STS, 19 de Abril de 1991
| Ponente | ENRIQUE CANCER LALANNE |
| ECLI | ES:TS:1991:14197 |
| Fecha de Resolución | 19 de Abril de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.006.-Sentencia de 19 de abril de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Enrique Cáncer Lalanne.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Personal. Excepción a la regla de inapelabilidad de estos asuntos. Categorías funcionariales. Empleados de limpieza y auxiliares sanitarios.
NORMAS APLICADAS: Art. 94 Ley de la Jurisdicción; arts. 10 y 15 de los Estatutos de Organización y Régimen de Funcionamiento de los Órganos de Gobierno del Hospital de Navarra, 18 de diciembre de 1980; LO.13/1982, de 10 de agosto, de Mejoramiento del Régimen Foral de Navarra [art. 49.1.a) y b)l; Ley Foral de Gobierno y Administración de la Comunidad Foral de 11 de abril de 1983 (art. 4.°, p. 1).
DOCTRINA: La pretensión de la actora para prosperar habría de implicar la aparición de una nueva normativa reglamentaria, que dejara sin efecto la existente sobre regulación de las categorías funcionariales, empleados de limpieza y auxiliares sanitarios dependientes de la Corporación Foral de Navarra, por lo que el asunto debe considerarse como determinante de una impugnación directa de normas reglamentarias, que debe incluirse en la excepción a la regla general de inapelabilidad de los asuntos de personal. El Gobierno de Navarra, cuando en septiembre de 1985 recibió la solicitud de los actores, ahora cuestionada, dirigida a producir el encuadramiento de los encargados de vigilancia y limpieza, a todos los efectos, como auxiliares sanitarios, no tenía por qué acceder a lo solicitado, ya que con posterioridad al acuerdo normativo de 22 de enero de 1982 se había dictado el Decreto Foral sobre retribuciones, núm. 154/1984, de 4 de julio , que volvía a introducir la separación entre las categorías funcionariales discutidas, y que era norma de rango suficiente para privar de efectos al acuerdo de la Comisión Permanente del Órgano de Gobierno del Hospital de Navarra, y que desde otro punto de vista claramente implicaba una denegación de aprobación.
En la villa de Madrid, a diecinueve de abril de mil novecientos noventa y uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al final anotados, el recurso de apelación que con el núm. 920 de 1989 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de don Gabriel , don Javier , don Miguel , don Salvador , don Jose Ángel , don Luis Alberto , don Juan Alberto , don Alberto , don Cesar , don Ildefonso , don Manuel , don Rogelio , don Jose Pedro , don Luis Antonio , don Juan Miguel , don Alfredo , don Cristobal , don Fermín , don Jon , don Plácido , don Jose Manuel , don Luis María , don Juan Ramón , don Alonso , don Darío , don Gonzalo , don Lorenzo , don Romeo , don Jose Enrique , don Jesús Carlos , don Evaristo , don Braulio , don Felipe , don Jorge , don Ricardo , don Carlos José , don Juan Carlos , don Alexander , don Daniel , don Héctor , don Mauricio , don Víctor , don Luis Francisco , don Franco , don Lucio , don Jose Ignacio , don Jesús Luis , don Agustín , don Diego , don Íñigo , don Raúl , don Carlos María , don Juan Pablo , don Bruno , don Gregorio , don Pablo , don Jose Pablo , don Pedro Jesús , don Constantino , don Inocencio , don Rosendo , don Luis Miguel , don Alvaro , don Eugenio , don Marcos , don Carlos Jesús , contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona de 1 de marzo de 1989, en pleito núm. 1.088/1986 , en relación a petición formulada sobre consideración de los denominados Encargados de Vigilancia y limpieza del Hospital de Navarra como Auxiliares Sanitarios. Habiendo sido parte apelada Comunidad Foral de Navarra (Gobierno de Navarra),representado y defendido por el Procurador don José Manuel de Dorremochea Aramburu.
