STS, 18 de Febrero de 1998

Ponente:ELADIO ESCUSOL BARRA
Número de Recurso:676/1994
Fecha de Resolución:18 de Febrero de 1998
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
ÍNDICE
CONTENIDO

Sentencia

En la Villa de Madrid, a dieciocho de Febrero de mil novecientos noventa y ocho.

Visto el recurso contencioso-administrativo arriba indicado, interpuesto por DON Pedro Francisco , representado por el Procurador de los Tribunales Don Francisco Javier López Montilla, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 1 de julio de 1.994, por el que se impuso al recurrente determinadas sanciones, por infracciones definidas y sancionadas en la Ley 26/1.988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito.

Es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

1. La representación procesal de DON Pedro Francisco , mediante escrito de fecha 23 de septiembre de 1.994, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 1 de julio de 1.994, por el que se impuso al recurrente determinadas sanciones, por infracciones definidas y sancionadas en la Ley 26/1.988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito,

  1. Mediante escrito de fecha 2 de diciembre de 1.994, la representación procesal de la actora formuló la correspondiente demanda, solicitando que se dicte sentencia por la que se declare nulo el acuerdo sancionador recurrido.

SEGUNDO

El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la Administración General del Estado, contestó a la demanda por escrito de fecha 22 de diciembre de 1.994. El Abogado del Estado solicita que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso interpuesto por el demandante y se confirme la legalidad del acuerdo del Consejo de Ministros impugnado. El Abogado del Estado solicita, también, que se impongan las costas a la parte actora, por su temeridad y mala fe.

TERCERO

Ninguna de las partes solicitaron el recibimiento del pleito a prueba.

CUARTO

1. La parte demandante, en su escrito de conclusiones solicita que se dicte sentencia por la que se revoque las sanciones impuestas y se impongan las costas del proceso a la Administración demanda.

  1. El Abogado del Estado, en su escrito de conclusiones, solicita que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto.QUINTO.- Por providencia de fecha 17 de octubre de 1.997 se señaló el día 11 de febrero de 1.998 para deliberación, votación y fallo, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales. Por dicha providencia se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

1. Tanto la jurisprudencia como la doctrina científica, ponen de relieve que la potestad sancionadora debe ejercitarse en términos tales que sin suponer merma alguna de las garantías de los infractores, signifique la necesaria protección de los intereses generales.

  1. La potestad sancionadora de la Administración tiene su punto de apoyo en la Ley (art. 25 CE). Por ello, por lo que concierne al contenido del presente recurso contencioso-administrativo, el régimen sancionador de las entidades de crédito aparece establecido y regulado en al Ley 26/1.988, de 29 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito. En la materia a la que se refiere el presente proceso, el ámbito de la responsabilidad disciplinaria es doble (art. 1 y 15 de la Ley); por una parte, en aras del interés general, se regula la responsabilidad de las Entidades de Crédito; por otro lado, se regula, además, la responsabilidad personal de quienes ostentes cargos de dirección y administración en dichas Entidades.

  2. En el ámbito de actuación de las Entidades de Crédito, todo ilícito administrativo arranca del incumplimiento de las obligaciones que el ordenamiento jurídico impone a quienes ejercen la gestión de las mismas. Y así, el mandato que se contiene en el artículo 25.1 de la Constitución Española de 1.978 (tipificación legal de las infracciones), es recogido en la citada Ley 26/1.988, al tipificar y sancionar conductas ilícitas concretas. Dicha Ley, no sólo tipifica los distintos ilícitos administrativos (arts. 3 al 6), sino que, también, establece criterios para modular, caso por caso, las sanciones que proceda imponer (art. 14 y, en su caso, 40.5, último inciso de la citada Ley).

SEGUNDO

Por el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, se impuso a DON Pedro Francisco , las siguientes sanciones:

a). MULTA DE DOS MILLONES QUINIENTAS MIL PESETAS, por cada una de las infracciones definidas en el artículo 4, apartados b) e i) de la Ley 26/1.988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito (en total cinco millones de pesetas).

b). MULTA DE QUINIENTAS MIL PESETAS, por cada una de las infracciones definidas en el artículo 5, apartados a), k), l) y p) de la Ley 26/1.988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito (en total dos millones de pesetas).

