cuarto

Por lo expuesto procede la desestimación de la apelación. No se aprecian motivos para una condena por las costas procesales causadas.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de don Carlos María , contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Albacete, del 7 de diciembre de 1988, en su recurso núm. 179/1988 , sobre sistema retributivo de los funcionarios municipales.

No se hace una expresa condena por las costas de la apelación.

ASI, por esta nuestra Sentencia, que se publicará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, la pronunciamos, mandamos y firmamos.- Ángel Rodríguez García.-César González Mallo.-Enrique Cáncer Lalanne. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Enrique Cáncer Lalanne, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.

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