STS, 16 de Diciembre de 1999

PonenteEDUARDO CARRION MOYANO
ECLIES:TS:1999:8100
Número de Recurso181/1994
Fecha de Resolución16 de Diciembre de 1999
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia

En la Villa de Madrid, a dieciséis de Diciembre de mil novecientos noventa y nueve.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación interpuesto por MUTUA MONTAÑESA, Mutua de Accidentes de Trabajo y E.P. num. 7, representada por el Procurador Don José Ramón Gayoso Rey, contra la sentencia dictada en 16 de junio de 1.993 por la Sección 9ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso núm. 2.390/91 seguido a instancia de la recurrente, contra la resolución de la Secretaría General de la S.S. (Ministerio de Trabajo y S.S.) de 6 de mayo de 1.991 confirmada en alzada por la del Ministro de Trabajo y S.S. de 22 de noviembre de 1.991, sobre auditoría practicada por la Intervención General de la S.S. a la recurrente con referencia al ejercicio económico de

1.989 y estados financieros a 31 de diciembre de este año; siendo parte recurrida la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO (Ministerio de Trabajo y S.S.) representada por el Sr. Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 16 de junio de 1.993 se dictó sentencia por la Sección 9ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso núm. 2.390/91 seguido a instancia de la recurrente, contra la resolución de la Secretaría General de la S.S. (Ministerio de Trabajo y S.S.) de 6 de mayo de 1.991 confirmada en alzada por la del Ministro de Trabajo y S.S. de 22 de noviembre de 1.991, sobre auditoría practicada por la Intervención General de la S.S. a la recurrente con referencia al ejercicio económico de 1.989 y estados financieros a 31 de diciembre de este año.

La cuestión debatida y decidida, se refiere a la procedencia de los reparos puestos por la auditoria practicada y confirmados por la resolución de la Secretaría General para la S.S. que se impugna, frente a los que se dedujo la correspondiente pretensión impugnatoria en la instancia, interesando la anulación de la resolución administrativa impugnada en su totalidad y subsidiariamente en lo que respecta a la resolución impugnada, a los asientos de ajuste y reclasificación del apartado primero y a los apartados segundo y tercero en su totalidad, el cuarto en su referencia a la adopción de los criterios y prescripciones sobre cada particular, y en cuanto al quinto, en su totalidad, solicitando además la condena de la Administración demandada a estar y pasar por tales declaraciones, con imposición a la misma de las costas.

SEGUNDO

Notificada a las partes la sentencia de instancia, por la representación de la Mutua Patronal se presentó escrito de preparación de recurso de casación, el que la Sala de instancia tuvo por preparado acordando la remisión de los autos a este Tribunal Supremo con previo emplazamiento de las partes; recibidas que fueron las actuaciones, por esta Sala luego de admitir a trámite el recurso de casación interpuesto por la representación de la recurrente, se dio traslado para impugnación por término legal a la representación del Estado, la que evacuó el trámite temporáneamente, quedando conclusas las actuaciones, procediéndose luego a señalar la votación y fallo del recurso para la audiencia del día 9 de diciembre de 1.999, lo que se llevó a efecto, habiéndose observado en la tramitación del recurso todas las formalidades legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La recurrente articula nueve motivos de casación que funda en el cauce procesal del artº

95.1.4 LJ, de los que en el primero alega infracción de los arts. 151 de la ley 11/1.977 de 4 de enero (Ley General Presupuestaria: LGP), 151 del Real Decreto Legislativo 1.091/88 de 23 de septiembre (T.R. de la LGP), y 43.7 de la Ley General de S.S. de 30 de mayo de 1.974 y aplicación indebida del artº 5º LGSS/74 al haberlo verificado en su redacción anterior a la reforma del mismo operada por la Ley 50/84 de 30 de diciembre; señalando la parte en la exposición del motivo, que los preceptos legales en que se funda para impugnar el ejercicio de la función interventora de autos, tienen por objeto una regulación referida a los entes gestores de la S.S., no incluyendo por tanto a los colaboradores en la gestión, como son las Mutuas, por lo que a juicio de la recurrente al fundarse la actividad auditora en los RR.DD. 3.307/77 y 1.373/79 estas normas carecen de la cobertura legal necesaria.