TERCERO

1. Dada la trascendencia que, indudablemente, tiene la actividad financiera, las normas legales y reglamentarias que la amparan exigen a las entidades de crédito condiciones desde el inicio: se otorga autorización únicamente si la entidad de crédito justifica los requisitos exigidos por las normas para el ejercicio de la actividad y acredita garantía suficiente para la buena gestión de los fondos que se les pueden confiar; las normas legales y reglamentarias facultan a la Administración para que lleva a cabo una actividad controladora (potestad de control), para conseguir que la entidad de crédito de que se trate se someta al ordenamiento jurídico general y específico de su actividad. Por ello, a tenor de nuestro ordenamiento jurídico, al Banco de España le competen facultades inspectoras y de control (arts. 1.5, 43 y 43 bis de la Ley 26/1.988, de 20 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de crédito). Las normas de esta Ley son normas de ius cogens o de obligado cumplimiento, que junto con el resto del ordenamiento jurídico exigen que las entidades de crédito desarrollen su actividad, en todo momento, con solvencia y garantía: ello es así porque a medida que la actividad propia de las entidades de crédito desarrollan su actividad, están en juego intereses de terceros (clientes) que son protegidos por el ordenamiento jurídico. Por ello, está plenamente justificado la intervención de la Administración (art. 48 de la Ley 26/1.988, de 20 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito).

  1. El artículo 1º de la Ley 26/1.988, de 20 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, determina el régimen sancionador aplicable a las entidades de crédito. La Ley precisa que la responsabilidad, en los supuestos de infracciones a las normas de ordenación y disciplina a que se refiere el artículo 1º de la Ley citada, alcanza tanto a dichas entidades, como a las personas físicas que ostentencargos de administración o dirección (art. 1.1 y 1.4 de la Ley). Por su parte el artículo 1.5 de dicha Ley, señala qué normas han de ser consideradas como normas de ordenación y disciplina.

CUARTO

1. El artículo 4.b) de la Ley 26/1.988, de 29 de julio define como infracción muy grave el mantener durante un período de seis meses unos recursos propios inferiores a los exigidos para obtener la autorización correspondiente al tipo de entidad de crédito de que se trate. Esta infracción aparece sancionada en el artículo 12.1.a) de dicha Ley, de suerte que según las circunstancias concurrentes en la comisión de la infracción, la Administración puede imponer la sanción de multa por importe no superior a DIEZ MILLONES DE PESETAS.

Según el expediente administrativo aparece probada la infracción muy grave definida en el citado artículo 4.b) de la Ley 26/88, ya que los recursos propios del Banco DIRECCION000 ., entre el 30 de septiembre de 1.992 y 30 de junio de 1.993 (el recurrente dimitió como Consejero del Banco el día 22 de junio de 1.993, según expresa en su demanda), es decir durante nueve meses, los recursos del Banco fueron en cuantía muy inferior (entre 960 y 739 millones de pesetas) a los 1.500 millones íntegramente suscrito y desembolsado en efectivo, representado por acciones nominativas, que el artículo 2.1.b) del Real Decreto 1.144/1.988, de 30 de septiembre, exige como requisito necesario para obtener y conservar la autorización de banco privado.

  1. El artículo 4.i), de la Ley 26/1.988, de 29 de julio, define como infracción muy grave la falta de remisión al órgano competente, de cuantos datos o documentos deban remitírsele o requiera en el ejercicio de sus funciones, o la falta de veracidad en los mismos, cuando con ello se dificulte la apreciación de la solvencia de la entidad, (esta infracción aparece sancionada en el artículo 12.1.a) de la Ley, con multa por importe no superior a diez millones de pesetas). Debemos dar por probada esta infracción, ya que del expediente administrativo se desprende, según ponderada valoración de esta Sala, que en la entidad sancionada existió clara voluntad de impedir que llegaran al Banco de España los datos sobre la real solvencia de la entidad. Y es que del acta de inspección y de los informes obrantes en el expediente, el Banco DIRECCION000 ., faltó a la verdad en el balance remitido a la autoridad competente. Por ello, el Banco de España requirió al Consejo de Administración de dicho Banco que reflejara en el balance la situación real y que adoptara las medidas precisas para restablecer el nivel de recursos propios efectivos, conforme a la Ley. No atendió al requerimiento efectuado con lo que el Banco de España tuvo dificultad de apreciar la real solvencia de la entidad.

