STS, 13 de Octubre de 1999
| Ponente | OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| ECLI | ES:TS:1999:6322 |
| Número de Recurso | 2,751/1992 |
| Fecha de Resolución | 13 de Octubre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a trece de Octubre de mil novecientos noventa y nueve.
En el recurso contencioso-administrativo nº 1.824/1990, se ha interpuesto apelación por la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, y por Dª Encarna , Dª Mercedes , D. Luis Angel , D. Pedro , D. Gabriel y Dª Blanca , representados por el procurador don Luciano Rosch Nadal y con asistencia de letrado, contra la sentencia de fecha 5 de diciembre de 1.991, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, sobre sanción en materia de costas; habiendo comparecido dichos apelantes como partes apeladas respecto de las apelaciones de la otra.
El 20 de octubre de 1.988 el Servicio de Costas de Huelva dictó seis resoluciones por las que se impusieron a los recurrentes sanciones de 259.000, 295.000, 325.000, 331.000, 385.000 y 385.000 pesetas, por no haber solicitado la preceptiva autorización para realizar un vertido de piedras en la playa de La Antilla, término municipal de Lepe (Huelva), con daño para el dominio público de dicha playa, y se ordenó a los sancionados la retirada de los vertidos. Interpuestos sendos recursos de alzada, fueron desestimados por la Dirección General de Puertos y Costas el 18 de enero de 1.990.
Contra la anterior resolución se interpuso recurso contencioso-administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, y en el que recayó sentencia de fecha 5 de diciembre de 1.991, cuya parte dispositiva dice: "FALLAMOS: Que estimando parcialmente el recurso presentado por el procurador D. Ramón Rubio Rico en nombre y representación de Encarna , Mercedes , Luis Angel , Pedro , Gabriel y Blanca , contra las resoluciones identificadas en el fundamento jurídico primero de ésta, la anulamos en cuanto a la sanción de multa impuesta, a razón de doscientas noventa y cinco mil pesetas, doscientas cincuenta y nueve mil pts., doscientas ochenta y cinco mil pts. trescientas veinticinco mil pts., trescientas ochenta y cinco mil pts. y trescientas ochenta y cinco mil pts. respectivamente, declarando conforme a derecho la obligación impuesta a los mismos sobre la obligación de retirar las piedras. Sin costas."
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de apelación nº
2.751/1992, en el que las partes se han instruido de lo actuado y presentado los correspondientes escritos de alegaciones; habiéndose señalado para la votación y fallo el día 7 de octubre de 1.991, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
El objeto de este recurso lo constituye la sentencia de 5 de diciembre de 1.991, dictadapor la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en virtud de la cual se estima parcialmente el recurso interpuesto contra el acto dictado por la Dirección General de Puertos y Costas, desestimatoria de los recursos de alzada deducidos contra otras tantas resoluciones del Servicio de Costas de Huelva por las que se impuso a los actores multas de 259.000, 295.000, 325.000, 331.000, 385.000 y 385.000 pesetas, por no haber solicitado la preceptiva autorización para realizar un vertido de piedras en la playa de La Antilla, término municipal de Lepe (Huelva), con daño al dominio público, ordenándose también la retirada de dicho vertido. La sentencia anula la sanción, pero mantiene la orden de retirada de las piedras, lo que ha desembocado en la doble apelación que ahora se ventila, una formulada por el Abogado del Estado contra el primer pronunciamiento y otra por los sancionados contra el segundo.
El primer punto que debe decidirse es si la apelación interpuesta por el Abogado del Estado es admisible, ya que las otras partes de este recurso han denunciado la inadmisibilidad por razón de las cuantías de las multas, que al no poder acumularse y siendo cada una de ellas inferior a 500.000 pesetas vedarían el acceso a la segunda instancia. Esta pretensión debe rechazarse, pues el artículo 94.1
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de la Ley Jurisdiccional, entre otros supuestos que aquí no interesan, impide el recurso de apelación por razón de la cuantía -no superior a 500.000 pesetas- sólo para los casos comprendidos en el apartado a) del artículo 10, es decir, para "los actos no susceptibles de recurso administrativo ordinario de los órganos de la Administración Pública cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional" y, en el caso presente, si bien el acto originario emana de esa clase de órganos -Servicio de Costas de Huelva-, no obstante, sí que cabe contra el mismo recurso de alzada, que fue interpuesto y confirmado por la Dirección General de Puertos y Costas.
Con posterioridad a sus escritos de alegaciones, los recurrentes contra la parte de la sentencia que mantiene la orden de retirada de los vertidos, han pedido la nulidad del acto administrativo por haberse dictado por órgano incompetente. Para ello se basan en que, según la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio, la tutela y policía de las actividades que se realicen en la zona de protección es competencia propia de las Comunidades Autónomas y no del Estado. Ya en sus escritos anteriores, tanto en primera instancia como en esta segunda, habían usado como argumento defensivo el que los vertidos de piedras se realizaron en terrenos de su propiedad, por lo que no se les podía imponer ni la sanción ni la retirada. Caso de que se estimara esta tesis, indudablemente, esta Sala tendría que declarar la nulidad del acto, no en parte, sino en toda su extensión, por la apreciación de la mencionada incompetencia, como ya ha tenido oportunidad de hacerlo en sentencias anteriores (13 de noviembre de
1.995 y 23 de septiembre de 1.999), cuando los actos administrativos incidían sobre la servidumbre de protección.