Debe afirmarse que no son contrarios ni ajenos los RR.DD. de referencia al cumplimiento de lo establecido en el artº 151 de la Ley General Presupuestaria de 1.977 y su T.R. de 1.988, pues atendiendo al ámbito y naturaleza de la función interventora de la S.S. pudiera afirmarse que la referencia del precepto a las entidades de la S.S. implica a las Mutuas en cuanto gestionan lo que corresponde al patrimonio de la S.S., máxime si se tiene en cuenta la genericidad de la referencia a las "entidades de la S.S.", frente al concepto preciso de Ente Gestor de la misma que no emplea el mencionado artº 151 de las dos sucesivas Leyes Generales Presupuestarias y de ahí que al emplear en su num. 1 una dicción similar a la del inicial artº 5º LGSS/74, pueda entenderse que los expresados RR.DD. tienen su cobertura legal no solo en el inicial artº 5º LGSS/74 sino en la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1.977; omitiendo la recurrente considerar, en todo caso, que los RR.DD. 3.307/77 y 1.373/79, en el momento de su promulgación tenían adecuada cobertura legal en el artº 5.1 de la LGSS/1.974 en su redacción vigente a la sazón, cuya norma establecía la competencia del Ministerio de Trabajo para la aprobación de las cuentas y balances de la S.S., determinando que las mismas se llevarán, intervendrán y rendirán según el procedimiento y las fechas que el Gobierno determine a propuesta de los Departamentos de Hacienda y Trabajo; siendo el caso que conforme al artº 202 de la LGSS/74 las Mutuas Patronales por ser entidades colaboradoras en la gestión de la S.S. y afectar su actividad a la Seguridad Social, estaban comprendidas en razón de ello, junto con los entes gestores, en el ámbito del artº 5.1 de la LGSS/74 en la aludida redacción vigente al promulgarse los RR.DD. reseñados; sin que la ulterior modificación del artº 5º de la LGSS/74 por la Ley 50/84 de 30 de diciembre alterase la vigencia de los RR.DD. 3.307/77 y 1.373/79 pues en nada contradicen las previsiones de la nueva redacción acerca de la unión de las cuentas y balances de la S.S. a la Cuenta General del Estado para su ulterior censura por el Tribunal de Cuentas, ya que la nueva regulación no modificó el ejercicio de la función fiscalizadora en los términos que implicaba desde su origen este artº 5º LGSS/74; cuyo contenido desde un principio estaba determinado por el hecho de que la cotización por accidente de trabajo y enfermedad profesional se considera patrimonio de la S.S. por ministerio de la Ley y desde luego a la fecha de practicarse la auditoría impugnada; por ello, aun dada la ulterior redacción del artº 5º de la LGSS/74 por la Ley 50/84, los RR.DD. de 1.977 y 1.979 tenían vigencia, pues su cobertura legal ya existía en el momento de promulgarse los mismos; pues conforme a lo antes expresado y atendido el contenido del artº 43.7 LGSS/74 en relación a su artº 202.4, la cotización por accidente de trabajo y enfermedad profesional se ha considerado en todo momento, por ministerio de la Ley, parte integrante del patrimonio de la S.S., lo que determinaba que esta parte del patrimonio de la S.S. estuviera sujeta a normas semejantes de intervención que las de los Entes Gestores en las previsiones del artº 43.7 de la misma Ley; de ahí el cauce interventor establecido desde su promulgación inicial por el artº 5º LGSS/74, luego comprendido en la dicción del artº 151 de las Leyes Generales Presupuestarias, sin que en su regulación hubiera de establecerse necesariamente una única normativa; y de ahí la promulgación de los RR.DD. 3.307/77 y 1.373/79 dictados con referencia exclusiva a las Mutuas Patronales atendiendo a su específica naturaleza; pero con referencia a una actividad material de control que no está en función del modo de regularse orgánicamente la Administración, de lo cual se deduce frente a lo alegado por la recurrente que en los RR.DD. 3.307/77 y 1.373/79 se está ante una auténtica actividad interventora vigente; y por todo ello debe ser desestimado el primero de los motivos del recurso.

