STS, 17 de Julio de 1991

PonenteJUAN GARCIA-RAMOS ITURRALDE
ECLIES:TS:1991:4245
Fecha de Resolución17 de Julio de 1991
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

. 2.398.-Sentencia de 17 de julio de 1991

PONENTE: Excmo. Sr. don Juan García Ramos Iturralde.

PROCEDIMIENTO: Apelación.

MATERIA: Urbanismo. Plan Especial. Aprobación definitiva.

NORMAS APLICADAS: Art. 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento. Art. 41.3 y 56 de la Ley del Suelo .

JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 17 de diciembre de 1985,2 de febrero de 1987 y 16 de

mayo de 1990.

DOCTRINA: El acto aprobatorio del Plan Especial suprimió, a fin de evitar equívocos del título del

expediente, la palabra «parque», y ello no ya con la finalidad de tratar de evitar las connotaciones

que tal expresión podía comportar en el ámbito, sino con la de resaltar la naturaleza esencialmente

urbanística del plan.

En la villa de Madrid, a diecisiete de julio de mil novecientos noventa y uno.

Visto el recurso de apelación interpuesto por doña Concepción , don Germán , don Bartolomé , don Jesús Ángel y don Víctor , representados por el Procurador don Rodolfo González García, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada la Diputación Provincial de Barcelona, representada por la Procuradora doña Monserrat Sorribes Calle, bajo la dirección de Letrado; y la Generalidad de Cataluña, representada y asistida por el Letrado de la Generalidad; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 16 de mayo de 1990, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña , en recurso sobre aprobación definitiva del Plan Especial de Protección del Medio Físico y del Paisaje del Parque del Garrafa.

Es Ponente el Excmo. Sr. don Juan García Ramos Iturralde, Magistrado de esta Sala.

Antecedentes de hecho

Primero

La expresada Sala dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por doña Concepción y don Germán , don Bartolomé , don Jesús Ángel y don Víctor , contra las resoluciones del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 29 de junio de 1986 y 16 de diciembre de 1986 y contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra tales resoluciones, rechazando los pedimentos de la demanda, sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas procesales.»

