STS, 27 de Septiembre de 1991
| Ponente | JOSE LUIS RUIZ SANCHEZ |
| ECLI | ES:TS:1991:4902 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 27 de Septiembre de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 2.723.-Sentencia de 27 de septiembre de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don José Luis Ruiz Sánchez.
PROCEDIMIENTO: Única instancia.
MATERIA: Obras de encauzamiento. Ejecución. Daños y perjuicios.
NORMAS APLICADAS: Art. 29.1.a) de la Ley Jurisdiccional. Arts. 35,226 y 227 de la Ley de Aguas de 1879. Arts. 10 y 30 de la Ley de Policía de Aguas. Art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico. Art. 103.1 de la Constitución Española .
DOCTRINA: Es cuestión perfectamente determinada en el ámbito del Derecho Procesal
Administrativo que la concurrencia de «potestades compartidas» con esferas de actuación
perfectamente delimitada por la norma, con contenidos establecidos y determinables, no pueden
ser objeto de equiparación con los supuestos contemplados en el ámbito de las relaciones jurídico
privadas que puedan provocar el «litisconsorcio pasivo necesario», porque es preciso la existencia
de un «acto», acto jurídico administrativo a una situación jurídica de la que emane la «relación
jurídica vinculante».
En la villa de Madrid, a veintisiete de septiembre de mil novecientos noventa y uno.
Visto ante Nos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por «Can Pous Agrícola y Ganadero,
S. A.», y «Fomento Agrícola y Ganadero, S. A.», representadas ambas por el Procurador señor García Martínez, contra resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 17 de abril de 1982, sobre denegación de daños y perjuicios por ejecución de obras en encauzamiento del río Llobregat de Abrera, siendo recurrido el «Consorcio de Abastecimiento de Agua del Río Llobregat», representado por el Procurador señor Morales Price.
Antecedentes de hecho
Por la representación de las demandantes se interpuso recurso contencioso-administrativo contra resolución del Ministerio de Obras Publicas y Urbanismo que se expresó en su escrito de formalización de la demanda, solicitando se reclamase el expediente y emplazase a la Administración demandada.
Recibido el expediente, se formalizó la demanda por la actora, quien en el suplico solicitó se dictara Sentencia estimando el recurso, al mismo tiempo que solicitaba el recibimiento a prueba de las presentes actuaciones.
Dado traslado a las partes recurridas -la Administración y «Consorcio de Abastecimiendo de Agua del Río Llobregat»-, ambas contestaron a la demanda oponiéndose a las pretensiones de la actora.
Admitido el recurso a prueba, se practicaron las propuestas y declaradas pertinentes por la Sala, y finalizado el período para proponer y practicar se formularon las conclusiones por todas las partes litigantes, a excepción del recurrido «Consorcio de Abastecimiento de Agua del Río Llobregat», quien dejó transcurrir el plazo concedido sin presentar escrito al respecto por lo que le fue caducado el derecho a evacuar dicho trámite, quedando los presentes autos conclusos y pendiente de señalamiento para votación y fallo, que tuvo lugar el día 19 de septiembre de 1991 en la forma prevista.
Vistos los citados artículos y demás de general aplicación, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don José Luis Ruiz Sánchez.
Fundamentos de Derecho
Las entidades «Can Pous Agrícola y Ganadera, S. A.», y «Fomento Agrícola y Ganadera, S.
A.», interponen recurso contencioso-administrativo contra las resoluciones dictadas por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 9 de diciembre de 1981, confirmada en reposición por la de 17 de abril de 1981, por las cuales les fueron denegadas las reclamaciones de daños y perjuicios ocasionados en fincas situadas en el margen derecho del río Llobregat, provocadas por la erosión e inundaciones motivadas por las obras de encauzamiento, construcción de un azud y estación de tratamiento de aguas con desviación de la margen izquierda a la derecha, ejecutada por la entidad privada Consorcio de Abastecimiento de Aguas del Río Llobregat, S. A.», que sin autorización alguna, y por supuesto de licencia municipal de obras, ha procedido a la ejecución de las referidas obras y otras, con invasión del cauce público y alteración del curso normal de aguas públicas, consecuencia de la dejación de las potestades inherentes a la Administración que ha repercutido en los predios rivereños, propiedad de las indicadas entidades, ascendiendo los perjuicios causados, según los informes, fotografías, actas de requerimiento, escritos y actuaciones realizadas por las referidas entidades, a las sumas de 15.217.624 pesetas y 1.185.019 respectivamente, sumas que, en puridad, no son refutadas, pues la representación de la Administración invoca como únicos argumentos tendentes a desvirtuar la pretensión deducida por las entidades actoras la objeción de carácter formal, representada por la necesidad de tener que demandar conjuntamente a la Corporación Municipal de Abrera, término municipal en el que están situadas las fincas afectadas y el competente para librar la licencia municipal de obras, lo que conduce, según la argumentación del Abogado del Estado, a la necesaria invocación del «litisconsorcio pasivo necesario»; y, como óbices que afectan a la cuestión de fondo, la omisión concurrente de los presupuestos establecidos por el art. 40 de la Ley de Régimen jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 ; falta de justificación del daño; ausencia de racionalidad en la imputación responsable a la Administración y falta de la debida relación de causalidad.