SEGUNDO

En el segundo de los motivos del recurso, denuncia la recurrente infracción de los arts.

47.1.c) y 120 de la LPA de 17 de julio de 1.958, por cuanto la sentencia recurrida aplica el Real Decreto

1.373/79 que había sido derogado parcialmente por el R.D. 2.647/85, de 18 de diciembre, el que a su vez fue anulado con carácter de nulidad de pleno derecho por sentencia del T.S. de 10 de noviembre de 1.987, confirmada en revisión por la de 16 de junio de 1.989, fundada aquella en la omisión de informe del Consejo de Estado en el procedimiento de elaboración de la norma y alegando la recurrente que el hecho de la anulación del R.D. derogatorio del anterior no determina la recuperación de la vigencia de la disposición general derogada, citando al efecto las SS del T.S. de 21 de diciembre de 1.987 y 22 de septiembre de

1.988; mas tampoco este motivo puede ser acogido, pues como establece en caso semejante al presente lasentencia de esta Sala de 11 de enero de 1.996, la doctrina jurisprudencial citada por la parte sería aplicable al caso de autos si la sentencia recurrida que se combate se basara solo en la derogación del R.D.

1.373/79, siendo el caso que la sentencia recurrida se basa al sostener la validez de la resolución administrativa impugnada, no solo en aquella norma, sino también y además principalmente, en el régimen de los RR.DD. 3.307/77 y 820/80 que, en razón a lo antes expresado al analizar el motivo primero, tienen también su fundamento en el artº 151 de la Ley General Presupuestaria en su versión original de 4 de enero de 1.977, por lo que no es acogible la alegación de la recurrente, procediendo la desestimación del motivo.

TERCERO

En el tercer motivo del recurso denuncia la recurrente la infracción del artº 6.4 del R.D.

3.307/77 de 30 de noviembre en su redacción operada por el R.D. 1.373/79 de 8 de junio; estando referida la alegación en lo que refiere la parte recurrente al fundamento de derecho tercero de la sentencia recurrida, ya que a juicio de la recurrente, la sentencia de instancia sigue la doctrina de la establecida por esta Sala en su sentencia de 14 de octubre de 1.991 que la recurrente estima no ajustada a derecho; funda su aserto discrepante la recurrente en lo que estima un incumplimiento del procedimiento legalmente establecido, ya que alega haber versado exclusivamente la aprobación hecha por la Secretaría General de la S.S., sobre el informe provisional escrito y emitido por los funcionarios que realizaron la auditoría, que fue aceptado y elevado a definitivo por la Intervención General de la S.S. y confirmado por el Ministro de Trabajo y S.S. y por la Intervención General de la Administración del Estado, por lo que entiende la parte que quien resolvió prácticamente fue el Secretario General para la S.S. y no aquellos órganos superiores.

