STS, 19 de Octubre de 1999

Por Acuerdos del Consejo de Ministros de fechas 2 de septiembre de 1994 y 28 de abril de 1995 se resolvió declarar caducados los expedientes de beneficios de las Grandes Areas de Expansión Industrial de Andalucía, Castilla La Vieja y León y Galicia, entre ellos en los expedientes VA/95/CL y VA/215/CL, a Futura Alimentaria, S.A.

Contra dichos Acuerdos interpuso recursos contencioso-administrativos la representación procesal del Banco Popular Español S.A., que fueron tramitados con los números 753/95 y 350/95, formalizando demandas en las que suplica a esta Sala dicte sentencia por la que se declare:

1. ) La nulidad de los Acuerdos del Consejo de Ministros de fechas 2 de Septiembre de 1994 y 28 de abril de 1995, por los que se declara la caducidad de los expedientes VA/95/CL y VA/215/CL de beneficios de las Grandes Areas de Expansión Industrial de Castilla y León a favor de la sociedad "Futura Alimentaria, S.A."

2. ) Se proceda al pago a favor del Banco Popular Español, S.A. como endosatario de la certificación motivada de Justificación de Inversión de fecha 3 de febrero de 1988. A tal efecto y para determinar el líquido a pagar, se solicita una compensación judicial entre el crédito y las obligaciones tributarias y de seguridad social no pagadas por la Sociedad FUTURA ALIMENTARIA, S.A., de manera que la cantidad a cobrar por el Banco Popular Español, S.A. sea el líquido resultante de la extinción recíproca de obligaciones.

3. ) Si el Tribunal no admitiera la compensación, se solicita que se reconozca íntegramente el derechoa la subvención, quedando el derecho de pago pendiente de la regularización de las obligaciones tributarias y sociales de la sociedad "Futura Alimentaria, S.A."

4. ) Subsidiariamente, para el caso de que no se estimaran las peticiones anteriores, solicita la moderación por el propio Tribunal de la resolución que decreta el incumplimiento, de forma que la pérdida de la subvención no sea total, sino parcial en atención al grado de incumplimiento de las obligaciones tributarias y sociales

5. ) En todo caso, se condene a la Administración al pago de las costas devengadas en este procedimiento.

Por medio de otrosí solicitó esta parte el recibimiento a prueba del presente recurso.

El Abogado del Estado, en sus respectivos escritos de contestación a la demanda, solicitó de esta Sala la desestimación de los recurso interpuestos, oponiéndose a la solicitud de recibimiento a prueba hecha de contrario.

Mediante Autos de fechas 29 de febrero de 1996 y 11 de abril de 1996 se acordó el recibimiento a prueba de los respectivos recursos 350/97 y 753/95, practicándose la misma con el resultado que obra en autos.

Evacuadas las conclusiones por las partes, esta Sala dictó Auto en el recurso 350/97, de fecha 4 de marzo de 1999, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "LA SALA ACUERDA: Acordar la acumulación al presente recurso 350/95 al recurso nº 753/95, que se tramita ante la Sección 3ª de la Sala III de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo".

Mediante Providencia de fecha 28 de abril de 1999, se señaló el recurso para votación y fallo el día 6 de octubre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

En virtud de la acumulación acordada se deciden ahora, en esta misma sentencia, los recursos contencioso- administrativos registrados con los números 350 y 753 de 1995; en los que el Banco Popular Español, S.A., parte recurrente, impugna sendos acuerdos del Consejo de Ministros. Uno (recurso 350/1995) de fecha 2 de septiembre de 1994, que declaró la caducidad de los beneficios de la Gran Área de Expansión Industrial de Castilla-León concedidos en el expediente VA/95/CL, al apreciar un incumplimiento parcial de la condición relativa a la inversión comprometida, y total de la relativa al empleo que había de ser creado. Y otro (recurso 753/1995) de fecha 28 de abril de 1995, que adoptó igual resolución respecto de los beneficios similares concedidos en el expediente VA/215/CL, al apreciar en él un incumplimiento total de una y otra condición.