Antecedentes de hecho
La Sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Gabriel y consortes -relacionados en el encabezamiento de esta Sentencia- contra denegación presunta por silencio administrativo de su solicitud al Gobierno de Navarra en 7 de septiembre de 1985; por hallarse, lo actuado, ajustado al Ordenamiento jurídico. Sin costas. A este Fallo sirvieron de fundamentación los siguientes fundamentos de derecho: 1.º Resulta de lo actuado que un grupo de funcionarios, encuadrados con la denominación de "Encargados de Vigilancia y Limpieza" del Hospital de Navarra, solicitasen les reconozca el derecho a titularse y ser encuadrados como "Auxiliares Sanitarios". Aducen en apoyo de su pretensión que en 22 de octubre de 1976 la Diputación Foral acordó "encuadrarlos en el nivel 12º, elevando así su categoría económica, ya que entonces tenían reconocido el nivel 16; y manifiesta, también, que en 2 de enero de 1982 la Comisión Permanente del Órgano de Gobierno del Hospital de Navarra acordó que a los Encargados de vigilancia y limpieza se les (denominaría) en lo sucesivo Auxiliares sanitarios" y que esta resolución fue tomada igualmente por la Comisión de Representantes, la Dirección de Personal y la propia asamblea constituida por los interesados. 2.° No se trata -por tanto- de reivindicar un cambio de nivel, puesto que teniendo asignado el 16 cuando ya los Auxiliares Sanitarios ocupaban el 14 les fue graciablemente concedido el ascenso económico en 22 de octubre de 1976 y, una vez situados en dicho nivel 14, el anexo al "Reglamento Provisional de Retribuciones" ( Decreto Foral 158/1984, de 4 de julio ) los incluye en el nivel D; donde también figuran junto a los recurrentes que van consignados como "Encargados de Vigilancia y Limpieza", los "Ayudantes Sanitarios", se trata de que los hoy actores consideran los acuerdos del Órgano de Gobierno del Hospital de Navarra con eficacia jurídico-administrativa bastante para que, mediante el presente recurso y en mérito a lo alegado, les sea reconocida, en derecho, la condición de "Auxiliares Sanitarios". 3.° En esta línea resulta procedente anotar: a) que, conforme al Acuerdo de la Diputación Foral de 18 de diciembre de 1980 -que contiene los "Estatutos para la organización y régimen de funcionamiento de los Órganos de Gobierno del Hospital de Navarra"-, dicho Hospital "dependiente patrimonialmente de la Diputación... se constituyó en régimen de gestión directa con órgano especial de administración" (art. 1.°), llevándose a cabo su gobierno y gestión "por los órganos de Gobierno del Centro" (art. 6.°), entre los cuales "la Junta de Gobierno es el... de más alta jerarquía y el depositario de la autoridad y las atribuciones de la Corporación" (art. 10); b) que la Comisión Permanente de la Junta tenía, en el momento de adoptar su acuerdo de 22 de enero de 1982 las mismas funciones atribuidas al Pleno (art.
