STS, 17 de Noviembre de 1999
| Ponente | OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| ECLI | ES:TS:1999:7270 |
| Número de Recurso | 4,884/1992 |
| Fecha de Resolución | 17 de Noviembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Noviembre de mil novecientos noventa y nueve.
En los recursos contencioso-administrativos acumulados números 26.208 y 26.704 de 1.986, se ha interpuesto apelación por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, contra sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 24 de octubre de 1.991, sobre sanciones a Cajas de Ahorro; habiendo comparecido como parte apelada la CAJA DE AHORROS LAYETANA, representada por el procurador don Carlos Ibáñez de la Cadiniere y asistida de letrado.
El Ministerio de Economía y Hacienda dictó resolución en fecha 26 de noviembre de
1.985, por la que, a propuesta del Banco de España, se impuso a la Caja de Ahorros Layetana sanción de multa de 50.000.000 (cincuenta millones) de pesetas, prevista en el artículo 156, número 2, del Real Decreto-Ley de 21 de noviembre de 1.929 y artículo 18 a) de la Orden Ministerial de 30 de octubre de 1.940, al tiempo que se acordó no formular pronunciamiento sancionador respecto a su Director General, pero instando al Consejo de Administración y a la Comisión de Control para que en el seno de sus competencias y a la vista de los hechos producidos adopte las medidas disciplinarias o correctivas que resulten procedentes, dando cuenta al Banco de España de las decisiones que se adopten. Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado por resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 30 de junio de
1.986.
Por dicha Caja de Ahorros se interpuso dos recursos contencioso administrativos, contra la desestimación presunta y luego expresa del recurso de reposición promovido contra la resolución de 26 de noviembre de 1.985, que fueron tramitados con los números 26.208 y 26.704 y acumulados posteriormente por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, y en los que recayó sentencia de fecha 24 de octubre de 1.991, cuya parte dispositiva dice: "FALLAMOS: Que estimando los recursos contencioso administrativos interpuestos por el procurador Sr. Ibáñez de la Cadiniere, en nombre y representación de la Caja de Ahorros Layetana, contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 26 de noviembre de 1.985, confirmada en reposición por otra de 30 de junio de 1.986 -ya descritas en el primer fundamento de esta sentencia-, debemos declarar y declaramos tales resoluciones contrarias a Derecho, y en consecuencia, las anulamos; y condenamos, a la Administración demandada a la devolución del importe de la multa impuesta; sin hacer condena en costas."
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto por la Administración General del Estado el presente recurso de apelación nº 4.884/1992, en el que las partes se han instruido de lo actuado y presentado los correspondientes escritos de alegaciones; habiéndose señalado para la votación y fallo el día 10 de noviembre de 1.999, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
Las conductas probadas que motivaron la sanción impuesta a la entidad ahora apelada, fueron calificadas, por la resolución ya descrita de fecha 26 de noviembre de 1.985, como operaciones de Bolsa "dobles", prohibidas a las Cajas de Ahorro por el articulo 39 del Estatuto de 14 de marzo de 1.933. La sentencia apelada coincide en que, efectivamente, tales operaciones eran "dobles", según las define el artículo 125 del Reglamento de Bolsas de Comercio, de 30 de junio de 1.967, como "la compra al contado o a plazos de valores al portador y la reventa simultánea a plazo y a precio determinado a la misma persona de títulos de la misma especie". No obstante, dicha sentencia decretó la anulación de las resoluciones impugnadas debido a que el precepto aplicado por la Administración del Estado (artículo 39 del Estatuto de Cajas Generles de Ahorro Popular de 14 de marzo de 1.933), si bien prohibía las operaciones "dobles", no establecía sanción alguna para la realización de esa conducta. De este modo, acogió la pretensión de la recurrente, que esgrimía vulneración del principio de legalidad punitiva formulado en el artículo 25.1 de la Constitución. Por último, frente a la actuación de la Administración, que aplicó el artículo 156 del Real Decreto-Ley de 21 de noviembre de 1.929 para el establecimiento de la sanción, consideró que las operaciones dobles no constituyen "incumplimiento de este Estatuto" ni "actos de difamación y desprestigio de la entidades inscritas" y, por tanto, no puede sancionarse aquella conducta subsumiéndola en estas otras.