El examen de la objeción formal articulada nos lleva de inmediato a lo previsto en el art. 29.1.a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en cuanto que la Corporación Municipal de Abrera no se ha manifestado, positiva ni negativamente, respecto de licencia de obra, porque no le ha sido solicitada, y, en consecuencia, no se ha manifestado a través de acto expreso o tácito, y como la iniciación y ejecución de la obra, en dominio público, se llevó a efecto sin contar con la precisa autorización, aun cuando se presentó un proyecto, es cuestión perfectamente determinada en el ámbito del Derecho Procesal Administrativo que la concurrencia de «potestades compartidas» con esferas de actuación perfectamente delimitada por la norma, con contenidos establecidos y determinables, no pueden ser objeto de equiparación con los supuestos contemplados en el ámbito de las relaciones jurídico-privadas que puedan provocar el «litisconsorcio pasivo necesario», porque es preciso la existencia de un «acto» -acto jurídico administrativo- a una situación jurídica de la que emane la «relación jurídica vinculante», y como respecto de la Corporación Municipal de Abrera no se ha producido, la consecuencia es de rechazar esta causa de inadmisibilidad impropiamente invocada, máxime cuando el daño proviene de obras que afectan al río y su cauce, cuya competencia corresponde a la Administración demandada.
Entrando en el examen de la reclamación de daños y perjuicios que se interesan por los actores, hemos de analizar cada uno de los presupuestos determinantes de la imputabilidad responsable, que se pretende deducir contra la Administración, y así como supuestos de hecho hemos de señalar: 1.° La entidad «Consorcio de Abastecimiento de Aguas del Río Llobregat, S. A.», desde 1874 albergó el propósito de llevar a efecto, en el término municipal de Abrera (Barcelona), paraje de Can Moragas, una estación de tratamiento de aguas, para lo cual solicitó a la Comisaría de Aguas del Pirineo Oriental varias autorizaciones: a) Captación de aguas superficiales -seis metros cúbicos/segundo- del río Llobregat y obras para su recogida, b) Encauzamiento de un tramo del río en el paraje de Can Moragas, c) Obras de entubación en un torrente, afluente del indicado río. Respecto de la primera petición, por Orden Ministerialde 3 de mayo de 1977 , se regula el destino de las aguas superficiales y nada se concede al consorcio; en orden a la ejecución de las obras se acuerda la suspensión mientras se concedan aguas para el abastecimiento; no obstante, inicia las obras sin autorización alguna. 2.° El consorcio, prescindiendo del proyecto presentado y como consecuencia de las sucesivas denuncias, presenta nuevo proyecto, al que tampoco se somete y continúa la ejecución de las obras iniciadas, sin obtener autorización. 3.° En el informe evacuado en período probatorio por doña Leonor García Montolí, adscrita al Colegio Oficial de Ingenieros Agrónomos de Cataluña, se pone de relieve cómo las obras llevadas a efecto por el «Consorcio de Abastecimientos de Agua del Río Llobregat, S. A.», sin autorización, en el término municipal de Abrera, a la altura aproximada del kilómetro 4,500 de la carretera BV-1201, de Martorell a Olesa de Montserrat, en la zona izquierda -Can Moragas- se han causado los daños reclamados, como derivación de las obras realizadas, propias y correspondientes a: «instalación de una estación de tratamiento de aguas, en una serie de actuaciones sobre el cauce del río y sobre terrenos adyacentes: construcción de un azud sobre el río; obras de protección, especialmente del margen izquierdo; encauzamiento de los torrentes del margen izquierdo; modificación del cauce del río, tala de árboles; movimiento de tierra, que son objeto de minuciosa descripción, en unión a las características de las fincas afectadas y las consecuencias que durante tales obras se han producido en las mismas. 4.° En escrito de 23 de abril de 1980, dirigido al Servicio de Actuación Administrativa del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, en contestación al oficio de 21 de febrero de 1980, sobre la situación de las obras denunciadas, se reiteran los que fueron remitidos en 9 de marzo de 1978 y 16 de febrero de 1979, con la imputación de responsabilidad a la Administración, pollas obras realizadas en dominio público con desvío de aguas públicas, que perjudicaban a las fincas de los denunciantes, ante la dejación de funciones propias con perjuicio para los intereses de los mismos, para lo cual se acompañaba como documentos acreditativos del actuar dañoso, además de actas notariales y fotografías incorporadas: dictamen de octubre de 1978, elaborado por los ingenieros agrónomos don Jose Pablo y