STS, 16 de Marzo de 1999

PonenteJUAN JOSE GONZALEZ RIVAS
ECLIES:TS:1999:1841
Número de Recurso343/1995
Fecha de Resolución16 de Marzo de 1999
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia

En la Villa de Madrid, a dieciséis de Marzo de mil novecientos noventa y nueve.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso contencioso-administrativo nº 343/1995, interpuesto por D. Luis Santiago Barreiro, Abogado, en nombre y representación de Dª Luisa , contra Real Decreto 2164/94, de 4 de noviembre, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de Cámaras Agrarias, habiendo sido parte recurrida la Abogacía del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El Letrado D. Luis Santiago Barreiro, en nombre y representación de Dª Luisa , impugna el Real Decreto 2164/94, de 4 de noviembre, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de Cámaras Agrarias en el particular punto del apartado d) del anexo, que comprende la referencia al personal adscrito a los servicios que se traspasan, en la relación adjunta nº 1 y dicho personal pasará a depender de la Comunidad Autónoma de Galicia en los términos previstos en el Estatuto de Autonomía y demás normas aplicables, en las circunstancias que se especifican en la relación citada y constan en los expedientes de personal, señalándose en el apartado segundo que por la Subsecretaría del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación se notificará a los interesados el traspaso y su nueva situación tan pronto como el Gobierno apruebe el Acuerdo por Real Decreto y se remitirán a los órganos competentes de la Comunidad de Galicia los expedientes de personal, así como los certificados de haberes referidos a las cantidades devengadas durante 1994.

La parte recurrente solicita la anulación de la disposición recurrida y que se declare su derecho a ser transferida a la Comunidad Autónoma de Galicia con inclusión en la relación y en el puesto de trabajo al que estaba adscrita, con efectos desde la entrada en vigor del citado Real Decreto y con obligación de subsanación de todos los actos posteriores, con expresa imposición de costas a la Administración.

En cuanto al fondo del asunto, entiende de aplicación la disposición transitoria cuarta del Estatuto de Autonomía para Galicia, la Ley 12/83, de 14 de octubre, sobre proceso autonómico y el Real Decreto 581/82 de 26 de febrero, invocando los principios y preceptos constitucionales sobre el acceso a la función pública y condiciones de igualdad, mérito y capacidad (artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución), el derecho a ser traspasada a la Comunidad Autónoma de Galicia y, finalmente, la existencia de desviación de poder por parte de la Administración y la discriminación de que ha sido objeto, al no ser tenido en cuenta su derecho a la transferencia solicitada.

SEGUNDO

La Abogacía del Estado se opone a la estimación del recurso, considerando que en la cuestión examinada, a la vista de los artículos 24 y 25 de la Ley 12/83, de 14 de octubre, sobre el proceso autonómico y la disposición transitoria cuarta del Estatuto de Galicia, se establecen las consecuencias de la transferencia, pero no que los funcionarios estatales tengan derecho a esa transferencia.TERCERO.- Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 9 de marzo de 1999

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El objeto del recurso contencioso-administrativo se centra en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico del Real Decreto impugnado, dictado al amparo de los artículos 28.1 y 30.1.3 del Estatuto de Autonomía para Galicia, aprobado por Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de Cámaras Agrarias, y, en concreto, en el apartado d) del anexo que regula el régimen jurídico del personal adscrito a los servicios que se traspasan.

La parte recurrente, en el proceso contencioso-administrativo, entiende que se han vulnerado los artículos de la disposición transitoria cuarta del Estatuto de Autonomía de Galicia, 24 y 25 de la Ley 12/83 de 14 de octubre del proceso autonómico, que se le ha causado discriminación y se ha originado desviación de poder por la resolución impugnada.

SEGUNDO

Una primera cuestión que se plantea en torno a la legitimación de la parte recurrente, nos lleva a declarar su derecho de acceso al proceso, en la medida en que de acuerdo con la doctrina establecida por esta Sala, en sentencias de 18 de abril, 21 de octubre de 1986, 15 de abril de 1988, en que se basa la parte recurrente y en las sentencias del Tribunal Constitucional de 16 de octubre de 1984 y 28 de noviembre de 1985, entre otras, se reconoce dicha legitimación, en conexión con el artículo 24.1 de la Constitución, lo que nos permite examinar el fondo de la cuestión suscitada.