A este respecto debe precisarse que la cuestión implica dos aspectos; el uno, aun no aludido expresamente aunque sí implícitamente, que se halla referido al trámite interno del informe elaborado por los funcionarios que hayan realizado la auditoría del que, como sucedió en el caso debatido, se dio traslado a la Mutua, constituyendo ello el trámite de audiencia necesario para que la misma, en cuanto interesada, formule alegaciones; de cuyo contenido contradictorio o de conformidad con el informe referido, depende el trámite ulterior en el que interviene sucesivamente el Interventor General de la S.S., el Ministro de Trabajo y S.S. y en su caso el Interventor General del Estado según se produzca o no la conformidad o disconformidad; pero cuya intervención de estos no implica cada uno un nuevo trámite de audiencia de la Mutua interesada que ya se halla cumplido en los términos que se señalan anteriormente; no siendo la actuación de tales órganos, sino un trámite interno de la Administración fiscalizadora para fijar los términos sobre los que se ha de proceder a dictar la resolución definitiva del procedimiento de auditoría, pues como establece la doctrina legal de esta Sala desde la sentencia de 14 de octubre de 1.991, confirmada por las de 14 de octubre de 1.996, 7 de marzo de 1.997 y 21 de septiembre de 1.998, es inadecuado calificar de informe, pese al no adecuado empleo de la palabra informe por el texto legal referido, a las señaladas y ulteriores vicisitudes una vez ha sido oída la Mutua interesada; de manera que solo el informe emitido a raíz de practicarse la auditoria del que se da traslado a la Mutua patronal a los fines de alegaciones, tiene naturaleza de trámite de audiencia, mientras que la actuación de ulteriores escalones de la Administración a que alude el artº 6.4 de referencia, es de carácter netamente interno en los términos y con la finalidad antes expresada; siendo lo fundamental al derecho de audiencia de la Mutua interesada el traslado que denomina como provisional la recurrente, pues lo demás no es sino aceptar o rechazar como plataforma para resolver, los términos de conformidad u oposición formulados por la entidad interesada, por lo que ninguna de las garantías debidas a la recurrente han sido infringidas en la adopción de la resolución impugnada en este proceso; el segundo aspecto versa sobre la regularidad formal de la resolución impugnada en cuanto ha sido dictada por el Secretario General de la S.S., con abstracción de cualesquiera de las incidencias contempladas en el trámite regulado en el artº 6.4 denunciado, respecto de lo que tampoco cabe estimar infracción alguna por el hecho de que la resolución fuera dictada por el Secretario General referido, pues ello no es sino un caso de delegación establecida a la fecha de dictarse la resolución, en el artº 22 de la LRJAE de 26 de julio de 1.957 en relación al Decreto 1.558/77 (disposición final 1ª) y al artº 13.5 del R.D. 530/85 de 8 de abril; en consecuencia, procede la desestimación del motivo tercero.

CUARTO

En el cuarto motivo se alega por la recurrente la infracción de los arts. 6.2 y 3 del R.D.

3.307/77 de 30 de diciembre adicionado por el R.D. 1.373/79 de 8 de junio y del artº 50.3 del R.D. del R.D. 820/1.980 (cuyo R.D. lo que hizo fue adicionar el artº 50 al R.D. 1.509/76 de 21 de mayo); en substancia, lo que denuncia la recurrente y alega es que solo la Intervención General de la Administración del Estado es la que tiene competencia para decretar la auditoría de las Mutuas Patronales aunque luego las realiza la Intervención General de la S.S.

A este respecto conviene tener presente, como establece ya esta Sala en reiteradas sentencias, así las de 14 de octubre de 1.996, 7 de marzo de 1.997 y 21 de septiembre de 1.998, que el R.D. 820/80 de 14 de abril adiciona un capitulo IX al R.D. 1.509/76 de 21 de mayo, en cuyo artº 50.3 se establece un modo de gestión del procedimiento de auditoría de Mutuas Patronales en el que además de la actuación a cargo de la Intervención General del Estado conforme a lo que acuerde en casos singulares, se establece a la paruna delegación de aquella en el interventor General de la S.S., lo que habilita al personal a las órdenes del mismo y al servicio de la Intervención General de la S.S. a realizar auditorias como la de autos, cuya regulación es anterior a la establecida al respecto en la Ley 37/88 de Presupuestos Generales del Estado para 1.989; determinado ello la desestimación del motivo.

QUINTO

En el quinto de los motivos se denuncia por la recurrente la infracción de los arts. 47.1.c) de la LPA/1.958 en relación a los arts. 105.c) y 24 de la CE, fundando su alegación en que la recurrente solo ha tenido ocasión de presentar sus alegaciones respecto del informe provisional, después del cual se llevaron a efecto las actuaciones que se reseñan en el motivo, para transcurrido mas de un año, notificárserle la resolución dictada por la Secretaría General de la S.S. que no transcribe ni las mencionadas actuaciones ni el informe definitivo, ni los motivos por los que no fueron aceptadas las alegaciones formuladas por la recurrente frente al informe provisional. 105.c) y 24 de la CE, fundando su alegación en que la recurrente solo ha tenido ocasión de presentar sus alegaciones respecto del informe provisional, después del cual se llevaron a efecto las actuaciones que se reseñan en el motivo.

