STS, 18 de Diciembre de 1997

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 31 de enero de 1.992 cuya parte dispositiva dice:

FALLO: "Estimar el recurso, anulando por contrario a Derecho la Ordenanza impugnada, sin expresa condena en costas."

Dicha Sentencia se basa en los siguientes Fundamentos de Derecho:

" Primero.- La cuestión objeto de debate se circunscribe a determinar si el Ayuntamiento demandado tiene competencia para dictar una Ordenanza reguladora de la apertura de locales para el ejercicio de la actividad de alquiler de vehículos sin conductor. Segundo.- La potestad reglamentaria de los Entes Locales, reconocida implícitamente en el artículo 137 de la Constitución al dotarlos de autonomía para la gestión de sus intereses propios, puede ejercerse en la doble vertiente de relaciones de supremacía o sujeción especial y de relaciones de supremacía o sujeción general. En la primera, al tratarse de relaciones "ad intra", tales como las referentes a su propia organización, régimen de los servicios públicos, utilización especial o privativa (no general) de los bienes de dominio público, sus reglamentos u ordenanzas pueden tener el carácter de independientes, reconociéndose a tales Entes una libertad de disposición normativa que se traduce en la producción de normas organizativas o praeter legem sin necesidad de una previa habilitación o cobertura legal distinta de la primaria atribución por ley de la potestad reglamentaria. En la segunda, por el contrario, al tratarse de relaciones "ad extra", que van dirigidas a los administrados en general, no unidos a la Administración por vínculos estatutarios o contractuales, limitando sus derechos y libertades, la potestad reglamentaria de los mencionados Entes Locales precisa de una previa habilitación legal al modo de los Reglamentos Ejecutivos dictados en desarrollo de las Leyes en el que se exprese en cada caso los criterios y directrices a que debe sujetarse la norma delegada. Quiere ello decir en el orden práctico, como indica la más moderna doctrina, que el establecimiento de medidas administrativas limitadoras de derechos privados por meros Reglamentos supuestamente independientes de la Ley no es válido, y mucho más aún si esos derechos cuya limitación se pretende encuentran en la Ley su configuración y atribución. Asi también lo manifiesta el Tribunal Supremo en sus sentencias de 14 de febrero de 1.975 y 17 de marzo de 1.985, e igualmente se infiere del artículo 1º del Reglamento de Servicios de lasCorporaciones Locales, al limitar la intervención de los Ayuntamientos en la actividad de sus administrados a lo casos de la función de policía en materia de tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad ciudadanas, subsistencias, urbanismo, servicios de particulares destinados al público en que se utilice de forma especial o privativa los bienes de dominio público, y, en los demás casos autorizados legalmente. Tercero.- La Ordenanza cuya legalidad ahora enjuiciamos entra a regular situaciones de supremacía o sujeción general, al contener el régimen de apertura de ciertos establecimientos destinados a la actividad privada de alquiler de vehículos sin conductor. En ella se expresan una serie de limitaciones y condicionantes para su ejercicio, que inciden directamente en el derecho a la libertad de empresa que como derecho fundamental consagra el artículo 38 de la Constitución, y que además exceden de los que con carácter general establece el artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955. En efecto, la exigencia de garajes con superficies mínimas (artículo 4), las limitaciones de estacionamientos (artículos 6 y