Con carácter previo al examen de la cuestión que se plantea, procede señalar que el Tribunal Constitucional ha precisado el valor y naturaleza de los Decretos de transferencia, en el sentido de que no son normas de atribución de competencia, como ha reconocido la jurisprudencia constitucional en sentencias núms. 25/83, 113/83, 125/84, 44/85 y 155/90 y por consiguiente, el traspaso de servicios es una condición del pleno ejercicio de las competencias estatutarias transferidas, cuando según su naturaleza, es necesario e imprescindible, caso en el cual es constitucionalmente lícito el ejercicio de las competencias por el Estado, mientras que los servicios no hayan sido transferidos, llegándose a señalar que la competencia fijada por un precepto estatutario implica, en todo caso, que el Estado sigue ejerciéndola provisionalmente hasta tanto no se lleve a cabo la transferencia de funciones y servicios, como reconocieron las sentencias constitucionales núms. 25/83 (fundamento jurídico tercero) y 143/85 (fundamento jurídico noveno).

TERCERO

En la cuestión examinada, el Real Decreto de 4 de noviembre de 1994, amparado en la Ley Orgánica 1/81 del Estatuto de Autonomía de Galicia, en especial, en las disposiciones contenidas en los artículos 28.1 y 30.1.3, regulan el transferimiento de competencias en materia de Cámaras Agrarias, una vez constituida la Comisión Mixta prevista en la disposición transitoria cuarta del Estatuto de Autonomía, procediendo al referido traspaso, una vez celebrada la sesión en el Acuerdo del Pleno de la Comisión Mixta de 11 de octubre de 1994, lo cual tiene su fundamentación no sólo en los preceptos anteriormente referidos, sino en el artículo 149.1.18 de la Constitución, que reserva al Estado la regulación de las bases del Régimen jurídico de las Administraciones públicas, las previsiones contenidas en la Ley 23/86, de 24 de diciembre, modificada por la Ley 23/91, de 15 de octubre, sobre las Bases del Régimen jurídico de las Cámaras Agrarias y las normas de desarrollo en materia de traspasos de competencias y servicios en el ordenamiento autonómico.

De esta forma, el Decreto autonómico recurrido pone fin a un deseo de proceder a la plena efectividad del reparto de competencias y al desarrollo del principio de lealtad constitucional, al que expresamente se había referido la sentencia del Tribunal Constitucional nº 209/90, al resolver los conflictos positivos de competencia 629/85, 782/85 y 1410/86, en relación con la designación de diversos puestos de trabajo en las Cámaras Agrarias Provinciales de La Coruña, Lugo, Orense y Pontevedra.

CUARTO

El análisis y contenido de los preceptos citados como infringidos, con fundamento en los cuales la parte actora pretende proceder a la anulación del apartado d) del anexo I del Real Decreto impugnado, permite fijar las siguientes premisas:

  1. ) No se constata la vulneración de la disposición transitoria cuarta de la Ley Orgánica reguladora del Estatuto de Galicia 1/1981, de 6 de abril, al establecer que los funcionarios adscritos a servicios de titularidad estatal que resulten afectados por los traspasos a la Comunidad Autónoma pasarán a depender de ésta, siendo respetados los derechos de cualquier orden y naturaleza que les correspondan en el momento de traspaso.2º) Tampoco aparece justificada, por la parte recurrente, la vulneración del Real Decreto 26 de febrero de 1982, que contiene las normas generales de traspaso de servicios del Estado y funcionamiento de la Comisión Mixta de Transferencia.

  2. ) De igual modo, cabe señalar la inadecuada justificación de la vulneración de las disposiciones contenidas en los artículos 24 y 25 de la Ley del proceso autonómico 12/83, de 14 de octubre, señalando el artículo 24, apartado sexto, que los funcionarios que no resulten adscritos a otro puesto de trabajo, quedarán en expectativa de destino y la provisión de vacantes, en la forma prevista en el apartado segundo del artículo 25, se ajustará al procedimiento que expresamente contiene la referida disposición que, en la cuestión examinada, no se acredita que haya sido quebrantada.

  3. ) Tampoco se vulnera la previsión contenida en el artículo 34 de la Ley 30/84, de 2 de agosto, respecto a que los funcionarios afectados por un proceso de reasignación de efectivos que se encuentren en las situaciones de expectativa de destino, podrán, en su caso, hacer uso de las previsiones contenidas en el referido precepto.

  4. ) Además, no se vulnera la disposición transitoria octava , regla tercera de la Ley 30/84, pues durante el período de transferencia y medios personales a las Comunidades Autónomas, en los concursos convocados tendrán preferencia los funcionarios que participen destinados en los servicios centrales.

  5. ) Finalmente, respecto al régimen jurídico de las expectativas de destino, el Real Decreto 365/95 de 10 de marzo, sobre situaciones administrativas de funcionarios civiles, prevé que los funcionarios afectados por el procedimiento de asignación de efectivos que no hayan obtenido puesto en las dos primeras fases previstas en el apartado g) del artículo 20.1 de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función pública, pasan a la situación de expectativa de destino.

