STS, 11 de Septiembre de 1991
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| ECLI | ES:TS:1991:4513 |
| Fecha de Resolución | 11 de Septiembre de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.568.-Sentencia de 11 de septiembre de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Mariano Baena del Alcázar.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Corporación Local. Aprobación Presupuestos Generales. Competencia.
NORMAS APLICADAS: Arts. 1 y 131 de la Ley Jurisdiccional. Arts. 24 y 441 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local. Art. 22 de la Ley de Bases de Régimen Local. Art. 51 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
DOCTRINA: A esta jurisdicción no le corresponde pronunciarse sobre la gestión política ni hacer
una valoración de la misma, como se desprende de su propia naturaleza.
En nuestro Derecho la competencia para la aprobación y modificación del presupuesto corresponde al Pleno del Ayuntamiento y no al alcalde. Al Alcalde corresponde solo la ejecución del
presupuesto.
En la villa de Madrid, a once de septiembre de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Jesús Ángel contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia de 25 de octubre de 1989, sobre aprobación de los Presupuestos Generales del Municipio de Murcia para el ejercicio económico 1988, siendo parte apelada el Ayuntamiento de Murcia y habiéndose personado en el proceso tanto don Jesús Ángel como el citado Ayuntamiento.
Antecedentes de hecho
Con fecha 24 de marzo de 1988 el Pleno del Ayuntamiento de Murcia aprobó inicialmente el Presupuesto del Municipio para 1988. Expuesto al público según la legislación vigente para que se presentasen alegaciones en su caso, se formuló entre otras por el ahora apelante y por otros vecinos de Murcia una alegación consistente en que se anulase y sustituyese por otro el estado de gastos haciendo varias modificaciones. En especial, se proponía la incorporación en el capítulo IX (variación de pasivos financieros) de una partida de 950 millones de pesetas, sin que debiera consignarse contrapartida en el estado de ingresos.
A tenor de lo dispuesto en el art. 441 del vigente Texto Refundido de las disposiciones aplicables en materia de régimen local, en 19 de mayo de 1988 se celebró un segundo Pleno del Ayuntamiento, de carácter extraordinario, para pronunciarse sobre las alegaciones presentadas. En él se aprobó la antes mencionada incorporación al capítulo IX de la partida de 950 millones de pesetas en los términos en que había sido propuesta, es decir, sin que debiera consignarse contrapartida alguna en el estado de ingresos. Al final de esta sesión extraordinaria el Alcalde declaró que daba el Presupuesto por definitivamente aprobado. Con posterioridad, en 26 de mayo de 1988, el Alcalde dictó una decisión odecreto por la que se rectificaba el Presupuesto de forma tal que, además de incorporarse los 950 millones de pesetas al estado de gastos, se aumentaba en igual cantidad el estado de ingresos.
Con fecha 28 de mayo de 1988 por don Jesús Ángel se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la entonces Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Albacete, con sede en Murcia. Al formular la demanda se solicitaba en el suplico de la misma se declarase nula la declaración efectuada por el Alcalde en la sesión de 19 de mayo de 1988, se declarase igualmente nulo el decreto de la Alcaldía, y finalmente se declarase que el Presupuesto consolidado para 1988 del municipio de Murcia no ha sido definitivamente aprobado. Tramitado en debida forma dicho recurso, en 25 de octubre de 1989, por el Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia se dictó Sentencia en la que se desestimaba el recurso interpuesto.
Contra esta Sentencia se interpuso recurso de apelación ante este Tribunal Supremo, que fue admitido en ambos efectos, compareciendo en el proceso tanto el señor Jesús Ángel como la representación letrada del Ayuntamiento de Murcia. Tramitado dicho recurso según las normas procesales vigentes, señalóse el día 11 de septiembre de 1991 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Visto, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don Mariano Baena del Alcázar.