7), la restricción de los lugares de contratación (art. 8) y de la publicidad (art. 9,10 y 11) son requisitos que superan a los presupuestos que deben poseerse para la obtención de una simple licencia de apertura. Si a ello añadimos que se establecen una serie de infracciones y sanciones por determinadas conductas (artículo 18 y siguientes), concluiremos que se está lesionando el principio de reserva de ley que proclama el artículo 25 de la Constitución. Tal reserva no queda salvada por la mención que hace el artículo 7.1 del Real Decreto 262/87, de 13 de Febrero, -que regula el arrendamiento de vehículos y su utilización en el transporte- a la necesidad de disponer de, al menos, un local u oficina con nombre o titulo registrado, abierta al público, previo cumplimiento de los requisitos legales sobre apertura de locales u oficinas, pues a parte de su rango normativo inferior a la Ley, su remisión solo puede entenderse hecha a los requisitos normales establecidos en el Reglamento citado, pues si hubiese pretendido otros de mayor rigor, habría infringido los limites de la potestad reglamentaria, por las mismas razones antes señaladas en relación con las normas emanadas de los Entes locales. Cuarto.- Por otra parte, no aparece justificado el motivo de la Ordenanza, pues los que se aducen inicialmente relativos a "la complejidad de la actividad que nos ocupa, su especial incidencia en el ámbito turístico, en la seguridad vial, los frecuentes abusos y fraudes de derecho que se cometen en su ejercicio, conductas generadoras de actos de competencia ilícita o desleal" (folio 21 del expediente), podrían explicarse para el desarrollo de la actividad en sí misma -que fue lo que inicialmente pretendió regular la Corporación, aunque después desistió de ello ante la oposición del Ministerio de Transportes y Turismo-, pero no para la apertura del local en que va a tener su sede la empresa, cuya licencia por el procedimiento ordinario, únicamente puede tener como función el cumplimiento de las normas urbanísticas, sanitarias, de seguridad y ornato. Tampoco es justificación la que invoca la defensa de la Corporación en sus escritos, de evitar que se agoten en determinados lugares los aparcamientos por ocuparlos los coches de estas empresas, pues ello ha de conseguirse no poniendo trabas a su establecimiento, sino mediante la oportuna señalización en las vías de los lugares a ellos reservados, mediante el ejercicio de las facultades que en materia de tráfico urbano -aquí si hay delegación legislativa- confiere a los Ayuntamientos la normativa sobre circulación vial. Quinto.- No se dan circunstancias determinantes de una condena en costas por falta de temeridad o mala fe en alguna de las partes, supuestos a los que el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional subordina un pronunciamiento de este tipo."

Contra dicha sentencia la representación del Ayuntamiento de Adeje interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite, siendo emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala, ante la que se personó el Letrado Don Francisco Rodríguez de Miguel en representación de la parte demandante, que mantuvo el recurso, sin que se personara el apelado, formulando la parte personada sus alegaciones por escrito, luego de lo cual se procedió señalamiento de la votación y fallo en el día 17 de diciembre de 1.997, en cuya fecha tuvo lugar el mismo.

En el presente recurso, por la representación del Ayuntamiento de Adeje, se impugna la sentencia dictada en 31 de enero de 1.992 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, con sede en Santa Cruz de Tenerife, del T.S.J. de Canarias, en la que se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto en su día por Unión Rent S. A. contra la resolución del Ayuntamiento de Adeje de 28 de marzo de 1.989, por la que se aprueba la Ordenanza Reguladora de la Apertura de Locales para ejercer la Actividad de Alquiler de Vehículos sin Conductor, que se anula.

La sentencia recurrida estima la impugnación deducida por la demandante fundándose en que la ordenanza en cuestión regula el régimen de apertura de establecimientos destinados a la actividad privada de alquiler de vehículos sin conductor imponiendo una serie de limitaciones y condicionantes para su ejercicio que inciden directamente en el derecho a la libertad de empresa que como derecho fundamentalconsagra el artº 38 de la Constitución y que además exceden de los que con carácter general establece el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1.955, atendida la exigencia previa de garajes con superficies mínimas en función del parque de cada empresa, las limitaciones de los estacionamientos y las que también establece en materia de publicidad, estimando que son requisitos que superan los presupuestos que deben poseerse para la obtención de la apertura, cuyos requisitos señala también la sentencia, no se hallan amparados por R.D. 262/87, de 13 de febrero, regulador del arrendamiento de vehículos y su utilización en el transporte, cuando se refiere a la necesidad de disponer, al menos, de un local u oficina abierto al público, previo el cumplimiento de los requisitos legales sobre apertura de locales u oficinas; señalando también no ser ajustado a derecho el cuadro que establece de infracciones y sanciones que contiene la ordenanza impugnada al entender que infringe el artº 25 de la Constitución; y de otra parte, que no se halla justificado el motivo recogido en la tramitación de la Ordenanza cuando se señala "la complejidad de la actividad que nos ocupa, especial incidencia en el ámbito turístico, en la seguridad vial, los frecuentes abusos y fraudes de derecho que se cometen en su ejercicio, conductas generadoras de actos de competencia ilícita o desleal", como tampoco estima justificada la alusión a evitar que se agoten en determinados lugares los aparcamientos por ocuparlos los coches de estas empresas, señalando la sentencia en este particular que ello ha de conseguirse no poniendo trabas a su establecimiento, sino con la oportuna señalización en las vías de los lugares a ellos reservados, mediante el ejercicio de las facultades que en materia de tráfico urbano confiere a los ayuntamientos la normativa sobre circulación vial.