QUINTO

En consecuencia, la anterior descripción normativa permite constatar, en primer lugar, que lo que determina la aplicación de los artículos 24 y 25 de la Ley de 14 de octubre de 1983 del proceso autonómico, es la transferencia global de servicio, teniendo en cuenta, en todo caso, la doctrina reiterada por el Tribunal Constitucional desde la sentencia de 5 de agosto de 1983 y recordada por el Tribunal Supremo (así, en sentencia de 4 de marzo de 1988), que ha de considerarse como principio básico, en la etapa transitoria de las transferencias, el principio de utilización racional del funcionariado existente.

Así resulta que es de aplicación a la cuestión examinada, como tiene declarado reiteradamente la Sala Tercera, que frente al poder organizatorio de la Administración, no pueden esgrimirse con éxito más que aquellos derechos que, por su consolidación, hayan alcanzado la cualidad de adquiridos y una constante jurisprudencia de dicha Sala (sentencia, entre otras, de 15 de octubre de 1991) ha puesto de manifiesto su limitación estricta al ámbito retributivo de orden económico y al contenido de la función a realizar, pero no cabe hablar de esos derechos adquiridos cuando se entra en la potestad variandi por parte de la Administración, como sucede en la cuestión examinada, en virtud de la cual ésta puede decidir unilateralmente sobre el propio régimen organizativo, no hablándose, en este punto, de derechos adquiridos.

En efeccto, de acuerdo con la doctrina de las sentencias de esta Sala de 6 de mayo y 23 de junio de 1987, habrá que tener en cuenta, en todo caso, las consecuencias prácticas que el artículo 24.4 de la Ley del proceso autonómico tiene en cuanto que este precepto ordena a los departamentos ministeriales adaptar su organización a las exigencias del proceso autonómico, determinando los puestos de trabajo que deban ser suprimidos, existiendo en la ley un pensamiento globalizador de la racionalidad que trata de imponerse, del que no excluye ningún puesto de funcionario que pueda afectar a dicha racionalidad, pero, desde esta primera perspectiva, carece de fundamento el pretendido derecho de la actora a ser transferida, puesto que se insertaría dicha pretensión dentro del margen de utilización de las potestades organizativas de la Comunidad Autónoma, en conexión con el Estado, que han de supeditarse, en todo caso, a dichas previsiones normativas sin que, desde este punto de vista, sea admisible la pretensión instada.

SEXTO

Además de la inexistencia de vulneración de los artículos 24 y 25 de la Ley de 14 de octubre de 1983 del proceso autonómico, que atienden a la transferencia global de servicio y de las previsiones contenidas en la disposición transitoria cuarta del Estatuto de Autonomía de Galicia, aprobado por Ley Orgánica 1/85, interesa señalar que tampoco en la cuestión examinada aparece acreditada la vulneración del artículo 14 de la Constitución en que se basa la parte recurrente para fundamentar su derecho a ser transferida.

Como ha declarado reiteradamente la jurisprudencia de este Tribunal y del Tribunal Constitucional, elprincipio de igualdad ante la Ley implica la obligación del legislador de no establecer distinciones artificiosas o arbitrarias entre situaciones sustancialmente iguales, es decir, en la exigencia de una justificación objetiva y razonable para imponerlas, lo que no puede impedir que en la práctica se impongan medidas ante la existencia de situaciones que ofrezcan características diferenciables.

En la cuestión examinada, no se advierte la creación de un término estricto de comparación, pese a la alegación genérica que se formula respecto de otra funcionaria transferida, de la que no constan sus circunstancias funcionariales como las que expresamente sí hace constar la recurrente al incorporar a las actuaciones la hoja de servicios, comprendiendo sus distintos destinos habidos desde el 16 de enero de 1990 en el Instituto de Relaciones Agrarias, en la Secretaría General del Instituto el 21 de febrero de 1991, en el Instituto de Fomento Asociativo Agrario el 1 de abril de 1992, así como el reconocimiento de trienios y el reconocimiento del grado expedidos respectivamente por los Servicios de Relaciones Agrarias, que perfilan los rasgos fundamentales de su situación administrativa.

Tampoco se estima la vulneración del artículo 14 de la Constitución, puesto que una cosa es la identidad sustancial, lo que no acredita la parte recurrente y otra cosa son las situaciones derivadas de la analogía o similitud en los que no concurre la aludida identidad sustancial, por lo que llegamos a la consideración de que las funciones propias del desempeño de los distintos destinos, inherentes a los integrantes del estatuto funcionarial, representa la suficiente especificidad para que, en modo alguno, lleguemos a la estimación de la causación de discriminación invocada por la parte recurrente.