Para la cabal comprensión del supuesto litigioso deben tenerse en cuenta los siguientes datos y circunstancias:

1. Es titular de uno y otro expediente, beneficiaria por lo tanto de las ayudas, la mercantil "Futura Alimentaria, S.A."; y uno y otro están directamente relacionados, pues el segundo se concibió como una mpliación del primero. Ambos contemplaban el desenvolvimiento por la beneficiaria de una actividad hortofrutícola, siendo de destacar: a) que en el expediente VA/95/CL se concedió -en virtud de una primera resolución de 18.6.1982, luego revisada por otra de 30.12.1987- una subvención de 88.306.400 pesetas, sujeta a las condiciones -cuyo plazo de cumplimiento vencía el 4 de mayo de 1988- de realizar una inversión de 315.380.000 pesetas y de crear 6 puestos de trabajo fijos y 23 eventuales equivalentes; de esa subvención fue abonada la cantidad de 47.028.421 pesetas; y b) que en el expediente VA/215/CL se concedió -por resolución inicial de 3.7.1985, luego revisada por otra de 30.12.1987- una subvención de

   78.912.400 pesetas, sujeta a las condiciones -cuyo plazo de cumplimiento vencía el 18 de julio de 1990- de realizar una inversión de 281.830.000 pesetas y de crear 5 puestos de trabajo fijos y 23 eventuales equivalentes; de ella no se abonó cantidad alguna.

2. El 15 de marzo de 1988, con intervención de Corredor de Comercio Colegiado, se suscribe entre el Banco Popular Español, S.A. y Futura Alimentaria, S.A. una póliza de préstamo, en la que la primera entrega a la segunda en concepto de préstamo mercantil la cantidad de 120.190.379 pesetas; fijándose como fecha de su total amortización el día 15 de marzo de 1989. La finalidad de la operación, según se expresa en una cláusula adicional a la póliza, era la de anticipar a la beneficiaria el importe pendiente de lassubvenciones concedidas en aquellos dos expedientes.

3. Para mayor garantía de la devolución del préstamo se pactó también, en otra cláusula adicional, la constitución de prenda ordinaria sobre los derechos a las subvenciones que se entendían reconocidos a través de dos certificaciones emitidas con fecha 3 de febrero de 1988 por la Delegación Territorial en Valladolid de la Junta de Castilla y León. Sobre este particular es preciso destacar, para mayor precisión, lo siguiente: a) esas dos certificaciones, extendidas en un modelo formalizado, llevan por título el de "certificación motivada de justificación de inversiones"; b) se certifica en ellas por el Delegado Territorial que el beneficiario ha justificado una determinada inversión, comprensiva de conceptos e importes aprobados como subvencionables, a la que corresponde como pago a cuenta un importe correlativo de la subvención; así, en una de las certificaciones, referida al expediente VA/95/CL, se dice que a la inversión justificada le corresponde como pago a cuenta la cantidad de 41.277.979 pesetas de subvención; y en la otra, referida al expediente VA/215/CL, se dice que a la inversión justificada le corresponde en igual concepto la cantidad de

   78.912.400 pesetas de subvención; c) el reverso de aquel modelo formalizado se encabeza con el título "solicitud de liquidación a entidad financiera", obrando tras él un texto que comprende la solicitud del beneficiario relativa a que la certificación sea pagada a la entidad que designa, la conformidad de ésta y una diligencia expresiva de que de esa solicitud y conformidad se toma razón en el libro de la oficina administrativa correspondiente; en el supuesto de autos, el texto del reverso de las dos certificaciones aparece completado con los datos e indicaciones propios del caso, recogiéndose así que la mercantil Futura Alimentaria, S.A. solicita que la certificación sea abonada al Banco Popular Español, S.A., que éste muestra su conformidad al cobro y que quienes actúan en nombre de una y otra acreditan su representación ante el Delegado Territorial de Valladolid de la Junta de Castilla y León, tomándose razón en el libro correspondiente; d) en la cláusula adicional de la póliza en la que se constituye la garantía pignoraticia, se recoge también que el Banco queda autorizado para retener las certificaciones, proceder a su cobro en el momento en que sean pagadas por la Administración, y aplicar su importe a la cancelación del préstamo; y

   e) por fin, consta también que el Corredor de Comercio interviniente dirige el mismo día de la intervención comunicación al Delegado Territorial de Valladolid de la Junta de Castilla y León expresiva de la formalización de la póliza y del tenor literal de sus cláusulas adicionales.

4. Obra asimismo en los autos una certificación extendida por la funcionaria encargada de la Sección de Promoción del Servicio Territorial de la Consejería de Economía y Hacienda de Valladolid, con el VºBº del Jefe del Servicio Territorial, en la que se dice que el día 12 de noviembre de 1987 el Comité Territorial de la Gran Área de Expansión Industrial tomó el acuerdo de declarar ejecutado el proyecto y cumplidas en tiempo y forma todas y cada una de las condiciones fijadas a la empresa en aquellos dos expedientes.