Remitiéndose a lo señalado por esta Sala al analizar el motivo tercero, la audiencia del ente auditado es la prevista legalmente al fin de la institución, sin que, practicada en los términos realizados, pueda estimarse que por el hecho de que la recurrente solo haya formulado alegaciones en el traslado único que se le dio al efecto del informe provisional, exista quebrantamiento de los arts. 24 y 105.c) de la CE y 91 de la LPA/1.958 (vigente cuando la auditoria fue realizada), de lo que resulta haberse respetado el procedimiento del referido artº 6º en todos sus términos; sentido este en el que se han pronunciado diversas sentencias de esta Sala, así las de 14 de octubre de 1.996, 7 de marzo de 1.997 y la de 25 de enero de 1.999; sin que por cierto haya indicado la recurrente los extremos en los que no ha podido alegar por la alegada ausencia de otros traslados. Todo lo cual, en definitiva, conduce a la desestimación del motivo.

SEXTO

En el sexto de los motivos denuncia la recurrente la infracción del artº 25 CE en tanto entiende que en la resolución impugnada no se han respetado las garantías precisas para proceder a la imposición de lo que entiende ser una sanción administrativa en el extremo en que la resolución impugnada acuerda la cancelación de la cuenta Deudores Diversos Mutualistas (por importe de 3.926.240 pts.) con cargo a fondos ajenos a la gestión o al patrimonio de la S.S., lo que a juicio de la parte implica un gravamen del patrimonio de la recurrente o una derrama entre los empresarios asociados.

Para fundar el motivo en relación a la norma que cita infringida, erróneamente alega la recurrente la naturaleza sancionadora del acuerdo por el que se determina la rectificación de ciertas partidas de la contabilidad del ente auditado, con motivo de seguirse un procedimiento de fiscalización y control presupuestario y económico de la gestión llevada a efecto por el ente auditado; mas como es evidente, dada la naturaleza de tal actividad auditora y así lo ha expresado reiteradamente esta Sala en varias sentencias, entre otras, la de 27 de octubre de 1.996 y 21 de septiembre de 1.998, en tal actividad no tienen aplicación alguna las garantías propias del derecho administrativo sancionador al no tener naturaleza sancionadora la actividad de auditoría; lo cual determina a su vez la desestimación de este motivo sexto fundado en la infracción del artº 25 CE, así como el motivo de casación séptimo, en el que se denuncia la infracción por la sentencia recurrida de la doctrina legal que enumera acerca de la prescripción de infracciones administrativas y que configura la recurrente en sus alegaciones al respecto, alegando la violación por la sentencia recurrida del plazo de dos meses establecido en el C. Penal de 1.973 para la prescripción de las faltas regulada a sazón; en consecuencia, procede la desestimación de los motivos sexto y séptimo del recurso.

SEPTIMO

En el octavo de los motivos del recurso, denuncia la recurrente por el cauce procesal del artº 95.1.4 LJ, una serie de cuestiones puntuales sobre las que la Sala de Instancia se ha pronunciado en sentido desestimatorio.

Estos extremos se refieren: a la inclusión hecha por la recurrnte de la cantidad de 1.236.589 pts. con cargo a la cuenta de Gastos de Administración, en concepto de reparaciones y conservación de inmueble propio de la Mutua en régimen de autoalquiler en razón a la su colaboración en la gestión de la S.S., lo que es improcedente en cuanto no prueba la exclusión en el precio del alquiler de tasa de amortización, conforme al artº 4º de la Orden de 2 de abril de 1.984.

La imputación a la misma cuenta de la cantidad de 396.000 pts. por pago de cuotas a la CEOE. es improcedente al ser la asociación a ella algo que no corresponde a la gestión encomendada, sino una actividad privada y extraña a aquella.