SEPTIMO

Finalmente, invoca la parte recurrente la existencia de desviación de poder.

La desviación de poder, constitucionalmente conectada con las facultades de control de los Tribunales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican (artículo 106.1 de la Constitución) es definida en nuestro ordenamiento jurídico como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico y de éste concepto legal, la doctrina y la jurisprudencia destacan las siguientes notas características:

  1. El ejercicio de potestades administrativas abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos de la Administración Pública, en la extensión que a este concepto legal le reconoce la ley.

  2. La actividad administrativa tanto puede consistir en un hacer activo como en una deliberada pasividad, cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva, de conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en las Sentencias de 5 de octubre de 1.983 y 3 de febrero de 1.984.

  3. Aunque el terreno más apropiado para su prolífico desarrollo es el de la llamada actividad discrecional de la Administración, no existe obstáculo que impida, apriorísticamente, su aplicación a la actividad reglada, pues si el vicio de desviación de poder es más difícil aislarlo en el uso de las potestades o facultades regladas, no lo es menos que nada se opone a la eventual coexistencia genérica en los elementos reglados del acto producido, precisamente para encubrir una desviación del fin público específico asignado por la norma, como reconoce la sentencia de 8 de noviembre de 1.978.

  4. La desviación de poder puede concurrir con otros vicios de nulidad del acto, pues si la doctrina jurisprudencial ha tendido a adoptar la posición que sostiene que las infracciones legales tienen un trato preferente y deben resolverse en primer término para restablecer por el cauce del recurso jurisdiccional el derecho vulnerado, lo cierto es que la existencia de otras infracciones en el acto administrativo no excluye y antes bien posibilita y es medio para lograrla, la desviación de poder, de conformidad con las Sentencias de 30 de noviembre de 1.981 y 10 de noviembre de 1.983.

  5. En cuanto a la prueba de los hechos en la desviación de poder, siendo genéricamente grave la dificultad de una prueba directa, resulta viable acudir a las presunciones que exigen unos datos completamente acreditados al amparo del artículo 1.249 del Código Civil, con un enlace preciso y directo, según las reglas del criterio humano y a tenor del artículo 1.253 del Código Civil se derive en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma la existencia de tal desviación, como reconoce entre otras la Sentencia de 10 de octubre de 1.987.

  6. La prueba de los hechos corresponde a quien ejercita la pretensión y el artículo 1.214 del Código Civil puede alterarse según los casos, aplicando el criterio de la finalidad, en virtud del principio de buena fe en su vertiente procesal y hay datos de hecho fáciles de probar para una de las partes que sin embargopueden resultar de difícil acreditamiento para otra.

  7. Finalmente, la necesaria constatación de que en la génesis del acto administrativo se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio, se erigen como elementos determinantes que vienen declarando reiteradas sentencias de esta Sala (entre otras las de 6 de marzo de 1.992, 25 de febrero de 1.993, 2 de abril y 27 de abril de 1.993) que insisten en que el vicio de desviación de poder, consagrado a nivel constitucional en el artículo 106.1, precisa para poder ser apreciado que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funde en meras opiniones subjetivas ni suspicacias interpretativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine.

Aplicando la doctrina jurisprudencial precedente en el caso examinado no se ha acreditado que actue la Administración con manifiesta desviación de poder, puesto que a pesar de la documentación que se incorpora en el recurso contencioso- administrativo, no cabe significar que en este caso se haya producido el ejercicio de una potestad administrativa para un fin distinto, generando una conducta de desviación de poder, como ha reiterado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, pues ni la conducta de la Administración fue arbitraria ni el acto administrativo fue discrecional y no supuso el apartamiento de potestades regladas por parte de la Administración, razones que determinan que no se advierte que se haya producido una actitud manifiestamente encubridora de una situación generadora de desviación de poder o de apartamiento teleológico manifiesto del fin previsto de interés público que los Decretos de transferencia y especialmente el recurrido, persiguen en la elaboración definitiva de la estructura administrativa autonómica, en este caso, de la correspondiente a la Junta de Galicia.

OCTAVO

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del recurso contencioso-administrativo, sin que proceda hacer expresa imposición de costas.

FALLAMOS

Debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 343/95 interpuesto por

D. Luis Santiago Barreiro, Abogado, en nombre y representación de Dª Luisa , contra Real Decreto 2164/94, de 4 de noviembre, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de Cámaras Agrarias, en especial en el apartado d) del anexo, cuya validez y conformidad al ordenamiento jurídico procede confirmar, sin hacer expresa imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.

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