Fundamentos de Derecho
Los problemas a resolver en la presente Sentencia se refieren a la validez de la aprobación y rectificación del Presupuesto del Municipio de Murcia y se sitúan en el contexto de las diferencias de opinión sobre la gestión política municipal, sin que ello afecte a derechos e intereses individuales de ciudadanos concretos. Ello ha de ser tenido muy en cuenta, pues a esta jurisdicción no le compete pronunciarse sobre la gestión política ni hacer una valoración de la misma, como se desprende de su propia naturaleza, ha recordado frecuentemente la jurisprudencia, y menciona también acertadamente en su fundamento quinto la Sentencia apelada. En consecuencia, conforme a la naturaleza y el objeto de la jurisdicción, hay que limitarse al examen de la validez en Derecho de los actos administrativos impugnados, siendo este extremo el que debe juzgarse a la vista del ordenamiento sin entrar en otras consideraciones. En esta línea de argumentación debe destacarse que la pretensión de la parte actora, manifestada tanto en el solicito de su demanda ante el Tribunal de Instancia como en el escrito de alegaciones, se centra en dos puntos concretos, a saber, la declaración del Alcalde de que se daba el Presupuesto de 1988 por definitivamente aprobado, y el Decreto de la Alcaldía acordando la rectificación del Presupuesto. Contiene además una petición que el actor considera consecuencia de las anteriores como es la de que se declare no aprobado definitivamente el Presupuesto de la Corporación para 1988, si bien no se impugnan los actos y acuerdos del Pleno del Ayuntamiento relativos al tema de 24 de marzo y 19 de mayo de 1988.
En cuanto al primero de los puntos impugnados, es decir, la manifestación del Alcalde de que daba el Presupuesto por aprobado definitivamente, es claro que no puede acogerse la impugnación por la consideración elemental de que esta jurisdicción, conforme al art. 1.° de su Ley Reguladora, no se pronuncia sobre declaraciones de las autoridades -aunque se refieran a su gestión administrativa- sino sobre los actos de la Administración sometidos a Derecho administrativo y sobre las disposiciones de rango inferior a Ley. Por tanto, no ha lugar a hacer declaración ninguna sobre la manifestación del Alcalde, debiendo tenerla en cuenta solamente como elemento interpretativo del conjunto del problema jurídico planteado.
Por lo que se refiere a la pretendida declaración de que el Presupuesto de la ciudad de Murcia para 1988 no está definitivamente aprobado, tampoco procedería entrar en ella en puridad de doctrina jurisprudencial, pues en el caso no se impugna un acto administrativo ni se solicita el reconocimiento de una situación jurídica individualizada que incida sobre los derechos y deberes. Por tanto, si se tuvieran en cuenta solo las pretensiones y los argumentos de las partes, no debería entrarse directamente en el tema, ya que al hacerlo no se está cumpliendo en sentido estricto la función revisora de la jurisdicción. No obstante, procede examinar este punto, no solo porque, a pesar del planteamiento defectuoso del pedimento, gravita sobre él la pretensión del actor, sino fundamentalmente porque se pronuncia sobre él la Sentencia apelada. En este sentido hay que acoger plenamente los razonamientos del fundamento jurídico tercero de dicha Sentencia en cuanto al estudio que contiene del art. 441 del Texto Refundido de Régimen Local . Pues de dicho estudio se desprende en efecto, contra la tesis del actor, que celebrado el Pleno extraordinario del Ayuntamiento de 19 de mayo de 1988 en el que se consideraron las alegaciones formuladas al Presupuesto, éste debía considerarse definitivamente aprobado sin que fuera necesaria la celebración de un tercer Pleno, objetivo que parece ser el pretendido por la parte actora tanto ante el Tribunal de Instancia como en este recurso de apelación.