  2. El artículo 5.a) de la Ley 26/1.988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, tipifica como infracción grave la realización de actos y operaciones sin autorización cuando ésta sea preceptivo o sin observar las condiciones básicas de la misma, salvo en los casos en que ello suponga la comisión de una infracción muy grave de acuerdo con la letra a) del artículo anterior (realización de actos sin la autorización preceptiva o sin observas las condiciones básicas fijadas en la misma). La infracción definida en el artículo 5.a) de la Ley 26/88, aparece sancionada en el artículo 13.1, pudiendo imponerse a los autores multa por importe no superior a cinco millones de pesetas. Respecto de esta infracción debemos hacer las siguientes consideraciones:

    La actividad bancaria es una actividad controlada, lo que supone que el ordenamiento jurídico establece intervenciones concretas para garantizar el correcto funcionamiento de las entidades bancarias privadas como es el Banco DIRECCION000 . De ahí que estas entidades deban comunicar al Banco de España determinadas situaciones sometidas a autorización: este control significa un complemento para que la veracidad de la actividad bancaria permita a los depositantes y clientes del banco de que se trate y al público en general (no puede olvidarse que una gran parte de la actividad de los bancos consiste en captación de pasivo), sea una realidad. Todo ello explica la exigencia de que los bancos privados estén sometidos a la intervención y control que significan las Circulares, las instrucciones y las directrices del Banco de España (art. 1.5 de la Ley 26/1.988) y a la inspección y control del Banco de España (art. 43 bis de la citada Ley 26/1.988).

    Si se observa bien, la Ley tipifica como infracciones determinadas obligaciones de los bancos privados y el incumplimiento de someterse a determinadas autorizaciones tales como para realizar fusiones, para adquirir determinadas acciones o títulos representativos de capital, para distribuir reservas, etc. El ordenamiento jurídico quiere claridad en la actividad bancaria. Y resulta que eso -siendo indispensable- no se daba en la actividad del Banco DIRECCION000 ., del que era Consejero el sancionado hoy recurrente. Por ello, el expediente administrativo se refiere a que dicha entidad captaba fondos mediante cuentas financieras, cuyos contratos no habían sido autorizados por la Dirección General del Tesoro y PolíticaFinanciera, lo que obligó al Banco de España, en 7 de abril de 1.992, a requerir a dicha entidad para que subsanara tan importante irregularidad. La captación de pasivos mediante la utilización de una cuenta financiera sin contar con la autorización correspondiente, aparece claramente probado en el expediente y constituye una infracción grave tipificada en el artículo 5.a) de la Ley 26/1.988 y sancionada en el artículo

    13.1.c) de dicha Ley.

  3. El artículo 5.k) de la Ley 26/88, define la siguiente infracción grave: la dotación insuficiente de las reservas obligatorias y de las previsiones para insolvencias. El examen del expediente administrativo pone también de relieve que el Banco DIRECCION000 ., presentó durante el período al que se refiere el procedimiento una situación de inefectividad patrimonial, expresando operaciones y participaciones cruzadas con otra entidad y préstamos para la adquisición de acciones, operaciones que junto con todas las irregularidades de actividad que presentó dicho Banco constituyen, en definitiva, la infracción consignada y que aparece sancionada en el artículo 13.1.c) de dicha Ley.

  4. El art. 5.l) de la Ley 26/88, tipifica como infracción grave la falta de remisión al órgano administrativo competente de los datos o documentos que deban remitirse o que el mismo requiera en el ejercicio de sus funciones, salvo que ello suponga una infracción muy grave. Explica el precepto tipificador de la infracción cuando debe entenderse que falta la remisión de datos o documentos.

