STS, 20 de Mayo de 1991
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ ZAPATA PEREZ |
| ECLI | ES:TS:1991:14433 |
| Fecha de Resolución | 20 de Mayo de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.449.- Sentencia de 20 de mayo de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez Zapata Pérez.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Licencia de instalación de serrería mecánica. Distinción entre abono de tasas y
concesión de licencia. Carga de la prueba. Licencia tácita e interés público.
JURISPRUDENCIA CITADA: SS 13 junio 1984, 17 octubre 1989, 31 enero 1990.
DOCTRINA: Son cosas distintas el abono de las tasas y la procedencia y alcance de la licencia de
apertura, por lo que el pago de cualquier tasa o derecho no implica la autorización correspondiente.
No es admisible que, no habiéndose aportado por la interesada la correspondiente licencia
municipal, se traspase la carga de probar su inexistencia a la Administración demandada, tanto
más si de lo que se trata es de certificar un hecho negativo -no concesión de licencia- cuya
comprobación compete propiamente al titular de la actividad.
El derecho a un determinado uso se adquiere normalmente por el reconocimiento que del mismo
hace el Ayuntamiento, al autorizarlo mediante un acto singular de concesión de la licencia
correspondiente. La pasividad o tolerancia de la Administración, que pudo darse de conocer la
existencia de la serrería, no puede estimarse como el equivalente a la posesión de una licencia
municipal que implica un acto positivo y volitivo de esa Administración que en este supuesto no se
ha manifestado.
En la villa de Madrid, a veinte de mayo de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Valencia, representado por el Procurador don Luis Pulgar Arroyo, bajo la dirección de Letrado; promovido contra la Sentencia dictada el 9 de marzo de 1989 por la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia , en recurso sobre desestimación tácita de recurso de reposición presentado por la recurrente el 15 de marzo de 1985, ante el Ayuntamiento de Valencia contra otra resolución núm. 3.631 de 1 de marzo de 1985, en expediente núm. 1.612/1980 Servicio de Medio Ambiente, sobre licencia de instalación de serrería mecánica.Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez Zapata Pérez, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia hoy Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso núm.
1.396/1985, promovido por doña Maite y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Valencia sobre desestimación tácita de recurso de reposición presentado por la recurrente el 15 de marzo de 1985 ante el Ayuntamiento de Valencia, contra otra resolución núm. 3.631 de 1 de marzo de 1985, en expediente núm. 1.612/1980, Servicio de Medio Ambiente.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 9 de marzo de 1989 con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que estimando el recurso contencioso-administrativo núm. 1.396/1985 promovido por doña Maite contra la desestimación tácita al recurso de reposición presentado por la recurrente el 15 de marzo de 1985 ante el Ayuntamiento de Valencia contra otra resolución núm. 3.631 de 1 de marzo de 1985 en expediente 1.612/1980 Servicio de Medio Ambiente, debemos declarar y declaramos que la resolución recurrida no es conforme con el derecho y en consecuencia la anulamos y dejamos sin efecto, sin perjuicio de la obligación del demandante de cumplir las medidas de seguridad indicadas, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales."
El anterior Fallo se basa en los siguientes Fundamentos de derecho: 1.º Aparece acreditado en las actuaciones que en la finca propiedad del recurrente ha venido existiendo una serrería mecánica, al menos desde principio de siglo, conforme se recoge en la escritura de compraventa de 1900 y la escritura de partición de herencia de 1920, aportadas a los autos, habiéndose solicitado licencia municipal para instalación de fuerza motriz, y posteriormente, con fecha 29 de diciembre de 1961, resulta acreditado que el Ayuntamiento concedió licencia de apertura del establecimiento de serrería mecánica, según el documento obrante al folio 14 del expediente administrativo, referente a la liquidación de los derechos correspondientes a tal licencia.
La actividad de serrería está considerada como actividad peligrosa conforme a lo establecido por el art. 3.° del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, de 30 de noviembre de 1961 , según el cual, se consideran como tales, las que tengan por objeto fabricar, manipular, expender o almacenar productos susceptibles de originar riesgos graves por explosiones, combustiones, radiaciones u otros de análoga importancia para las personas o los bienes. 2.° Respecto de la falta de audiencia previa alegada por el recurrente, resulta del expediente que el mismo presentó el escrito de alegaciones de febrero de 1981, obrante al folio 10, y cuando fue requerido por el Ayuntamiento para que cumpliera las cinco medidas de seguridad contenidas en el Informe del Servicio de Extinción de Incendios, obrante al folio 24, cumplimentó tres de dichas medidas en principio, siendo notificado del resultado de las vistas de inspección realizadas y de la obligación de subsanar las deficiencias observadas, de lo cual, pese a no haber audiencia expresa inmediatamente anterior a la resolución de 1 de marzo de 1985, no se produjo indefensión para aquél, y por tanto, procede entrar en el fondo del asunto.