don Federico que cifraban los daños causados en aquel momento en 11.826.015 pesetas y 791.188 pesetas, que podrían experimentar incremento de no ser corregida la situación creada por la erosión e inundaciones de terrenos provocadas por obras en el cauce del río, movimiento de tierras, entubación de un torrente en margen derecha, etc., sin autorización y con vulneración de la ordenación urbana de la zona, Plan Parcial de Can Moragas - término municipal de Abrera- aprobado por la Comisión Provincial de Urbanismo en 15 de marzo de 1971 y el Plan General de Abrera -zona verde y equipamiento industrial-, pues el proyecto presentado para las que se han ido ejecutando no se concedió, sino hasta ulteriormente -Sentencia de 14 de noviembre de 1989- en que se legalizaron las obras efectuadas cuya demolición se interesaban ya que no sólo representaban fuertes inversiones sino por su destino al abastecimiento. 5.° La suspensión de las obras que se venían realizando se decretó, como mera formalidad, por la Comisaría de Aguas del Pirineo Oriental en 25 de abril de 1978, puesto que no sólo siguieron el ritmo establecido sino que se incrementó, prescindiéndose de las numerosas denuncias formuladas. 6.° La titularidad de las fincas de los actores está acreditada con las escrituras correspondientes, constituyen lindero de las mismas al margen izquierdo del río Llobregat, según resolución judicial firme - Sentencia del Tribunal Superior 4.º de 22 de marzo de 977 - de acuerdo con lo prevenido en el art. 35 de la Ley de Aguas de 1879 . 7.° Los actores, de acuerdo con los informes que sucesivamente, en el tiempo, se han evacuado por los peritos técnicos informantes del avance de las obras y, consecuentemente, de los daños provocados -por erosiones, movimiento de tierras, destrucción de árboles, inundación de los predios que constituyen y se extiende hasta el margen izquierdo, modificación del cauce por encauzamiento y extracción de áridos y arenas-, lo fijan en la reclamación que articulan en la demanda en las sumas indicadas en el suplico de las mismas. 8.° La resolución anteriormente consignada, de 25 de abril de 1978, dictada por la Comisaría de Aguas del Pirineo Oriental, acordó sancionar al «Consorcio de Abastecimiento de Aguas del Río Llobregat» con multa de 10.000 pesetas por la ejecución de obras en el río, término municipal de Abrera, sin autorización, y a su vez acordó, para responder de las posibles obligaciones que se deriven de este expediente: a) que las sociedades peticionarias -actoras- constituyan una fianza a disposición de la Comisaría de 3.500.000 pesetas, ordenando la suspensión de las obras, lo que no llegó a tener realidad, b) Someter el proyecto presentado a información pública -el proyecto originario fue presentado en 18 de febrero de 1975- exigiéndose al representante de la sociedad peticionaria -actora- acreditar su personalidad, lo que ya estaba acreditado a través de otros documentos. 9.° Del informe evacuado en 15 de abril de 1978 por la Asesoría Jurídica del Estado de Barcelona se pone de manifiesto un lapso de tiempo «un tanto fuera de lo normal» y que se trata de justificar con los siguientes hechos: a) Solicitud de autorización para encauzamiento. b) Realización de parte de las obras, c) Denuncia de la existencia de las mismas y solicitud de los oponentes para su destrucción, d) Propuesta de sanción con suspensión de las obras -resolución de 25 de abril de 1978-. Lo anterior evidencia la ejecución de importantes obras sin la correspondiente autorización, que en unión de las actas de 10 de octubre de 1977, núm. 1669, y de igual fecha núm. 1671, nos pone de manifiesto la importancia de las obras que se ejecutaban sin «autorización», lo que se corrobora con la de fecha 1 de septiembre de 1978 núm. 1436, que como continuidad de las anteriores, intensifican y amplían la descripción de las ejecutadas y que se ejecutan, evidenciando la realidad de los daños causados. Con lo expuesto y contemplación de las fotografías incorporadas a las actas, adversadas por el Notario autorizante, se revela que la suspensión decretada por la Comisaría de Aguas del PirineoOriental, en 24 de abril de 1978, no tuvo efectividad constituyendo lo expuesto una omisión, en bienes de dominio público, con consecuencias perjudiciales para terceros -titulares de los predios situados al margen derecho del río Llobregat- reclamantes, que ha sido reiteradamente denunciados, con el único resultado de exigírsele una fianza de 3.500.000 pesetas, a constituir en la Caja General de Depósitos o aval bancario, para responder de las consecuencias de la denuncia, no obstante existir constancia plena de la actuación del Consorcio sin autorización alguna y de forma contumaz.
