STS, 9 de Septiembre de 1991
| Ponente | ANGEL MARTIN DEL BURGO Y MARCHAN |
| ECLI | ES:TS:1991:4485 |
| Fecha de Resolución | 9 de Septiembre de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.564.-Sentencia de 9 de septiembre de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Ángel Martín del Burgo y Marchan.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Obras en solar. Propiedad estatutaria.
NORMAS APLICADAS: Arts. 349 y 388 del Código Civil. Arts. 76,69,87 y 181 de la Ley del Suelo. Art. 15.4 de la Orden de 15 de marzo de 1963. Art. 33.3 de la Constitución Española .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 25 de enero de 1967; 27 de octubre y 5 de diciembre
de 1978; 30 de marzo de 1984; 29 de septiembre de 1980, y 1 de febrero de 1982.
DOCTRINA: El Derecho urbanístico se caracteriza, entre otras cosas, por conferir a la propiedad
sujeta a sus directrices la condición de propiedad «estatutaria». Estableciendo una Ley,
precisamente la Ley del Suelo , que los afectados por las calificaciones urbanísticas tendrán
derecho a la distribución equitativa de beneficios y cargas en los términos en ella previstos, y que
cuando las ordenaciones que impusieren circulaciones o limitaciones singulares que lleven consigo
una restricción del aprovechamiento urbanístico o del suelo que no pueda ser objeto de distribución
equitativa entre los interesados conferirán derecho a indemnización.
En la villa de Madrid, a nueve de septiembre de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Carlos Daniel , representado por el Abogado señor Huertado Saiz, siendo parte apelada el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador señor Zulueta Buchsinger y dirigido por Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid, con fecha 26 de julio de 1991 , en pleito sobre realización de obras en solar.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid se ha seguido el recurso núm. 500/1987, promovido por Carlos Daniel , y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Madrid, sobre realización de obras en solar.
Dicho Tribunal dictó Sentencia, con fecha 16 de junio de 1989, en la que aparece el fallo que dice así: «Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de don Carlos Daniel contra resolución del señor Concejal Presidente de la Junta Municipal de Salamanca, de24 de noviembre de 1986, y contra la desestimación del recurso de reposición en 20 de marzo de 1987, ordenando obras en el solar Azcona, 43 de Madrid, por ser actos ajustados a Derecho y sin hacer expresa condena en costas.»
Contra dicha Sentencia la parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 26 de julio de 1991.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Ángel Martín del Burgo y Marchan, Magistrado de esta Sala.
Fundamentos de Derecho
Al declarar conformes a Derecho, el Tribunal de instancia, los acuerdos de 24 de noviembre de 1986 y 20 de marzo de 1987 del Concejal Presidente de la Junta Municipal del Distrito de Salamanca, de esta capital, ordenando proceder a la limpieza y correcto vallado del solar propiedad del actor, sito en el núm. 43 de la calle Azcona, éste, que desde un primer momento no se ha mostrado conforme con esta determinación, traslada ante nosotros su oposición a lo resuelto en vía administrativa y en la Primera Instancia de la jurisdiccional, insistiendo en los motivos en que se basa para mantener su actitud opositora: el no corresponderle el vallado en la parte opuesta al lindero que da a la calle Azcona y a la colindante con terrenos propiedad del Canal de Isabel II; ni nada de esto, ni la limpieza de la parcela, por el destino de la misma a zona verde o jardín, por remisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid a las determinaciones del Plan Especial de Reforma Interior 4.1 («El Parral»), a desarrollar por iniciativa privada, a través del sistema de actuaciones de cooperación, lo que habrá de concretarse en dicho Plan Especial, hasta el momento no desarrollado.
De estos dos motivos de oposición del actor, corresponde analizar con prioridad el segundo de ellos, puesto que antes de concretar lo que se haya de vallar y limpiar, habrá que dejar en claro si debe ser el accionante el que deba pechar con estas obligaciones.