16.5) y, entre ellas, la de "aprobar las definiciones y contenido funcional de 1.006 todos los puestos de trabajo del Hospital" (art. 15.1); c) que, sin duda, en el ejercicio de tales atribuciones, acordó que "a los Encargados de Vigilancia y Limpieza se les denominará en lo sucesivo Auxiliares Sanitarios", enumerando a continuación las funciones que les estaban encomendadas, y d) que, como es advertible, ese acuerdo supuso un cambio de nombre para el grupo; no dando lugar a modificaciones de tipo económico porque tanto los Encargados de Vigilancia y Limpieza como los Auxiliares Sanitarios tenían entonces reconocido el nivel 14. 4." Así las cosas, se produce la radical modificación del estatus funcionarial derivado de la promulgación de la Ley Foral 13/1983 (de 30 de marzo, reguladora del "Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra "), que afecta, por supuesto, también a los recurrentes, y la subsiguiente publicación del Decreto Foral 158/1984, de 4 de julio , que contiene el "Reglamento provisional de retribuciones", el cual inserta, a su final, un Anexo donde se relacionan en el nivel D cuantos anteriores detentaban el 14 e incluye, entre otros, estos dos cuerpos de funcionarios: el de Ayudantes Sanitarios y el de Encargados de Vigilancia y Limpieza. Ha de reconocerse que, en principio, el hecho de que tiempo atrás la Diputación Foral situara a los hoy actores en el nivel 14 ha posibilitado su inicial inclusión en el ahora nivel D y que, al hacerlo, ha mantenido la totalidad de sus derechos económicos. Sin embargo, respecto a la denominación del puesto de trabajo, lo mismo que con anterioridad se ha puesto de manifiesto que la Comisión Permanente en cuanto Órgano de Gobierno y Gestión del Hospital de Navarra, pudo cambiarla, ha de constatarse que con mayor plenitud de facultades para hacerlo, el Gobierno de Navarra, en reorganización cronológicamente ulterior, ha acogido de nuevo la nominación primera y continúa llamando a los recurrentes "Encargados de Vigilancia y Limpieza" con las mismas obligaciones que siempre han tenido y sin variarles sus emolumentos. 5.° Por tanto, como no puede invocarse derechos adquiridos respecto a la denominación del puesto de trabajo y lo actuado entra de lleno en las facultades innovadoras del Gobierno de Navarra; una vez reconocido que conforme a reiterada doctrina del ius variandi de la Administración le permite "modificar (la normativa estatutaria) unilateralmente y... frente a su poder organizativo, el funcionario no puede esgrimir con éxito más que derechos que, por consolidación, hayan alcanzado la cualidad de adquiridos y que una constante jurisprudencia ha limitado a los de orden económico y al contenido de la función a realizar" ( Sentencias: del Tribunal Constitucional 27/1981, de 20 de julio; 6/1983, de 4 de febrero; 108/1986, de 29 de julio, y 99/1987, de 11 de junio; y del Tribunal Supremo de 28 de enero de 1981 ); procede concluir desestimando el recurso interpuesto. 6.º Sin que haya lugar a una expresa imposición de las costas causadas en el procedimiento.»Segundo: Notificada la anterior Sentencia, se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo.
Por providencia de 9 de marzo de 1989 se admite y se acuerda emplazar a las partes y remitir las actuaciones y expediente a dicho Tribunal.
Tercero; Recibidas las actuaciones y personado y mantenida la apelación por el Letrado don Pablo Ibáñez Olcoz, se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. El Sr. Ibáñez Olcoz evacúa el trámite conferido y tras alegar cuanto estimó conveniente a su derecho, suplicó a Sala dicte Sentencia por la que revoque la apelada y se estime el recurso contencioso- administrativo interpuesto por mis representados.
El Procurador don José Manuel de Dorremochea, en nombre de la parte apelada, presenta escrito en el que después de alegar cuanto convino a su derecho suplicó a Sala: Dicte Sentencia en la que se inadmitía o subsidiariamente se desestime el recurso de apelación interpuesto por don Gabriel y otros, confirmando la Sentencia de Primera Instancia, así como la legalidad de los actos administrativos impugnados de adverso.