Sin embargo, esa incompetencia, en el caso concreto que analizamos, hay que rechazarla. Los actos originarios que impusieron las multas y la reposición de la playa a su anterior estado son suficientemente expresivos de que la conducta se realizó en terrenos de dominio público y, como tal, se sancionó, por lo que huelga hablar de cualquier tipo de indefensión. Las disquisiciones que se hicieron posteriormente, en el propio acto o en la resolución del recurso de alzada, no desvirtúan para nada la exacta incardinación de la conducta en el apartado uno del artículo 3º de la Ley 7/1980, de 10 de marzo, sobre Protección de las Costas Marítimas Españolas, que considera infracción administrativa "la realización, sin la debida concesión o autorización, de cualquier tipo de obras, trabajos instalaciones o cultivos, o de cualquier otro uso, aprovechamiento u ocupación, en los bienes de dominio público definidos en el artículo primero de la Ley sobre Costas, que no sean los usos previstos en el artículo tercero de dicha Ley". Así, expresamente, se dice en el considerando cuarto de todas las resoluciones impugnadas y, si bien es cierto que se razona sobre la posibilidad de que estuvieran en zona de servidumbre y no en el dominio público, lo es a efecto de concluir que aun en este supuesto también el hecho sería infracción. Es decir, no se varía la ubicación del vertido, aunque en simple hipótesis se valora el que ésta tuviere una u otra calificación.
A partir de este dato, el único punto que puede discutirse es si ha existido, por parte de la Administración, una errónea calificación del lugar en que se han colocado las piedras, es decir, si no tiene esa naturaleza demanial y es, como afirman los sancionados, propiedad privada. Una simple observación de la documentación fotográfica que obra en el expediente y en los autos pone de manifiesto que los vertidos de piedra se realizaron en la playa, sobre la arena, lugar que, por propia definición del artículo 1º.1 de la Ley de Costas entonces vigente de 26 de abril de 1.969, es bien de dominio público. Poco importa, a los efectos de esta calificación, el que en virtud de un deslinde practicado con anterioridad se haya excluido de la zona marítimo terrestre esa parte del litoral, pues este demanio lo es por naturaleza en virtud de la configuración que en cada momento le dé el legislador y es indudable que, en la fecha en que ocurrieron los hechos, tenía la consideración de domino público, conforme a lo establecido en el indicado artículo 1º. Frente a ello no existe ningún otro dato que permita concluir que la playa es de propiedad privada, pues eldeslinde no es título suficiente para sustentarla, al tener un mero carácter delimitador de los bienes considerados como dominio público en cada momento y, por tanto, carecer de la condición de inmutable, si esa delimitación sufre alteración, bien por cambios naturales, bien por definición legal.
Lo razonado precedentemente permite, además de rechazar la incompetencia estatal, desestimar el recurso de apelación interpuesto por los sancionados, ya que es una potestad de la administración, inherente al dominio público, su recuperación posesoria, así como su defensa, y que, tratándose del litoral, se halla contenida en el artículo 5º.1 de la Ley 7/1980, de 10 de marzo, de Protección de las Costas Marítimas Españolas, vigente a la sazón. Esta potestad, aunque se ejercite en el ámbito de un expediente sancionador, se rige por sus propios principios, que no en todo son coincidentes con los característicos de la potestad sancionadora y, así, el principio de presunción de inocencia no puede operar en el sentido que quieren darle los apelantes a los efectos de la carga de la prueba, ya que son ellos los que tienen que probar que frente a una presunción de dominio público natural, tal cual aparece descrito por la Ley, hay un título que atribuye a determinados terrenos enclavados en el mismo la condición de privados. Tampoco cabe aducir que debe darse oportunidad de legalizar las obras, cuando éstas de por sí son ilegalizables al desnaturalizar, mediante la colocación de piedras, lo que antes era playa y ello, aunque se tratara de obras de defensa contra el mar en momentos de emergencia, pues, a parte de lo que luego se dirá, no se ha demostrado que se haya solicitado de la autoridad de costa la adopción de medidas provisionales a que se refiere el artículo 32.4 del Real Decreto 1.088/1980, de 23 de mayo. En cualquier caso, este carácter provisional no impediría, posteriormente, ya pasada la situación de peligro, imponer la restitución de la playa a su estado primitivo.
También debe rechazarse la apelación formulada por el Abogado del Estado. En efecto, como acertadamente señala la sentencia recurrida, la situación de peligro para las viviendas creada por el fortísimo temporal justifica la colación de las piedras en un momento de calma, como medio de impedir que las altas olas las destruyeran. Esta circunstancia permite apreciar la situación de necesidad aplicada por la sentencia de instancia, como causa de justificación de la conducta, máxime si, como se dijo anteriormente, queda abierta la posibilidad de retirada de los vertidos.
Se señala en el escrito del recurso que hubo contactos con la Administración y que ésta desaprobó la colocación de piedras. Sobre no existir una prueba de que así ocurriera, en cualquier caso, la conducta quedaría justificada, a los solos efectos sancionadores, ante la inactividad de la Administración para proteger las casas de los interesados.
No se dan las circunstancias del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional de 1.956 a los efectos de una expresa condena en costas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que DESESTIMAMOS los recursos de apelación interpuestos por la representación procesal de la Administración General del Estado, y por Dª Encarna , Dª Mercedes , D. Luis Angel , D. Pedro , D. Gabriel y Dª Blanca , contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 5 de diciembre de 1.991, recaída en el recurso nº 1.824/1990; debemos confirmar dicha sentencia, sin hacer una expresa imposición en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.
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