5. Tanto en los expedientes administrativos como en los autos procesales se hacen referencias a que la mercantil Futura Alimentaria, S.A., solicitó ser declarada en estado de suspensión de pagos; e incluso consta que a raíz de esa circunstancia el Director General de Economía de la Junta de Castilla y León, por resolución de fecha 14 de marzo de 1989, confirmada en alzada por otra del Consejero de Economía y Hacienda de 9 de junio del mismo año, decidió revocar la subvención que en marzo de 1988 se había concedido para atender los gastos e intereses del crédito puente otorgado por el Banco Popular Español, S.A., por aplicación de lo previsto en el artículo 6º del Decreto autonómico 285/1987, de 10 de diciembre, en el que se contempla la posibilidad de revocación de tales subvenciones en los casos de suspensiones de pagos, quiebras, juicios sumarios de ejecución hipotecaria, embargos, ejecuciones recaudatorias y demás circunstancias que puedan alterar sustantivamente el desarrollo del proyecto y/o los fines por los que se otorgaron los beneficios; tal revocación implicaba como consecuencia, tan sólo, que fuera la empresa la obligada a hacerse cargo de los gastos e intereses del crédito-puente ante la entidad bancaria. E importa destacar que el recurso de alzada desestimado por aquella resolución de 9 de junio de 1989 se interpuso por el Banco Popular Español, S.A.

6. Las partes no han entendido oportuno aportar a este Tribunal dato alguno relativo a cual fuera el posterior desenvolvimiento de aquella solicitud de declaración del estado de suspensión de pagos; ni tampoco de cual fuera el estado en que se desarrollaba, si así fuera, la actividad hortofrutícola subvencionada en las fechas de 4 de mayo de 1988 y 18 de julio de 1990 en que, respectivamente, vencían los plazos para el cumplimiento de condiciones en los expedientes VA/95/CL y VA/215/CL.

En ese contexto, deben ante todo rechazarse las causas de inadmisibilidad que la Administración demandada opone en uno de los recursos contencioso-administrativos (número 350/95) y no, pese a su sustancial identidad, en el otro. Así, por lo que hace a la causa que se sustenta en la negación del requisito de la legitimación activa, su rechazo se impone, básicamente, porque no cabe negar a la actora un interés legítimo en la defensa de las pretensiones que ha deducido; y porque, como se deduce del conjunto de datos antes expuestos y admite el propio Abogado del Estado en el primero de losfundamentos de derecho de su escrito de contestación a la demanda presentado en el otro recurso contencioso-administrativo (número 753/95), la legitimación de la actora ha sido reconocida sin objeciones por la Administración en el desenvolvimiento de las actuaciones administrativas. Y por lo que atañe a la causa que se articula sobre la base de que el acto recurrido ha sido consentido por su destinataria, es decir, por la mercantil beneficiaria de las ayudas, porque su virtualidad desaparece desde el momento en que se pregona, como aquí se hace, la legitimación para deducir la acción impugnatoria por quien así lo ha hecho.

La tesis de la parte actora puede ser resumida en las dos siguientes ideas. De un lado, de manera bien escueta, y con la sola cita de las certificaciones de fecha 3 de febrero de 1988 (dos) del Delegado Territorial en Valladolid de la Junta de Castilla y León y de la certificación del acuerdo de 12 de noviembre de 1987 extendida por la funcionaria encargada de la Sección de Promoción del Servicio Territorial de la Consejería de Economía y Hacienda de Valladolid, sostiene que las condiciones referidas a la inversión y al empleo han de tenerse por cumplidas. Y de otro, ahora con argumentos extensos que constituyen el cuerpo principal de sus escritos, sostiene que las obligaciones de la beneficiaria de estar al corriente en sus deberes tributarios y para con la Seguridad Social no constituyen parte del "modo" subvencional y sí, tan sólo, un requisito para el pago de la subvención.

Ya de entrada, y con independencia de otras consideraciones que podrían hacerse acerca de la relevancia de la segunda de las ideas expuestas, debe afirmarse que lo que cobra prioritaria importancia es el examen de la primera; pues los acuerdos del Consejo de Ministros impugnados basan las declaraciones de caducidad a las que llegan en la apreciación del incumplimiento de las condiciones de inversión y empleo; y porque los incumplimientos que aprecian, si realmente concurrieran, son suficientes para llegar a aquellas declaraciones, al desprenderse así de lo dispuesto en el artículo 37, en especial en sus números 3 y 4, del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, añadido a éste por el artículo 2 del Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero.