Establecido lo anterior, hay que venir ya al examen de lo que constituye verdaderamente el fondo del asunto, si éste se plantea desde sus coordenadas jurídicas correctas, esto es, la conformidad a Derecho del Decreto de la Alcaldía de 26 de mayo de 1988. Para ello hay que considerar que materialmente no fue incorrecta la actuación del Alcalde, manifestada en esta decisión o Decreto, pues se encaminaba a la ejecución de un presupuesto equilibrado conforme a la Ley y para ello incorporaba al estado de ingresos los resultantes de unas operaciones de crédito que, según consta en los autos, ya habían sido aprobados por el Pleno del Ayuntamiento aunque en sesiones distintas de aquéllas en las que se discutió la aprobación del Presupuesto. No obstante, hay que convenir en que dicho Decreto presenta graves irregularidades de forma. Así, se trata de una rectificación del Presupuesto aprobado en 24 de marzo de 1988, ignorando la posterior aprobación definitiva de 19 de mayo. La no referencia a esta última aprobación no solo es una irregularidad, como reconoce la representación letrada del Ayuntamiento, sino que además constituye una incongruencia pues el Pleno de 24 de marzo no había incorporado al Presupuesto de gastos la partida de 950 millones de pesetas introducida posteriormente. Es decir, tomado en su literalidad, el Decreto de la Alcaldía rectifica el Presupuesto provisional. Pero lo que de por sí determinaría su falta de validez por defecto de forma es el hecho de la rectificación misma, pues en nuestro Derecho la competencia para la aprobación y modificación del Presupuesto corresponde al Pleno del Ayuntamiento y no al Alcalde, según el art. 22 de la Ley Básico de Régimen Local . Al Alcalde corresponde solo la ejecución del Presupuesto según el art. 24 del Texto Refundido de Régimen Local .
No obstante, si bien los argumentos anteriores determinarían la nulidad de pleno derecho del Decreto del Alcalde como dictado por órgano manifiestamente incompetente, no puede olvidarse que la actuación era materialmente correcta como antes se ha dicho, por lo que hay que considerar la posible aplicación del principio de mantenimiento de la validez de los actos que invoca la representación letrada del Ayuntamiento. En este sentido hay que tener en cuenta que la ejecución del Presupuesto no podía iniciarse legalmente si no se encontraba equilibrado, y que los ingresos que se incorporaron al Presupuesto por Decreto de la Alcaldía habían sido aprobados anteriormente por el Pleno. Por tanto, si el Alcalde hubiera dictado un acto de ejecución del acuerdo del Pleno de 19 de mayo de 1988 -y no del anterior del 24 de marzo- interpretando aquel acuerdo en el sentido de que los 950 millones incorporados a los gastos se compensaban con la misma cantidad de ingresos aprobada anteriormente por el Pleno, este acto hubiera sido válido en Derecho. En consecuencia, hay que aplicar en el caso de autos el art. 51 de la Ley de Procedimiento Administrativo , apreciando que el acto es nulo, pero que contiene los elementos constitutivos de otro distinto y produce los efectos de este otro, es decir, los de iniciar la ejecución de un presupuesto equilibrado que, tanto en el estado de gastos como en el de ingresos, incorporaba partidas anteriormente aprobadas por el Pleno de la Corporación. De este modo, procede aplicar en el caso de autos el principio de defensa de validez de los actos, en cumplimiento de la Ley de Procedimiento Administrativo , teniendo en cuenta que el acto del Alcalde se ajusta materialmente a la legalidad.
No ha lugar a hacer declaración sobre las costas a tenor del art. 131 de la Ley Jurisdiccional.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación,
Que debemos estimar y estimamos en parte el presente recurso, y que revocamos la Sentencia apelada y declaramos la inadmisibilidad de la pretensión relativa a la declaración del Alcalde de Murcia de 19 de mayo, así como la nulidad del Decreto de dicho Alcalde de 26 del mismo mes y año, el cual contiene, sin embargo, los elementos de otro acto válido y produce los efectos de éste en el sentido en que se precisa en el fundamento jurídico cuarto; que desestimamos el presente recurso en sus demás extremos; sin expresa imposición de costas.
ASI Por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús.- Mariano Baena del Alcázar.-José María Reyes Monterreal.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Mariano Baena del Alcázar, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretario de la misma certifico.-Antonio Auseré Pérez.-Rubricado.
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