Lo expuesto anteriormente, revelador de la realidad del daño -lesión resarcible- causado en propiedad ajena, por obras ejecutadas por una persona -persona jurídica- sin autorización, con dejación de las potestades correspondientes a la Administración que tenía conocimiento de su realización a través de las correspondientes denuncias, han puesto de relieve la conducta disciplente, omisiva, de la Administración, perfectamente enmarcable en el supuesto de funcionamiento anormal de los servicios públicos, en cuanto que conociendo la singular conducta y proceder del consorcio no paralizó las obras que se ejecutaban con clara infracción de las normas y del respecto debido a los bienes de dominio público -ríos y sus cauces-, y ha sido con ese dejar hacer, sin control, como se ha causado el daño, pues no puede olvidarse la trilogía de atribuciones que se asigna a la Administración por la Ley de Aguas de 1879 , referente a su acción tutelar: protección de las aguas, los cauces (policía de aguas) - arts. 226 y 227 y arts. 10 y 30 de la Ley de Policía de Aguas y sus cauces de 14 de noviembre de 1958, modificado en sus capítulos IV y V (arts. 30 a 50) por el Decreto 1375/1972 de 25 de mayo -, y otros beneficiarios, situación que ha de ser conectada con el art. 35 en orden a la concreción del «margen del río» que a su vez constituye el lindero de las fincas afectadas - Sentencias del Tribunal Supremo 4.* de 23 de marzo de 1977 -, en las que se causaron lesión o daños que al afectar al patrimonio de un tercero, por un «no hacer», incorrecto -antijurídico- se incide al ejecutar obras que no se puede hablar de proyectadas de acuerdo con lo consignado, desde el año 1974 hasta que en 9 de diciembre de 1981 se dicta la resolución originaria de reclamación indemnizatoria al amparo de la exigible responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de la aplicación del art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , pues la situación dañosa pudo y debió evitarse, por los medios que el orden jurídico pone o atribuye a la Administración, para dar efectividad a lo prevenido en el art. 103.1 de la Constitución , lo que nos conduce a la estimación de la demanda con la consecuencia de anular los actos impugnados fijando la indemnización en las fincas de los actores en la suma por los mismos reclamada.
No cabe apreciar la existencia de causas o motivos para hacer especial imposición en cuanto a las costas de este recurso a parte determinada.
En nombre de S. M. el Rey y por la potestad de juzgar que nos confiere la Constitución,
Que desestimando la causa de inadmisibilidad invocada por el Abogado del Estado y estimando, como estimamos, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de las entidades «Can Pous Agrícola y Ganadera, S. A.», y «Fomento Agrícola y Ganadero, S. A.», contra los acuerdos dictados por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo con fecha 9 de diciembre de 1981 y 17 de abril de 1982 -originario y reposición- denegatorios de la indemnización de daños y perjuicios causados en sus respectivas fincas, debemos anular y anulamos los mismos declarando como declaramos el derecho de las indicadas entidades a ser indemnizadas en las sumas de 15.217.624 pesetas y 1.185.019, cada una respectivamente; todo ello sin hacer expresa imposición en cuanto a las costas de este recurso a parte determinada.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Carmelo Madrigal García.- Ángel Llórente Calama.-José María Morenilla Rodríguez.-Jaime Rouanet Moscardó.-José Luis Ruiz Sánchez.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don José Luis Ruiz Sánchez, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretario de la misma certifico.-Pedro Abizanda Chordi.-Rubricado.
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