En principio, el cerrar o cercar las heredades empieza por ser uno de los derechos ínsitos en el Derecho global de la propiedad ( art. 388 del Código Civil ). Derecho que se transmuta en obligación, sobre todo cuando los propietarios de solares, o de terrenos emplazados en suelo urbano, se les impone la de cercarlos o cerrarlos por motivos estéticos y de salubridad, como sucede en el supuesto que nos ocupa, en el que la determinación municipal de vallado y limpieza del solar viene motivada por denuncia de una vecina de la existencia de edificaciones medio derruidas, ocupadas por indigentes, con acumulación en todo él de basuras e inmundicias. Situación que considera sorprendente al encontrarse en una zona de oficinas, dependencias del Ministerio de Trabajo y un Grupo Escolar («Guindalera»).
En prevención de estos males, o de otros semejantes, los planificadores han solido abordarlos, especialmente las autoridades municipales, a través de sus Ordenanzas. Respondiendo a estas preocupaciones el precepto contenido en el art. 181 de la Ley del Suelo , imponiendo a los propietarios de los terrenos, urbanizaciones de iniciativa particular, edificaciones y carteles, el deber de mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público; otorgando a los Ayuntamientos y organismos competentes la facultad de ordenar, de oficio o a instancia de cualquier interesado, la ejecución de las obras necesarias para conservar aquellas condiciones. E incluso habilitándolos para la imposición de sanciones, en caso de incumplimiento, como se previene en el art. 15.4 de la Orden de 15 de marzo de 1963, de Instrucciones para la aplicación del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas . Lo que viene recogido en el art. 7.1.4 de las Normas de Urbanismo del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, de 7 de enero de 1985.
La circunstancia antes dicha, de que el destino de este solar sea el convertirse en zona verde o ajardinada, no debe abrir un paréntesis que contradiga la sujeción presente a las obligaciones impuestas en los preceptos acabados de citar, ya que con ellas solo se pretende satisfacer intereses de carácter público y general. Y si bien también es cierto que un particular no debe verse gravado en exclusiva para atender necesidades que deben correr a cargo de los fondos comunes de la Administración; garantizando nuestra Constitución el que nadie pueda ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes (art. 33.3 ), lo que en esencia ya venía establecido en el art. 349 del Código Civil . Sin embargo, la actuación administrativa en este caso se mueve dentro de los cauces marcados por el Derecho urbanístico, caracterizado, entre otras cosas, por conferir a la propiedad sujeta a sus directrices la condiciónde propiedad «estatutaria»: Sentencias de 25 de enero de 1967, 25 de octubre y 5 de diciembre de 1978, 30 de marzo de 1984, tal y como se desprende de su regulación en los arts. 76 y 87 de la Ley del Suelo .
Mas el orden constitucional no consiente la existencia de ordenamiento de clase alguna, por especial que sea, que implique desconocimiento o menoscabo de sus principios fundamentales, como el recogido en el citado art. 33 de nuestra Constitución . Si bien es por obra y gracia de este artículo por lo que esa concepción estatutaria del derecho de propiedad de la Ley del Suelo encuentra su legitimación, al permitir que los derechos de propiedad privada y de herencia vean delimitados sus contenidos por la función social de los mismos, pero, eso sí, «de acuerdo con las leyes». Estableciendo una Ley, precisamente la Ley del Suelo, que los afectados por las calificaciones urbanísticas tendrán derecho a la distribución equitativa de beneficios y cargas del planeamiento en los términos previstos en la presente Ley (art. 87.1 ), y que cuando las ordenaciones que impusieren vinculaciones o limitaciones singulares que lleven consigo una restricción del aprovechamiento urbanístico o del suelo que no pueda ser objeto de distribución equitativa entre los interesados conferirán derecho a indemnización (art. 87.3), Sentencias, entre otras, de 29 de septiembre de 1980 y 1 de febrero de 1982.