En primer lugar, por lo que se refiere al primer motivo recogido en la resolución impugnada, de lo actuado se deduce que al recurrente le fue concedida licencia de apertura de establecimiento de serrería mecánica en diciembre de 1961, según consta al folio 14 del expediente, y que al ser requerido por el Ayuntamiento para que por el Sr. Secretario se expida certificación comprensiva del texto literal del expediente de la Administración de Rentas y Exacciones, Negociado de Licencias núm. 1.602/1961, donde consta Resolución de la Alcaldía de 29 de diciembre de 1961, en cuya virtud son liquidados los derechos correspondientes a dicha licencia, por la parte demandada se contesta al oficio remitiendo certificación de la resolución de la Alcaldía de 29 de diciembre de 1961 por la que se aprobaron las liquidaciones por Tasas de Apertura de Establecimientos núms. 695 a 714, donde se incluye la solicitada por doña Maite . Asimismo, contesta, en cuanto a la certificación comprensiva del texto literal del expediente núm. 1.603/1961, que no obran antecedentes en el actual Servicio de Tributos. En consecuencia, procede admitir la alegación efectuada por la parte demandante.
Respecto del segundo fundamento de la resolución impugnada, a saber, por ser el uso incompatible con la zonificación de Edificación Abierta que según el Plan Parcial 9, aprobado en 30 de julio de 1974, le corresponde, estando los terrenos calificados como viales de uso público y jardines, debe tomarse en consideración que la actividad referida puede continuar en dicho inmueble sin perjuicio de que, en su día, cuando la Administración vaya a ejecutar las previsiones urbanísticas, utilice los mecanismos legales adecuados, entre ellos, el de expropiación forzosa de los terrenos, por lo cual deben admitirse las alegaciones formuladas a este respecto por la parte demandante.En consecuencia, de conformidad con lo establecido en el Reglamento de 30 de noviembre de 1961, procede estimar el recurso interpuesto, sin perjuicio de la obligación que tiene el titular de la serrería de cumplir las medidas de seguridad que le sean ordenadas por el Ayuntamiento de conformidad con lo establecido en el art. 36 del Reglamento mencionado . Todo ello sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de costas, al no apreciarse circunstancias que lo justifiquen ( art. 131 LPCA .).
Contra la referida Sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, compareciendo sólo la parte apelante; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentó la apelante escrito de alegaciones. Concluso el recurso se acordó señalar para la votación y Fallo el día 14 de mayo de 1991, en cuya fecha ha tenido lugar.
Fundamentos de Derecho
La Corporación municipal apelante sostiene que la Sentencia de la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia de 9 de marzo de 1989 ha incurrido en error al afirmar -apoyándose únicamente en el folio 14 del expediente administrativo- que a la recurrente en instancia "le fue concedida licencia de apertura de establecimiento de serrería mecánica en diciembre de 1961". Afirma que, por el contrario, lo único que resulta del expediente fue que la recurrente había abonado la Tasa por otorgamiento de licencia, que no equivale a la licencia misma; que, además, la actividad que se desarrolla es peligrosa, con grave riesgo de incendio dados los materiales que se acumulan, no habiendo adoptado las medidas de seguridad correspondientes a tal actividad, que ha devenido clandestina. Como quiera que toda la argumentación de la Sentencia de instancia parte del error básico reseñado solicita la revocación de la misma.
La cuestión esencial reside en determinar si doña Maite es o no titular de un derecho adquirido al uso de la instalación de una serrería mecánica para lo cual es preciso aclarar: a) Si existió o no licencia municipal para la actividad de serrería mecánica existente, y b) Si, pese a no existir dicha licencia, cabe oponer una licencia tácita a la orden de cierre de la Corporación municipal.