La financiación a cargo de la Mutua de la partida de asistencia sanitaria por importe de 1.285.312pts., no es sino un medio de imputación referido a la tasa de amortización de inmueble, en términos contrarios al artº 4º de la Orden de 2 de abril de 1.984, según lo expresado.

Los pagos realizados a los Servicios Médicos de Empresa de las asociadas por reconocimientos efectuados y asistencia sanitaria por aquellos en cuantía de 6.163.481 pts., también son contrarios a derecho en tanto no se prueba que en cada caso tal intervención sea ocasional y urgente motivada por una necesidad perentoria no comprendida en su función ordinaria, como ha establecido esta Sala en su sentencia de 3 de marzo de 1.999.

Las entregas de material de prevención a los asistentes a los cursos de prevención de riesgos laborales, en cuantía de 121.598 pts. cargada a la cuenta de Higiene y Seguridad en el Trabajo, son también contrarias a derecho, por cuanto ello implica una sustitución de la obligación empresarial establecida en el artº 7º de la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo de 9 de marzo de

1.971 sobre dotación gratuita con cargo al patrono de los medios de protección.

En consecuencia, ha de ser desestimado el motivo octavo del recurso.

OCTAVO

En el noveno motivo del recurso denuncia la recurrnte la infracción por la sentencia recurrida del artº 31 del R.D. 1.509/76 de 21 de mayo y el artº 15 de la Orden de 2 de abril de 1.984 sobre reserva de contingencias, que comprenden el importe de las prestaciones reconocidas y pendientes solamente de pago a los beneficiarios y el importe presunto de prestaciones pendientes de reconocimiento, entendiendo la recurrente que la sentencia de instancia infringe estas normas al entender que como determinantes no han de figurar todos los siniestros registrados, pues solo se hallan comprendidos aquellos en que se haya incoado expediente por la Unidad de Valoración Médica.

Esta Sala en su menciona sentencia de 3 de marzo de 1.999 recuerda la doctrina ya establecida en la sentencia de 17 de enero de 1.994, en la que se establece al particular, que sin haberse iniciado un expediente por enfermedad o accidente profesional que presupone una propuesta en sentido definitivo de hecho causante (D.T. 1ª.1, segundo párrafo LGSS/74), no cabe proveer ningún coste de la contingencia (actualización concreta del riesgo) final protegida y por ello los importes incluidos en aquel caso en la liquidación hecha por la demandante, contravienen la finalidad y objeto de la Mutua, pues con reservas de esta naturaleza indiscriminada se desvirtuaría su naturaleza exclusiva de colaboradora de la S.S., al acudir en su gestión a un procedimiento incompatible con finalidad de la reserva, destinada a contingencias en tramitación según el artº 31.1.1.1 en su referencia a pendencia del pago a los beneficiarios; no pudiéndose contemplar una prestación futura por una circunstancia aun no constatada, sin perjuicio de la reserva a que se refiere el apartado 1.3 del artº 31, lo que no es del caso; determinando esto la desestimación del motivo y con ello la del recurso al pago de cuyas costas debe ser condenada la Mutua recurrente en aplicación del artº 102.3 LJ

FALLAMOS

Desestimamos el recurso de casación interpuesto por MUTUA MONTAÑESA, Mutua de Accidentes de Trabajo y E.P. num. 7, contra la sentencia dictada en 16 de junio de 1.993 por la Sección 9ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso núm. 2.390/91 seguido a instancia de la recurrente, contra la resolución de la Secretaría General de la S.S. (Ministerio de Trabajo y S.S.) de 6 de mayo de 1.991 confirmada en alzada por la del Ministro de Trabajo y S.S. de 22 de noviembre de 1.991, sobre auditoría practicada por la Intervención General de la S.S. a la recurrente con referencia al ejercicio económico de 1.989 y estados financieros a 31 de diciembre de este año; y confirmamos íntegramente la sentencia recurrida, condenando en costas a la Mutua recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Eduardo Carrión Moyano, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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