En relación a dicha sentencia se interpone el presente recurso de apelación en el que se alegan exclusivamente los motivos que a continuación se analizan respecto de la ordenanza referida; sobre la que cabe señalar no es sino el resultado final a que ha venido a parar el inicial proyecto que lo era de regulación y ordenación con carácter general en el municipio de Adeje de la actividad de alquiler de vehículos sin conductor y referida a los servicios de transporte de personas en vehículos de alquiler sin conductor hecha a la vista, según el proyecto, del R.D. 1.564/1.984 de 18 de julio del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, que a la sazón ya estaba sustituido por el R.D. 262/87, de 13 de febrero, justificando el Ayuntamiento recurrente, en informe adjunto, el proyecto en la especial incidencia de la actividad del tráfico turístico, en la seguridad vial, los frecuentes abusos y fraudes de derecho que se cometen en su ejercicio y conductas generadores de actos de competencia ilícita o desleal; cuyo proyecto, aparte las alegaciones hechas por terceros en trámite de su exposición pública, fue objeto de advertencia de ilegalidad por el Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones en fecha 14 de noviembre de 1.988, lo que determinó que el Ayuntamiento modificara y redujera el objeto de la regulación y a los términos que constan en el texto publicado en el B.O. de la Provincia de Santa Cruz de Tenerife de 17 de abril de 1.989, conforme a cuyo artº 1º la ordenanza tiene por objeto el exclusivamente referido a la apertura de los locales dedicados a la actividad de alquiler de vehículos sin conductor.

El Ayuntamiento apelante impugna la sentencia de primera instancia alegando en primer término la existencia de habilitación legal para dictar la ordenanza, lo que funda en el artº 178 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1.976 en su referencia a la primera utilización de los edificios y alegando también el artº 212.9 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, que al decir de la parte habilita a los Ayuntamientos para actuar en materia de licencias de establecimientos, lo que mas bien parece una referencia al artº 22.1 del Reglamento de servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17 de junio de 1.955.

La primera licencia de utilización de edificios no tiene aplicación a la materia debatida en este proceso, pues la ordenanza en cuestión no hace referencia a tal finalidad; y de otra parte el artº 212.9 del Texto Refundido de las Disposiciones de Régimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1.986, de 18 de abril, en su redacción anterior a la derogación del Título VIII del mismo por efecto de la promulgación de la Ley 39/1.988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, no versaba sobre la materia debatida en este proceso sino sobre contribuciones especiales; siendo el artº 22.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, reseñado anteriormente, el que establece en su número 1 la sujeción a licencia de la apertura de establecimientos industriales y mercantiles, señalando en su número segundo la finalidad de tal modo de intervención municipal que se halla referida a verificar si los locales e instalaciones reúnen las condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad y las que en su caso estuvieran dispuestas en los planes de urbanismo debidamente aprobados, con lo que se está haciendo referencia, no tanto al tema regulado en la ordenanza sino y en primer término, a la materia regulada por el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas aprobado por Decreto 2.424/1.961, de 30 de noviembre, en cuyos artículos 29 a 37 se regula la concesión de licencias sobre tales aspectos, así como en segundo término se incide en la materia derivada del ordenamiento urbanístico, lo que tampoco -como se expresa- es objeto de dicha ordenanza.

Alega también el Ayuntamiento recurrente que lo establecido en la ordenanza no puede ser calificado como limitaciones a la libertad de empresa contrarias al contenido del artº 38 de la Constitución pues lo establecido sobre condiciones para acceder a licencia de apertura de locales dedicados a la actividad referida, está encaminado a evitar graves perturbaciones en la vida del municipio, pues la exigencia de garajes con superficies mínimas o las limitaciones de estacionamiento pretenden garantizar que la apertura del local dedicada al arrendamiento de vehículos sin conductor no produzca alteraciones sustanciales en la tranquilidad del vecindario, por lo que ello no rebasa lo que es exigible mediante una licencia, mientras que su negación en estos aspectos es impeditiva de que el Ayuntamiento desarrolle las facultades de gobierno u administración propias, que le concede el artº 140 de la Constitución.