Frente a este razonamiento, la representación del Estado entiende que no puede compartir tales tesis por dos razones fundamentales:
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Desde un punto de vista dogmático o técnico-jurídico, "porque no es posible hablar de >; es decir, de un mandato imperativo de carácter negativo (prohibición) de observancia potestativa, al carecer de la coerción de la sanción".
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Porque la sentencia que se recurre "no ha tenido en cuenta el Real Decreto-Ley de 9 de abril de
1.926, vigente conforme al Real Decreto-Ley de 21 de noviembre de 1.929".
Ambos argumentos han sido ya analizados y no compartidos por esta Sala en su sentencia de fecha 29 de enero de 1.992, en la que se enjuiciaba un supuesto de todo punto análogo.
Así, en su Fundamento de Derecho Segundo se razonó, y ahora se comparte, que "es un hecho, que deliberadamente o por simple imprevisión, existen en nuestro ordenamiento numerosos ejemplos de prohibiciones que por deficiencias técnicas del régimen sancionador u otras causas no han llegado a traducirse en una respuesta de este carácter, y no es dable en tales supuestos suplir a nivel jurisdiccional las insuficiencias normativas en esta materia, tratando a toda costa de sancionar comportamientos prohibidos bajo la discutible imperatividad del binomio prohibición-sanción, pues no siempre la eficacia coercitiva de un mandato incumplido o de una prohibición no respetada determina una infracción sancionable, sustituida bien por una ejecución forzosa o por la inoperancia de lo realizado en contra de la prohibición". Y en el Tercero se dijo que "en cuanto a la referencia al carácter habilitante del Real Decreto Ley de 9 de abril de 1.926, es de advertir que el Real Decreto- Ley de 1.929, al que el anterior complementa, tiene también un alcance modificador y que cuando sanciona el incumplimiento de las disposiciones de «este» estatuto ya había depurado de su texto las operaciones dobles, supresión que dada la procedencia de interpretar con talante restrictivo las normas sancionadoras, arguye una actitud deliberada y consciente de no sancionar aquellas operaciones, especialmente si se tiene en cuenta la tendencia liberalizadora de la trayectoria posterior a través de la paulatina homologación de las Cajas de Ahorro a las demás entidades financieras en su vertiente crediticia, desde el Real Decreto 2.290/1977, de 27 agosto, hasta la Ley de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito 26/1988, de 29 julio, cuya disposición derogatoria afecta expresamente al Real Decreto Ley 2.532/1929, de 21 noviembre".
Cierto es que tal depuración o no inclusión de las operaciones de "doble" en el texto normativo de
1.929, pese a la referencia que éste hace al de 1.926, es una conclusión dudosa que busca apoyo en el criterio de interpretación restrictiva de las normas sancionadoras. Sin embargo, tal duda, latente también en la citada sentencia de esta Sala, no conduce a un pronunciamiento distinto del alcanzado en la sentencia objeto de esta apelación, pues ya la repetida sentencia de 29 de enero de 1.992, ahora en sus Fundamentos de Derecho Cuarto y Quinto, razonó lo siguiente: "CUARTO.- Pero es que además, aunque hipotéticamente llegara a admitirse la vigencia del Real Decreto-Ley de 9 de abril de 1.926, es lo cierto que en su artículo 46 se establece una sanción que no puede bajar de diez mil pesetas (10.000 ptas.) para aquellas entidades que incumplan las prohibiciones previstas. La potestad sancionadora ni siquiera se mueve en una banda más o menos amplia pero limitada en su cuantía máxima, sino que deja en manos de la Administración la facultad omnímoda para imponer la sanción pecuniaria en la extensión que tenga porconveniente, siempre que no sea inferior a diez mil pesetas (10.000 ptas.). Según reiterada y constante doctrina jurisprudencial, el matiz distintivo entre el principio de tipicidad del derecho sancionador, respecto del que rige en derecho penal, cabría encontrarlo en la atenuación del rigor de la legalidad, para permitir un mayor grado de posible colaboración del reglamento en la concreción de tipos de infracción y sanción, pero resulta inaceptable que en cuanto al rigor de la predeterminación, puedan hacerse concesiones para otorgar a la Administración márgenes de arbitrio superiores incluso a los que se conceden a los órganos judiciales cuando una y otro ejercen una función punitiva. QUINTO.- Es por lo demás notorio que el artículo 46 del Real Decreto-Ley de 1.926, al dejar en blanco el límite máximo de la sanción, no sujeta a escala gradual, tampoco satisface el principio de seguridad jurídica, ante la incerteza que produce al administrado la falta de referencia entre la sanción pecuniaria y el tipo concreto de infracción. Resulta pues evidente que en este aspecto sancionador, el precepto en el que el señor Abogado del Estado funda su pretensión revocatoria de la sentencia de instancia, no se ajusta a los principios constitucionales de legalidad y tipicidad, anomalías reconocidas y subsanadas mediante la Ley 26/1988, de 29 julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito".