Este entramado de textos legales, si, por un lado, autorizan la adoptación de medidas como las empleadas en los acuerdos municipales que nos ocupan, por otro, garantizan que ello no sea a costa de desamparar al particular que se ve obligado a soportarlas, puesto que, en último término, todo ello produce dentro de un cuadro de compensaciones dentro del patrimonio del administrado afectado, que sirven para que la privación de un bien se vea equilibrada con su equivalente económico.
Lo inadmisible es que al actor se le impongan cargas, como las que estamos aquí analizando, y, a la vez, se mantenga indefinidamente una situación, para él solo gravosa, sin nada de provecho; ni tampoco provechosa para la comunidad vecinal; puesto que representaría una privación del uso y disponibilidad de la cosa, sin compensación alguna, y sin que esa cosa pase a cumplir ninguna función social o a satisfacer un interés público. Por lo dicho, la explicación dada por la representación del Ayuntamiento de Madrid, en su escrito de alegaciones, de que el Plan General de su Ordenación Urbana remite el desarrollo de la finca de autos, como suelo urbano que es a las determinaciones del Plan Especial de Reforma Interior 4.1 («El Parral»), estando prevista su ejecución por iniciativa privada por el Sistema de Cooperación, en el primer cuatrienio, y que su destino en dicho Plan General «a posible zona de jardín privado», habrá de confirmarse y estudiarse por el Plan Especial de Reforma Interior, aunque, «hasta el momento no se han aprobado los planes especiales..., por lo que no se sabe a qué destino se dedicará definitivamente la finca», es una explicación que solo sirve para delatar la situación de indefinición, de inseguridad, de perplejidad y de indefensión en que el particular queda en este caso ante la Administración municipal, que deja a su derecho de propiedad privado de todo contenido y por tiempo ilimitado, a merced de la voluntad absoluta administrativa. Por lo dicho, si el Ayuntamiento parte para considerar el solar en controversia afecto a un uso de zona verde o ajardinada del Plan General de 1985, y si en este caso no se pudiera corregir este efecto con un reparto equitativo de beneficios y cargas, lo menos a que tiene derecho el recurrente es a que se le reserve el ejercicio de las acciones y derechos previstos en el art. 69 de la repetida Ley del Suelo .
Hay que dejar sentado, pues, que están ajustados a Derecho los acuerdos municipales recurridos, como correctamente ha declarado el Tribunal a quo, al imponer al actor el deber de proceder al vallado y limpieza del solar de su propiedad en controversia. En cuanto al modo y extensión del vallado, sobre lo que el recurrente ha tratado de llevar confusión y dudas ante los Juzgadores, pero no al extremo de considerar necesario una operación de deslinde y amojonamiento de su propiedad, ni que ésta constituya una finca anormal, lo que permite dar por supuesto que nos encontramos ante un solar perfectamente normal, con su correspondiente perímetro delimitador de su contorno, lo que basta para llegar a la conclusión que el vallado ordenado por el Ayuntamiento debe coincidir con el total perímetro de la finca, en la parte o partes en que en la actualidad el mismo no esté cerrado, a no ser que por algún lado exista edificación o cerramiento con pared medianera que sirva de cierre para los predios coincidentes en la propiedad de tal pared.
Se impone, por todo lo expuesto, la desestimación de la presente apelación y la confirmación de la Sentencia recurrida, por conforme a Derecho; con aceptación en lo sustancial de su fundamentación jurídica. Con la reserva dejada al actor al final de nuestro fundamento de Derecho séptimo. Y sin imposición de costas.
Que desestimando el presente recurso de apelación núm. 162/1990, promovido por la representación procesal de don Carlos Daniel , frente a la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de la Jurisdiccióndel Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 16 de junio de 1989 , debemos confirmar y confirmamos la misma, por ajustada a Derecho. Con la reserva dejada al actor al final del séptimo de los precedentes fundamentos jurídicos. Y sin imposición de costas.
Y a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse los autos originales y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Mariano de Oro Pulido y López.- Ángel Martín del Burgo y Marchan.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Ángel Martín del Burgo y Marchan, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretaria de la misma certifico.-María Fernández Martínez.-Rubricado.
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