En este aspecto debe señalarse que la garantía de la autonomía de los municipios que establece el artº 140 de la Constitución, hace referencia a un poder limitado que exige dotar a cada ente de las competencias propias y exclusivas que sirvan para satisfacer el interés respectivo, siendo la ley quien concreta el ámbito de la autonomía con sujeción a la Constitución.

En tal sentido, la apertura de locales destinados a establecimientos industriales y mercantiles queda sujeta a licencia según el precitado artº 22.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, señalando en su núm. 2 los aspectos en los que se manifiesta la intervención municipal: tranquilidad, salubridad y seguridad, así como los derivados de los planes de urbanismo debidamente aprobados, observando el principio de correlación de medios a fines que establece como norma básica de actuación el artº 4º del mismo Reglamento; y por ello no es subsumible en tales modalidades de intervención la capacidad de almacenamiento de vehículos que haya de tener el local previamente determinada por la Administración municipal en función del volumen de la empresa; la determinación de este, protegida por el artº 38 de la Constitución, no es algo que -en términos del artº 22 de Reglamento de Servicios de Corporaciones Locales- haya de regular la Administración Municipal a los fines del precepto indicado, cuya Administración Municipal, con independencia de cual sea el volumen del parque de vehículos determinado por el empresario conforme a otros ordenamientos en su caso, a lo que puede llegar es a limitar el número de vehículos estacionables en los locales y en función de la seguridad pública de las personas y de las cosas en los términos que resulten de aplicación del reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1.961; siendo problema ajeno a la apertura de un local, el hecho de que la total flota del empresario no tenga cabida en el mismo. Como de otra parte, la limitación de la publicidad que específicamente regula la ordenanza y en particular la distribuida en mano en la vía pública, sobre vehículos, vallas, paredes pavimentos y similares, no es algo que tenga relación tampoco con la apertura de locales destinados a la actividad de alquiler de vehículos sin conductor, objeto propio de la ordenanza en cuestión, sino que es propio de la actividad de propaganda común a las diversas manifestaciones de la vida económica a cuyo régimen jurídico, general o local, han de someterse en su regulación ordinaria las de este caso como una mas; e igualmente, lo referente al estacionamiento de los vehículos de las empresas de la actividad que se analiza, debe someterse a las normas, generales y locales que regulan el tráfico del municipio en general, sin que esté justificada una regulación particularizada de la materia referida a los vehículos de las empresas de que trata y menos dictar normas específicas que traigan su causa en el aumento de circulación originado por ellos en el municipio, de manera distinta a las que rigen para las demás clases de vehículos, incidiendo de algún modo, las de la ordenanza, en una eventual restricción. Todos cuyos tres aspectos implican unas restricciones al establecimiento de las empresas en los términos protegidos por el artº 38 de la Constitución no justificadas.

Alega asimismo el Ayuntamiento recurrente que el Real Decreto 262/1.987, de 13 de febrero, regulador del Arrendamiento de Vehículos y su Utilización en el Transporte, establece en su artº 7º la necesidad de disponer de un local u oficina en las condiciones que especifica, abierto al público, previo cumplimiento de los requisitos legales sobre apertura de locales u oficinas, lo que a juicio de dicha parte remite al artº 1º del Reglamento de servicios de las Corporaciones Locales de 15 de junio de 1.955 en cuanto título habilitante de la intervención de los Ayuntamientos en lo referente a la tranquilidad y seguridad de los municipios, por lo que estima que la ordenanza cuestionada no es sino el desarrollo de este precepto; olvidando, cabe afirmar, que su objeto es la regulación de la apertura de locales y no otros distintos y que tal apertura de locales tiene su regulación en dicho Reglamento de servicios de las Corporaciones Locales y en concreto en su artº 22 con el contenido preciso que antes se expone y no otro.

No concurren circunstancias que aconsejen hacer expresa imposición de costas en ninguna de ambas instancias.