Segundo

El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «1.° El objeto delpresente recurso contencioso-administrativo promovido por doña Concepción y don Germán , don Bartolomé , don Jesús Ángel y don Víctor , tiene como pretensión anulatoria las resoluciones de 29 de junio de 1986, dictada por el Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, por la que se aprobaba definitivamente el Plan Especial de Protección del Medio Físico y del Paisaje del Parque de Garrafa, suspendiendo su ejecutividad y publicación en el "DOGC" hasta que se cumplieran determinadas prescripciones (señaladas en la publicación ejecutada en el "DOGC" de 18 de febrero de 1987 y que se dan por reproducidas), y la de 16 de diciembre de 1986, por la que se tenían por bien incorporadas en el Texto Refundido del Plan Especial de Protección Física y del Paisaje del Parque del Garrafa, las prescripciones establecidas en la precedente resolución de 29 de junio de 1986, así como contra la desestimación presunta de los recursos de reposición a efecto interpuestos. 2.° Las alegaciones formuladas versan sobre los siguientes extremos: a) La aprobación definitiva de un Plan Especial y la suspensión de su ejecutividad constituyen violación específica del art. 41 de la Ley del Suelo y 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento , b) Las modificaciones introducidas al ser de carácter sustancial precisaban de un nuevo trámite de información pública, c) Al tratarse de un plan intermunicipal era de imperativa observancia del trámite del Consejo de Estado, d) La declaración de Parque Natural al macizo del Garrafa precisaba de un Decreto habilitante y audiencia a las instituciones interesadas a tenor de la Ley de 2 de mayo de 1975 , como de la Ley de Cataluña de 13 de junio de 1985 . e)la vulneración singular al paisaje de la finca propiedad de los recurrentes conlleva el derecho de ser debidamente indemnizados por la lesión producida a la limitación de la propiedad privada. 3.° Como ya puso de relieve, la Sentencia de 17 de noviembre de 1988, que pronunció la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la extinguida Audiencia Territorial de Barcelona en un supuesto similar al de autos, nos hallamos ante un Plan Especial a que se refieren los arts. 17 de la Ley del Suelo y 79 del Reglamento de Planeamiento , y desde esta perspectiva deberán analizarse las alegaciones formuladas por los recurrentes; así pues, lo que cumple precisan en primer término, siguiendo el orden propuesto por los demandantes, si es conforme a Derecho aprobar definitivamente el Plan Especial y suspender en ejecutividad y publicación hasta el cumplimiento de determinadas prescripciones; y, en tal orden de alegaciones debe señalarse que la aprobación definitiva es el acto dictado por el órgano competente en cuya virtud el plan adquiere fuerza ejecutiva, una vez publicado, y debe destacarse que, abstracción hecha de la polémica acerca de la naturaleza jurídica del acto de aprobación definitiva de un plan, en cuanto a si el mismo es o no un mero acto de fiscalización y tutela, la potestad del órgano competente para otorgar la aprobación definitiva de un plan de ordenación no se concreta en una simple alternativa, ya que el art. 41 de la Ley del Suelo le faculta para examinar el plan en "todos sus aspectos" y ello conlleva la necesaria consecuencia de que el acto de aprobación definitiva es verdaderamente sustantivo al punto de que debe verificarse no sólo si el plan se ajusta o no a las exigencias técnicas, sino también al ordenamiento jurídico en general, y al ordenamiento urbanístico en particular, inclusive hasta llegar a la oportunidad razonada y fundada del Planeamiento efectuado. Así se llega a la conclusión de la admisión de las denominadas "aprobaciones condicionales", en la que se otorga la aprobación, si bien sujeta a la condición suspensiva de que por el órgano correspondiente se cumplimente determinadas concreciones, y todo ello sin perjuicio de los términos literales del art. 132 del Reglamento de Planeamiento de estar paliados por los dictados del art. 56 de la Ley del Suelo , lo que lleva a afirmar que los efectos son plenamente aprobatorios en cuanto a los sectores no afectados y que los efectos son denegatorios de la aprobación definitiva para los ámbitos afectados por las especificaciones a subsanar, pero que, en todo caso, será precisa la preceptiva publicación, según dispone el indicado art. 56 de la Ley del Suelo , para ser ejecutivos. 4.° Se cuestiona la existencia o no de modificaciones sustanciales en el Plan Especial, que se aprueba, y que determinan la necesidad de un nuevo trámite de información pública en los términos del art. 132 del Reglamento de Planeamiento . Sobre este punto, afectante a la Red Viaria Básica, a la delimitación del ámbito del Plan Especial, a la normativa de dicho plan y a la zonificación, es claro y evidente, como precisaba la Sentencia de 17 de noviembre de 1988 antes aludida, que la falta de datos expresivos y la ausencia de prueba sobre los mismos impiden valorar que existan en el meritado plan modificaciones de carácter sustancial que hicieran preciso el nuevo trámite de información pública, ni una nueva aprobación definitiva, al ser las relatadas simples modificaciones accidentales. 5.° El relación a la afirmada exigencia de informe del Consejo del Estado y la Audiencia de las instituciones interesadas ( arts. 129 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo, la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril del Consejo de Estado ) y a la también afirmada vulneración del art. 5.° de la Ley 15/1975 y/o art. 25 de la Ley 12/1985 , en cuanto señalan que la declaración de parque natural ha de hacerse por Decreto, ha de afirmarse que al hallarnos ante un Plan Especial que trata de intervenir sobre el espacio natural que en el mismo se define, es totalmente innecesario acudir a los trámites que se pretenden denunciar como incumplidos puestos que en modo alguno es preciso acudir a ningún Decreto habilitante dado que el acto impugnado es un Plan Especial de naturaleza urbanística y por tanto su procedimiento y tramitación habrá de ajustarse a la meritada normativa ( Ley del Suelo, Reglamento de Planeamiento, Ley Catalana 3/1984 ) sin que le sea aplicable la normativa que se estima vulnerada, por lo que deben decaer las alegaciones formuladas sobre dichos extremos. 6.° Por último, los recurrentes solicitan de forma alternativa que se declare su derecho a ser indemnizados en un importe de 300.000.000 de pesetas por los daños y perjuiciospor el funcionamiento anormal de la Administración Pública en sustentación positiva en el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y los arts. 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa y , dejando aparte el supuesto del transcurso del plazo prescriptivo. toda vez que dentro del año se produjo actividad interruptiva por los recurrentes al actuar ante la administración, lo cierto es que los hechos invocados como fundamento 2.398 de su pretensión de indemnización no constituyen lesión ilegítima que pueda ampararse en el art. 87 de la Ley del Suelo , dado que "la ordenación de uso de los terrenos y construcciones anunciadas en los artículos precedentes no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística" (art. 87.1) y, toda vez que la calificación del terreno como zona forestal y zona agrícola no le confiere carácter ni de limitación singular ni de restricción urbanística, es decir, ni se expropia, ni se constituye servidumbre o gravamen sobre el medio cuestionado, es claro y evidente que tratándose de suelo forestal y de aprovechamiento rústico puede seguir ejercitándose las facultades dominicales con el nuevo plan, lo que implícitamente pone de manifiesto la improcedencia de una reclamación indemnizatoria cuando no se puede acreditar la inferencia de daño de clase alguno, por cuanto lo acordado no constituye lesión ilegítima, exigiendo que no prospere la pretensión actuada en tal sentido.

7.° Procediendo desestimar el recurso, no existen méritos suficientes para un pronunciamiento especial sobre las costas.»

Tercero

Contra la anterior Sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 5 de julio de 1991, en cuya fecha ha tenido lugar.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan los fundamentos de Derecho de la Sentencia apelada.