Como es obvio, ese incumplimiento de las exigencias derivadas del principio de legalidad cabe afirmarlo también, por las mismas razones, con respecto a los artículos 156 del Real Decreto-Ley de 21 de noviembre de 1.929, y 18 a) de la Orden de 30 de octubre de 1.940 sobre Inspección de las Cajas de Ahorro, que son los en concreto aplicados en las resoluciones administrativas impugnadas en el proceso del que trae causa esta apelación, al no contenerse en ellos criterio alguno de graduación de la sanción pecuniaria que establecen ni límite a su posible cuantía máxima. Insistiendo en los argumentos que se reflejan en esos fundamentos de derecho cuarto y quinto que acaban de ser transcritos, cabe recordar que la exigencia de lex certa a que aboca el principio de legalidad en materia sancionadora afecta, por un lado, a la tipificación de las infracciones, por otro, a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas, de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que pueda hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas. Este es, en definitiva, el significado de la garantía material que el artículo 25.1 de la Constitución establece, en atención a los principios de seguridad jurídica y libertad esenciales al Estado de Derecho (STC núm. 219/1989, de 21 de diciembre). De dicho artículo 25.1 se sigue la necesidad, no sólo de la definición legal de los ilícitos y de las sanciones, sino también el establecimiento de la correspondencia necesaria entre aquéllos y éstas; una correspondencia que, como bien se comprende, puede dejar márgenes más o menos amplios a la discrecionalidad judicial o administrativa, pero que en modo alguno puede quedar encomendada por entero a ella (STC núm. 207/1990, de 17 de diciembre). Como afirma un autorizado sector doctrinal, la suficiencia de la tipificación es, en definitiva, una exigencia de la seguridad jurídica y se concreta, ya que no en la certeza absoluta, en la predicción razonable de las consecuencias jurídicas de la conducta; o, en otras palabras, la tipificación es suficiente cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra (sentencia de esta misma Sala y Sección de fecha 8 de enero de 1.998). Sentencia esta última en la que además se afirma que, a diferencia de lo que acontece con la garantía formal o principio de reserva de ley, la garantía material o mandato de tipificación es asimismo exigible respecto de las normas preconstitucionales; la especial transcendencia del principio de seguridad jurídica en materia sancionadora no autoriza, tras la entrada en vigor de la Constitución, la aplicación de normas de esta naturaleza que no otorguen certeza suficiente acerca de cuáles sean las conductas constitutivas de infracción y cuales las sanciones que a éstas puedan corresponder.
Con base en los criterios anteriormente expuestos, que han sido consolidados en las sentencias dictadas por esta Sala y Sección en fechas de 28 de abril y 15 de noviembre de 1.998, en casos idénticos al de autos; procede desestimar el recurso de apelación y confirmar la sentencia apelada, sin que concurra ninguna de las circunstancias previstas en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional de 1.956 para una expresa condena en costas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que DESESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 24 de octubre de 1.991, recaída en los recursos acumulados números 26.208 y 26.704; debemos confirmar dicha sentencia y declarar contrarios a Derecho los actos recurridos, sin hacer una expresa imposición en costas.Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.
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