Para votación y Fallo de este recurso se señaló la audiencia de 12 de abril de 1991, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Visto, siendo Ponente de la misma el Excmo. Sr. Magistrado don Enrique Cáncer Lalanne.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan sustancialmente los de la Sentencia apelada,
Alega la Corporación apelada la indebida admisión de la apelación, por tratarse de una cuestión de personal que no implica separación de empleados públicos inamovibles, pero tal alegación no debe ser estimada, pues, como luego se dirá, la pretensión actora, para prosperar, habría que implicar la aparición de una nueva normativa reglamentaria, que dejará sin efecto la existente sobre regulación de las categorías funcionariales, Empleados de Limpieza y Auxiliares Sanitarios dependientes de la Corporación Foral de Navarra; por lo que el asunto debe considerarse como determinante de una impugnación directa de normas reglamentarias, que debe incluirse en la excepción a la regla general de inapelabilidad de los asuntos de personal, establecida implícitamente en el art. 94 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
En relación al fondo del asunto, el apelante reitera las alegaciones que expuso en la Primera Instancia, que deben ser desestimadas por las mismas razones aducidas en la Sentencia apelada, que sustancialmente se dan por reproducidas. Para corroborarlas hay que añadir que en contra de lo afirmado por los recurrentes, el contenido del acuerdo de la Comisión Permanente del Órgano de Gobierno del Hospital de Navarra de 22 de enero de 1982; ratificada por el convenio concertado entre la Comisión de Representantes de la Asamblea de Auxiliares Sanitarios y la Dirección de Personal de dicho Hospital, del 25 de febrero de 1982, no era el propio de un acto aplicativo, sino que constituía una determinación normativa de rango reglamentario, adoptado por un órgano integrado en la Junta de Gobierno del Hospital de Navarra, quien, conforme al art. 10 de los Estatutos de Organización y Régimen de funcionamiento de los Órganos de Gobierno del Hospital de Navarra , aprobado por acuerdos de la Diputación Foral de 18 de diciembre de 1980, era la más alta jerarquía del Hospital y depositaría de la autoridad y atribuciones de la Corporación, que en uso de las potestades que le otorgaba el art. 15 de dichos Estatutos había decidido, de hecho, confundir en una sola las antiguas categorías funcionariales de Auxiliares Sanitarios y Encargados de Vigilancia y Limpieza, variando lo que hasta entonces se determinaba en el Reglamento de Régimen Interior del Hospital de Navarra, aprobado por el acuerdo de la Diputación Foral del 13 de junio de 1969, que las regulaba en forma diferenciada. Si bien dicha nueva regulación, de enero de 1982, quedaba pendiente de aprobación de la Diputación, conforme al acuerdo de esta Corporación, del 8 de octubre de 1981, que modificó los Estatutos de los Órganos de Gobierno del Hospital. Y ello porque esa variación de unas categorías funcionariales existentes como distintas desde 1969 venía a suponer una alteración de la estructura y organización del Hospital de Navarra, y de las atribuciones de los funcionarios de la Diputación que allí servían, que había de subsistir en tanto que no fuera denegada la aprobación de la Diputación Foral, o modificada por una nueva reglamentación establecida por norma de rango suficiente. De modo que el Gobierno de Navarra, que, a partir de la vigencia de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto , de Mejoramiento del Régimen Foral de Navarra -art. 49.1.a) y b)-, y Ley Foral de Gobierno y Administración de la Comunidad Foral, de 11 de abril de 1983 -art. 4.°, p. 1 -, había asumido las competencias de laDiputación Foral, cuando en septiembre de 1985 recibió la solicitud de los actores, ahora cuestionada, dirigida a producir el encuadramiento de los Encargados de Vigilancia y Limpieza, a todos los efectos, como Auxiliares Sanitarios, no tenía por qué acceder a lo solicitado, ya que con posterioridad al acuerdo normativo de 22 de enero de 1982, a que se está naciendo referencia, se había dictado el Decreto Foral sobre retribuciones, núm. 154/1984, de 4 de julio , que volvía a introducir la separación entre las categorías funcionariales discutidas, y que era norma de rango suficiente para privar de efectos al citado acuerdo de la Comisión Permanente del Órgano de Gobierno del Hospital de Navarra, y que, desde otro punto de vista, claramente implicaba una denegación de aprobación. Y visto que ni tan siquiera se alega la existencia de una norma preexistente de rango legal que hubiera impuesto al Gobierno de Navarra la necesidad de dictar un reglamento acorde con la solicitud de los actores.
Por lo expuesto procede la desestimación de la apelación. Sin que se aprecien motivos para una condena por las costas de la apelación.
FALLAMOS
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de don Gabriel y demás personal que se citan en el encabezamiento, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona, de 1 de marzo de 1989, dictada en su recurso núm. 1.088/1986, sobre solicitud de los Encargados de Vigilancia y Limpieza del Hospital de Navarra en relación a los Auxiliares Sanitarios.
No ha lugar a una expresa condena por las costas procesales causadas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Ángel Rodríguez García.- César González Mallo.- Enrique Cáncer Lalanne.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, don Enrique Cáncer Lalanne, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.- Rubricado.
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