Respecto de la primera cuestión asiste la razón a la parte apelante cuando considera no demostrada la existencia de licencia municipal de apertura. La Sentencia de instancia declara probado que se ha solicitado una licencia municipal para instalación de fuerza motriz y que el 29 de diciembre de 1961 el Ayuntamiento concedió licencia para apertura de establecimiento de serrería mecánica. Debemos rectificar la Sentencia apelada en estos extremos por entender que asiste la razón a la Corporación municipal apelante cuando afirma que lo único que resulta en dicha fecha de 29 de diciembre de 1961 -según se desprende propiamente del folio 14 del expediente administrativo y del ramo de prueba practicada en la instancia- es haberse liquidado los derechos correspondientes a la tasa municipal de apertura, pero no la obtención de la licencia misma, siendo así que, como reiteradamente declara la jurisprudencia en relación con el pago de derechos de naturaleza fiscal, son cosas distintas el abono de las tasas y la procedencia y alcance de la licencia de apertura, por lo que el pago de cualquier tasa o derecho no implica la autorización correspondiente (Sentencia de 31 de enero de 1990, entre otras). Y respecto a esta cuestión clave de la existencia o inexistencia de licencia municipal tampoco es admisible que, no habiéndose aportado por la interesada la correspondiente licencia municipal, se traspase la carga de probar su inexistencia a la Administración demandada -Fundamento segundo de la Sentencia de instancia- tanto más, si de lo que se trata es de certificar un hecho negativo -no concesión de licencia- cuya comprobación compete propiamente al titular de la actividad. Pero es que, además, no resulta probado ni es admisible la vinculación que la recurrente en instancia pretendió establecer - imputando además el retraso a "la diligencia que caracteriza a la Administración Pública cuando están en juego los intereses de los ciudadanos"- entre una pretendida solicitud de instalación de fuerza motriz efectuada en el año 1949, con la liquidación de derechos por la tasa ya citada efectuada en el año 1961, por la sencilla razón de que no consta en lugar alguno la presentación en el Ayuntamiento, ni en registro u oficina pública, de lo que es solamente un mero proyecto sin firma (documento 5 unido al escrito de demanda en la instancia). Tampoco pueden pasarse por alto las propias alegaciones y posición mantenida por la interesada a lo largo de la tramitación del expediente administrativo y en la Primera Instancia en cuanto aportan -sin necesidad de recurrir al principio de respeto a la buena fe, que obliga a aceptar la doctrina de los propios actos- un elemento adicional y decisivo de prueba de la inexistencia de toda licencia municipal. Y así resulta que la posición de doña Maite en el escrito del recurso de reposición, una vez que por la Alcaldía de Valencia se le había ordenado el desalojo del local -en la resolución impugnada de 5 de marzo de 1985- fue la de reconocer que no se obtuvo ni exigió licencia formal para el establecimiento de la industria por lo que entendió que procedería admitir la continuidad de la serrería hasta que la misma se expropie por ejecución del Plan de urbanización, ya que había venido funcionando a la vista de todos y sin clandestinidad desde el siglo XIX. Debemos concluir, tras todo loexpuesto, que además de la insuficiencia -ya razonada- del pago de la tasa por licencia de apertura, no resulta del expediente ni de la prueba practicada que haya existido la citada licencia.
Tampoco es admisible la existencia de una licencia tácita, avalada por las alegaciones -si demostradas en este caso por la interesada- a cuyo tenor la serrería funciona en el lugar en que se encuentra desde el año 1900, pues esta circunstancia no es aquí decisiva frente al interés público por que vela la Administración municipal en la vigilancia de los riesgos que comporta una actividad susceptible de generar incendios, por cuanto el derecho a un determinado uso se adquiere normalmente por el reconocimiento que del mismo hace el Ayuntamiento, al autorizarlo mediante un acto singular de concesión de la licencia correspondiente (Sentencia de 13 de junio de 1984) y, como declaramos en nuestra Sentencia de 17 de octubre de 1989, la pasividad o tolerancia de la Administración, que pudo darse de conocer la existencia de la serrería, no puede estimarse como el equivalente a la posesión de una licencia municipal que implica un acto positivo y volitivo de esa Administración que en este supuesto no se ha manifestado. Carente la recurrente en instancia del permiso municipal, no puede alegarla titularidad de un derecho adquirido concerniente al ejercicio de la actividad, porque para adquirirlo debió sin duda, solicitar licencia y obtenerla, lo que no hizo, desatendiendo, además, los requerimientos municipales para adoptar las medidas necesarias para paliar el riesgo de incendio que comportan las mercancías almacenadas, debiendo por tanto, ahora darse prioridad al interés público de cesar en una actividad que comporta un riesgo comprobado de incendio.
Procede en consecuencia, dar lugar al recurso de apelación interpuesto, revocando la Sentencia de instancia y declarando la plena conformidad a derecho del acuerdo municipal impugnado, sin que proceda hacer expresa imposición de las costas causadas en ninguna de las dos instancias, por no concurrir las causas necesarias para ello.
FALLAMOS
Que, dando lugar al recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Valencia contra la Sentencia dictada por la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia el 9 de marzo de 1989 , en el recurso contencioso-administrativo núm. 1.396/1985, debemos revocar y revocamos la Sentencia apelada, y declaramos conforme a derecho la resolución de la Alcaldía de Valencia de 1 de marzo de 1985, en expediente núm. 1.612/1980, sin hacer expresa condena en costas en ninguna de las dos instancias.
ASÍ, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Julián García Estartús.- Jorge Rodríguez Zapata Pérez.- José María Reyes Monterreal.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.-María Dolores Mosqueira Riera.- Rubricado.
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