En justificación de esta última afirmación, no es ocioso recordar:

De un lado, como ya dijo esta Sala en sus sentencias de 6 de junio de 1997 y 29 de abril de 1999, que cabe ciertamente, en una visión integradora del ordenamiento jurídico derivada del artículo 3º del Código Civil, acudir en supuestos como el de autos, para graduar y valorar el alcance del incumplimiento, a lo que se dispone en el artículo 37, apartados 3 y 4, del Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales, aprobado por Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, añadidos a éste por el Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero; pues con tal integración no se altera en perjuicio del beneficiario el régimen jurídico que ya con anterioridad era predicable. En efecto, de la recta interpretación de los Reales Decretos 1487/1981, de 19 de junio, que convoca concurso para la concesión de beneficios en la Gran Área de Expansión Industrial de Castilla La Vieja y León, y 3361/1983, de 28 de diciembre, que introduce modificaciones en las bases de las convocatorias (artículo 4º), y de la jurisprudencia existente sobre esta materia, que cabe ver, entre otras, en las sentencias de 6 de junio, antes citada, 13 de noviembre de 1997 y 2 de abril de 1998, y en las que en ellas se citan, se desprende que, como regla, cualquier incumplimiento de las obligaciones contraídas habilita a la Administración para un pronunciamiento de caducidad y consiguiente devolución de lo percibido o disfrutado. Por tanto, con la repetida integración, lejos de alterar en perjuicio del beneficiario el régimen jurídico, se dota a éste de mayor seguridad en el punto referido a una eventual modulación de los efectos del incumplimiento por razones de proporcionalidad, y se facilita la aplicación de este principio.

Y de otro, que como también ha dicho esta Sala en su sentencia de 4 de octubre de 1999, el incumplimiento de la condición referente a la creación y mantenimiento de puestos de trabajo, o el de la condición referente a la cuantía de la inversión, es por sí solo, y por tanto aunque se produzca en relación a una de esas dos condiciones y no respecto de las dos, razón bastante para reducir proporcionalmente a él el monto de la ayuda, e incluso para retirarla si aquél hubiera excedido del 50% o tuviera como resultado la destrucción de empleo. Los términos en que se expresan los números 3 y 4 del ya citado artículo 37, que ligan el alcance del incumplimiento sólo con la proporción en que quedó incumplida la concreta o singular condición que contemplan; y los términos del número 7 del mismo precepto, que prescriben que la concurrencia de distintas causas de incumplimiento dará lugar a la apreciación conjunta de las mismas, conducen a tal conclusión.

Centrando por lo tanto la atención en la primera de aquellas ideas, deviene de nuevo necesario recordar algo ya indicado por este Tribunal en sus sentencias de 27 de marzo, 6 de mayo y 1 de diciembre de 1998, y 4 de febrero de 1999; y que asimismo se exterioriza en el conjunto de las normas aplicables, y en concreto en el artículo 9, apartado a), del Real Decreto 1535/1987, cuando exige que los proyectos de inversión a incentivar reúnan la condición necesaria de su viabilidad técnica, económica yfinanciera, y en el número 4 de su repetido artículo 37, cuando al referirse a la condición atinente al empleo matiza que la obligación que comporta no es sólo de creación y sí de mantenimiento de los puestos de trabajo comprometidos. En efecto, siendo así que las subvenciones de que se trata tienen como finalidad esencial la de fomento de determinadas actividades empresariales y del empleo consecuente con ellas, es obligado que lo comprometido tenga una cierta continuidad en el tiempo; por ello, la fijación de un plazo dentro del cual han de ser cumplidas las condiciones a que se supeditó la ayuda, no admite la interpretación de que sea bastante que el cumplimiento se produzca en un momento dado, dentro de ese plazo; al contrario, sin necesidad ahora de ulteriores precisiones, la fijación de aquel plazo comporta la exigencia de que a su término permanezca la situación de cumplimiento comprometida. Así, la segunda de las sentencias antes citadas niega virtualidad al argumento entonces expuesto de que se apreciara un mero incumplimiento parcial por falta de creación de uno solo de los 19 puestos de trabajo comprometidos, razonando que "[...] de la prueba que se ha valorado, resulta que en la fecha en que debían estar cumplidas las condiciones, sólo existían contratados siete trabajadores fijos, lo que no llega al 50% del total; sin que tampoco pueda acogerse el argumento de que con anterioridad se habían creado 18 puestos, porque la idea de trabajo fijo supone una cierta continuidad en el tiempo, debiendo permanecer su vigencia, salvo que circunstancias excepcionales declaradas por la autoridad competente permitan la revisión de las cláusulas de la subvención [...]". Y en la tercera, referida a un supuesto de una subvención concedida el 11 de abril de 1984 con el compromiso de crear tres puestos de trabajo fijos, se rechaza uno de los argumentos impugnatorios razonando que no puede "[...] recibirse la alegación de que se contrató el 21 de agosto de 1984 tres trabajadores, porque no basta el momentáneo contrato si no se mantiene en el tiempo [...]".