    También esta infracción, que aparece sancionada en el artículo 13.1.c) de la Ley, aparece probada en el expediente administrativo. El Banco DIRECCION000 ., incumplió la Circular 7/89, del Banco de España y dejó de declarar a la Central de Información de Riesgos todos los mantenidos por dicho Banco. Este hecho aparece, además, expresamente admitido por los expedientados y, por lo tanto, por el Consejero DON Pedro Francisco , si bien atribuyen tal incumplimiento a la elaboración manual de las declaraciones anteriores al 30 de septiembre de 1.992.

  5. El artículo 5.p), define como infracción grave el incumplimiento de las normas vigentes sobre contabilización de operaciones y sobre formulación de balances, cuentas de pérdidas y ganancias y estados financieros de obligatoria comunicación al órgano administrativo competente. Ya hemos dicho que las normas sobre disciplina e intervención administrativa en el ejercicio de la actividad crediticia son normas de obligado cumplimiento (normas de ius cogens). La actividad de las entidades de crédito y las conductas de sus administradores y directores deben, en todo caso, ser reflejo fiel del exquisito cumplimiento de las normas. El incumplimiento de aquellas normas constituyen ilícitos específicos. Los ilícitos en esta materia los describe la Ley en términos precisos. Igualmente la Ley especifica con toda claridad las sanciones que corresponde imponer a cada infracción cometida. Pues bien, los criterios a tener en cuenta no son criterios propios de la Administración que necesiten ser explicitados. Los criterios que la Administración aplica y quedan expresados en sus resoluciones, son los que especifica la Ley, como sucede cuando la Ley define las infracciones distinguiendo las muy graves de las graves, y señalando como leves las demás conductas infractoras. Igualmente señala la Ley los criterios al modular las sanciones a imponer (véase el artículo 14 de la Ley 26/1.988). Teniendo en cuenta los criterios explicitados en la Ley, el análisis del expediente administrativo es concluyente, de suerte que el acto administrativo impugnado es fiel reflejo del contenido del procedimiento administrativo sancionador que se siguió.

QUINTO

1. La Sala no tiene duda alguna de que en las infracciones a las que nos hemos referido anteriormente que aparecen probadas concurre la responsabilidad personal del Consejero DON Pedro Francisco , quien, para ser Consejero y realizar como tal toda la actividad que le competía, aceptó suscribir veinticinco millones de pesetas (25.000.000 de pesetas) en acciones del Banco DIRECCION000 ., a través de una de sus compañías patrimoniales "Cartera Salmantina, S. A.", y suscribir, asimismo, DOSCIENTOS MILLONES DE PESETAS ADICIONALES, sin poner dinero propio, sino solamente firmando una póliza de préstamo que dicho Banco le concedía con el pacto expresado de que si el valor de las acciones no evolucionaba correctamente, el préstamo no sería exigible sino en determinadas condiciones y sin riesgo para el deudor.

  1. En su defensa, el recurrente tras aceptar y asumir la defensa del Presidente de la entidad bancaria expedientada Don Luis Angel y tras afirmar desconocer que en el período de tiempo que va del 30 de septiembre de 1.992 al 30 de abril de 1.993 hubiera falta de atención y de cumplimiento de las instrucciones del Banco de España, articula su defensa frente al acto administrativo sancionador, así: que le asiste el derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), porque, a su juicio, no existen pruebas concretas que demuestren su autoría dolosa o culposa; que a partir del 28 de abril de 1.993 no intervino en las actividades del Consejo de Administración del Banco, por lo que el artículo 15 de la Ley 26/1.988, no le es aplicable, y, finalmente que existe falta de proporcionalidad en las sanciones impuestas respecto de las infracciones querefleja el expediente administrativo. Estos argumentos de defensa deben ser desestimados por las

siguientes razones:

  1. Las normas sobre disciplina e intervención administrativa en el ejercicio de la actividad crediticia son normas de obligado cumplimiento (normas de ius cogens). La actividad de las entidades de crédito deben, en todo caso, ser reflejo fiel del exquisito cumplimiento de las normas. El incumplimiento de aquellas normas constituyen ilícitos específicos. Los ilícitos en esta materia los describe la Ley en términos precisos. Igualmente la Ley especifica con toda claridad las sanciones que corresponde imponer a cada infracción cometida. Pues bien, los criterios a valorar en el proceso son los que la Administración aplica y quedan expresados en sus resoluciones, para determinar si la Administración, en el ejercicio de la potestad sancionadora actuó con arreglo al ordenamiento jurídico. Teniendo en cuenta el contenido de la Ley, el análisis del expediente administrativo nos lleva a concluir que el acto administrativo impugnado son fiel reflejo del contenido del procedimiento administrativo sancionador que se siguió. Por lo tanto, hay que decir que la Administración no infringió el principio de legalidad y sancionó tras la valoración adecuada, conforme a prueba suficiente, las infracciones cometidas.

  2. Es doctrina del Tribunal Constitucional que la presunción de inocencia, rige en el ordenamiento sancionador. Es decir, que el recurrente tiene derecho a no ser sancionado si no existe una actividad probatoria suficiente para fundamentar un juicio razonable de culpabilidad (STC 76/90 y 138/90, entre otras). La construcción de esta doctrina se ha debido, fundamentalmente, al Derecho Penal (SSTC 141/86, 150/89, 134/91 y 78/93); por ello, la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 1.989, precisó que el reconocimiento de la presunción de inocencia procede mientras que en el expediente administrativo sancionador no se demuestre o pruebe la culpabilidad del sancionado (en el mismo sentido, en esencia, la STS de 29 de mayo de 1991). Pero la presunción de inocencia puede ser destruida (y esto es también doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo) por la prueba de los hechos que constituyen infracciones administrativas; pues bien, en el caso que resolvemos, en el expediente administrativo existe abundancia de prueba para afirmar, como ya hemos hecho, la certeza de los hechos constitutivos de las infracciones consignadas. No solo hemos fijado la certeza de los hechos, sino que hemos valorado las pruebas obrantes en el expediente y lo hacemos en conciencia y ponderando todas las circunstancias concurrentes, por lo que obtenemos la convicción íntima de que el recurrente es responsable y culpable de las infracciones por las que fue sancionado.

  3. El artículo 15 de la Ley 26/1.988 considera responsables de las infracciones definidas en la ley a quienes ejerzan en la entidad expedientada -en nuestro caso en el Banco DIRECCION000 .- cargos de administración o dirección, sin que nos ofrezca duda que el Consejero sancionado que aceptó el cargo, tal como hemos dicho, ejerció sus funciones propias en dicho Banco como se pone de relieve en el expediente administrativo. Así resulta interpretando objetivamente las actuaciones que comprende en función de los alegatos de defensa del recurrente.

  4. Finalmente, en orden a la proporcionalidad de las sanciones, debemos afirmar que la Administración, al imponer al recurrente las multas que han sido consignadas por las infracciones también expresadas, no vulneró el principio de proporcionalidad: basta leer los preceptos tipificadores de las infracciones y los que la sancionan, junto con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley, para ver que las sanciones impuestas son proporcionadas a las infracciones cometidas e imputables a DON Pedro Francisco

, como Consejero del Banco objeto de expediente.

SEXTO

Todo lo anteriormente razonado conduce a la desestimación, en su totalidad, del recurso contencioso-administrativo interpuesto por DON Pedro Francisco , contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 1 de julio de 1.994, por el que se impuso al recurrente determinadas sanciones, por infracciones definidas y sancionadas en la Ley 26/1.988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito.

SÉPTIMO

Dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DON Pedro Francisco , contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 1 de julio de

1.994, por el que se impuso al recurrente determinadas sanciones, por infracciones definidas y sancionadasen la Ley 26/1.988, de 28 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito. DECLARAMOS QUE EL ACUERDO DEL CONSEJO DE MINISTROS IMPUGNADO, TRAS EL ANÁLISIS DEL CONTENIDO DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO Y DE LOS ARGUMENTOS FORMULADOS POR EL RECURRENTE EN ESTE PROCESO, ES CONFORME A DERECHO.

Sin condena en costas.

Devuélvase el expediente administrativo a la Administración.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Eladio Escusol Barra.- Fernando Cid Fontán.- Oscar González González.- Segundo Menéndez Pérez. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico. Sra. Barrio Pelegrini.