Primero

Tienen su origen las presentes actuaciones en los actos administrativos por los que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Protección del Medio Físico y del Paisaje del Parque de Garrafa, actos que la Sentencia apelada ha declarado conformes a Derecho. Frente a la indicada Sentencia, y en apoyo de la pretensión de apelación, se hacen alegaciones que reproducen, en lo fundamental, las que se hicieron en la primera instancia. Ahora bien, con referencia a las indicadas alegaciones hay que indicar que los problemas que las mismas plantean han sido ya enjuiciados y resueltos por esta Sala en Sentencia de 16 de mayo de 1990. La Sentencia apelada pone de relieve, en el tercero de sus fundamentos de Derecho, que un supuesto similar al planteado en los autos de que se trata fue resuelto por la antigua Audiencia Territorial de Barcelona en Sentencia de 17 de noviembre de 1988 . Pues bien, formulado recurso de apelación contra la Sentencia acabada de señalar, esta Sala lo desestimó en la Sentencia antes indicada de 16 de mayo de 1990. Bastará, por tanto, en los siguientes fundamentos, expresar en síntesis lo declarado por este Tribunal en la resolución referida de 16 de mayo de 1990.

Segundo

Se insiste en esta alzada en que la forma de aprobación definitiva del planeamiento en cuestión no está contemplada por el ordenamiento jurídico y es contraria a él, con vulneración del art. 132 del Reglamento de Planeamiento . Con relación a esta cuestión, en la Sentencia de esta Sala a la que nos referimos, después de poner de relieve la conocida doctrina de este Tribunal sobre la naturaleza del acto de aprobación definitiva de un plan, se dijo que la fórmula aprobatoria del plan litigioso es «conforme con lo preceptuado en el último párrafo del art. 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento en desarrollo de lo establecido en los arts. 41.3 y 56 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , por cuanto los términos de la Resolución de 29 de junio de 1986 -"suspendiendo su ejecutividad ... hasta que se cumplan las prescripciones" que señala- evidencian la voluntad administrativa de suspender los efectos aprobatorios hasta que se cumplimenten dichas determinaciones, por lo que aquella resolución, con abstracción de la terminología utilizada, responde a los designios de los citados artículos».

Tercero

Se dice también, por la parte apelante, que en el caso de que se trata se está en presencia de un Parque Natural, por lo que antes de confeccionar y aprobar el Plan Especial en cuestión, era obligado el procedimiento previo de aprobación por resolución del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña. Con relación a este problema esta Sala, en la aludida Sentencia de 16 de mayo de 1990, recordó la doctrina jurisprudencial, sentada en las Sentencias de 17 de diciembre de 1985, sobre la Ley 15/1975, de 2 de mayo, de Espacios Naturales, y 2 de febrero de 1987, en relación con los Planes Urbanísticos como instrumentos aptos para determinar el contenido del derecho de propiedad, y resaltó «que el acto aprobatorio del Plan Especial (el cuestionado en autos) suprimió, "a fin de evitar equívocos", del título del expediente, la palabra "parque", y ello no ya con la finalidad de tratar de evitar las connotaciones que tal expresión podría comportar en el ámbito de la legislación sectorial de espacios naturales, sino con la deresaltar la naturaleza esencialmente urbanística del Plan. No habiéndose demostrado, por otra parte, que la protección dispensada por el cuestionado Plan Especial exceda de la permitida en la legislación urbanística, ningún obstáculo legal se opone a la viabilidad del referido instrumento urbanístico».

Cuarto

Se reitera en esta apelación la alegación de que en la aprobación definitiva cuestionada se han introducido modificaciones que por tener el carácter de sustanciales exigen un nuevo trámite de información pública. Con relación a este problema esta Sala puso de manifiesto, al resolver el caso similar al que ahora nos ocupa, que las «prescripciones operadas en virtud del acuerdo impugnado en las actuaciones, tienen fundamentalmente por finalidad incorporar a la red viaria la previsión referente a un futuro eje que se prevé en un Plan Sectorial de Carreteras, o adaptar algunos concretos artículos de la normativa del Plan a la Ley 12/1985, de 13 de junio , prescripciones ambas que no traen causa directamente de la aprobación del plan impugnado, sino que vienen impuestas por ordenamientos sectoriales que deben ser respetados; las restantes modificaciones (...), dado su ámbito concreto, no afectan al modelo territorial dibujado por el planeamiento».

Quinto

Como resulta de los fundamentos que se han aceptado, la Sala de Barcelona razona la desestimación de la indemnización solicitada. En el escrito de alegaciones que ahora se examina, si bien se reitera la petición de indemnización, ninguna alegación se hace por la parte apelante para tratar de desvirtuar las razones tenidas en cuenta por la Sentencia impugnada para denegar la indemnización interesada. Esta ausencia se critica en cuanto al extremo de que se trata, que implica que esta Sala desconozca los motivos de la impugnación en cuestión, lleva consigo, según conocida y reiterada doctrina jurisprudencial, la desestimación de la petición de indemnización aludida.

Sexto

No se aprecian méritos a los efectos de una especial imposición de costas.

FALLAMOS

Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de doña Concepción , don Germán , don Bartolomé , don Jesús Ángel y don Víctor , contra la Sentencia, de fecha 16 de mayo de 1990, dictada en los autos de los que dimana el presente rollo por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia y , no hacemos expresa imposición de costas en esta apelación.

ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro Pulido y López.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Juan García Ramos Iturralde, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretario de la misma certifico.-Antonio Auseré Pérez.-Rubricado.

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