Sobre esa base, es claro en el caso de autos que la obligación que se impone al beneficiario [arg. art. 81.4.b) y 81.9.a) de la Ley General Presupuestaria, al que la propia parte actora atribuye el "carácter de norma de derecho común o general en materia de subvenciones"] de acreditar el cumplimiento de las condiciones a que se supeditó la subvención, no se satisface con las certificaciones a las que meramente se remite la parte actora, pues de ellas, dado el momento temporal en que se emiten o al que se refieren, no cabe deducir cual fuera la situación real de la actividad empresarial subvencionada en las fechas de 4 de mayo de 1988 y 18 de julio de 1990 en que, respectivamente, vencían los plazos para el cumplimiento de condiciones en los expedientes VA/95/CL y VA/215/CL. Es más, el silencio de la actora sobre este extremo, cuando ya en sede administrativa le fue desestimado un recurso de alzada que interpuso contra una decisión contraria a sus intereses basada en la solicitud de declaración del estado de suspensión de pagos de la empresa beneficiaria, no deja de llamar la atención, alertando sobre aquella situación real en las fechas dichas.

Quedan algunos argumentos colaterales de la parte actora a los que es oportuno dar respuesta. De un lado, para afirmar que no llega a apreciarse un defecto procedimental con transcendencia anulatoria, pues ya con fecha 21 de diciembre de 1993 se dirigió a aquélla la Secretaría General de la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales comunicándola que el derecho a la subvención concedida en los expedientes tantas veces citados estaba "sometido a una serie de condiciones como son el cumplir unas prefijadas inversiones y la creación de una serie de puestos de trabajo", a lo que añadía que "por todo ello mientras la citada empresa [Futura Alimentaria, S.A.] no acredite su cumplimiento no existirá subvención ni crédito del que sea acreedora la sociedad titular"; esto, unido a otras actuaciones anteriores relacionadas con la situación de la empresa beneficiaria en las que, como ya se ha dicho, tuvo intervención la entidad bancaria, y a la inequívoca exteriorización en los acuerdos recurridos de las causas de incumplimiento en que se basan, impide apreciar una situación de indefensión, necesaria para ligar a los defectos de tramitación que se alegan aquella transcendencia anulatoria. De otro, para insistir en que las certificaciones en que se basa la parte actora no llevan consigo, como efecto jurídico ligado a ellas, el que deban tenerse por cumplidas las condiciones a que se supeditó la concesión subvencional, pues a lo ya dicho de que no se emiten o no se refieren a un momento que pudiera ser idóneo para acreditar el efectivo cumplimiento, ha de añadirse ahora, en respuesta a uno de los citados argumentos colaterales, lo que resulta del cambio de atribuciones competenciales que introdujo el Real Decreto 302/1993 al modificar, entre otros, los artículos 23.1.g) y 34 del Real Decreto 1535/1987. Y, en fin, que lo ya dicho en el último párrafo del fundamento de derecho sexto contesta de manera suficiente a la alegación que se hace sobre el principio de proporcionalidad.

En conclusión, no cabe, por todo lo razonado, tener por cierto que el beneficiario cumpliera las condiciones impuestas de inversión y, sobre todo, de empleo; en consecuencia, ni cabe tener por contrarios a Derecho los acuerdos impugnados, ni por tanto es necesario abordar el estudio de lo que la parte actora planteaba en la segunda de las ideas a que se hizo referencia en el cuarto de los fundamentos de derecho.

No procede hacer una especial imposición de las costas causadas, al no apreciarseque concurran las circunstancias exigidas para un pronunciamiento distinto.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,