STS, 31 de Octubre de 1997
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 31 Octubre 1997 |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Octubre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, el recurso de apelación nº 8405/91, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Ana Prieto Lara-Barahona, en nombre y representación de "MUTUA CASTILLA", Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo nº 158, contra la sentencia dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 3 de mayo de 1991, habiendo sido parte en autos la Abogacía del Estado, en la representación que le es propia.
La Inspección de Trabajo de Madrid levantó con fecha 31 de octubre de 1.986, el acta número 7515/86 a la "MUTUA CASTILLA", Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo nº 158, al haber comprobado que dicha Mutua de forma unilateral suspende efectos a sus empresas asociadas morosas en su cotización a la Seguridad Social, cuando no ingresan las llamadas "aportaciones", siendo la suspensión de efectos una forma solapada de resolución del Convenio de Asociación, infringiéndose el art. 10.3 del R.D. 1509/1976, de 21 de mayo, así como lo dispuesto en los arts. 9.1.3. h) y en el 9.2, y el art. 10 del Reglamento de Faltas y Sanciones aprobado por Decreto 2.892/1970, de 12 de septiembre, calificándose la infracción como muy grave en su grado máximo y proponiéndose la imposición de una sanción de 500.000 ptas. de conformidad con lo dispuesto en el art. 11 apartado 3 del citado Reglamento de 12 de septiembre de 1.970.
La Dirección Provincial de Madrid del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por resolución de 18 de marzo de 1.987, confirmó la imposición de la sanción propuesta en la mencionada acta y recurrida en alzada fue resuelta en sentido desestimatorio por la Dirección General de Régimen Jurídico de la Seguridad Social, en fecha 7 de abril de 1.988.
Interpuesto recurso contencioso-administrativo por la representación de la MUTUA CASTILLA, S.A., fue resuelto por sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 3 de mayo de 1991, cuya parte dispositiva es la siguiente: "FALLAMOS: Que DESESTIMANDO el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Prieto Lara en nombre y representación de "CASTILLA" Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo nº 158, contra el Ministerio de Trabajo, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS ajustadas a derecho las resoluciones de la Dirección Provincial del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en Madrid de 18 de marzo de 1987, y de la Dirección General de Régimen Jurídico de la Seguridad Social de 7 de abril de 1988, todo ello sin costas".
Interpuesto recurso de apelación por la representación de la MUTUA CASTILLA, Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo nº 158, se formó el oportuno rollo de apelación donde se presentó escrito de alegaciones por la parte apelante con fecha 17 de junio de 1.992, en el que solicita "se dicte sentencia por la que se estime el mismo, se revoque la sentencia del Tribunal Superior de Justicia ade Madrid,absolviendo a MUTUA CASTILLA, S.A., se reconozca que su conducta, al suspender temporalmente los efectos del Documento asociativo a las empresas asociadas morosas en sus cotizaciones, estaba ajustado a Derecho y, en definitiva, condene a la Administración a estar y pasar por lo declarado, con derecho a la devolución del importe de la sanción".
Por el Abogado del Estado se presentó escrito de alegaciones en el que solicita "dicte sentencia que desestime la apelación de Castilla, Mutua de Accidentes de Trabajo contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 18-3-87, que debe ser confirmada".
Cumplidos los trámites y prescripciones legales se señaló para deliberación y fallo del mismo el día 29 de Octubre de 1997, fecha en que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
Se impugna en el presente recurso la Sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 3 de mayo de 1991, recaída en el proceso nº 1.773/88, que desestimó la demanda formulada por "Mutua Castilla", Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo nº 158, contra la resolución de la Dirección General de Régimen Jurídico de la Seguridad Social, de 7 de abril de 1988, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Madrid, de fecha 18 de marzo de 1987, que confirma acta de infracción cuya cuantía asciende a 500.000 pesetas, por infracción del art. 10.3 del R.D.
1.509/76, de 21 de mayo, que aprueba el Reglamento General sobre colaboración de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo en la gestión de la Seguridad Social, al suspender de forma unilateral los efectos de la cotización de las empresas morosas cuando no ingresan las denominadas aportaciones.
Estima la representación procesal de "Mutua Castilla", Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo nº 158, que procede la revocación de la sentencia pues la suspensión de los efectos del Convenio de Asociación con las empresas morosas no supone su resolución ya que en aquella, los efectos se recuperan al pagarse las cuotas atrasadas o acreditarse la concesión de un aplazamiento o fraccionamiento de las mismas, por la Tesorería General de la SS. Ninguno de los preceptos supuestamente infringidos contemplan como infracción la suspensión de los efectos de un convenio de asociación ya que sólo prohíben la resolución, por tanto, la sanción impuesta iría en contra de los principios de tipicidad y legalidad, así, es abrumadora la jurisprudencia contencioso administrativa, que extiende los principios del derecho penal al ámbito del derecho administrativo sancionador y tampoco cabe la aplicación extensiva o analógica de las normas sancionadoras, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 4.2 CC. El art. 9.1.3.h) del D. 2892/70, de 12 de septiembre, se refiere al caso de que las Mutuas no satisfagan las prestaciones debidas a los beneficiarios lo que es un hecho inexistente en el presente supuesto. Por último, se alega la violación del principio de reserva de ley, (art. 25.1 CE), pues la resolución recurrida se fundamenta en el D. 2892/70, 12 de septiembre, que infringe dicho principio, ya que no se trata de una norma con rango de ley.
Con carácter previo debe, advertirse, que como pone de manifiesto el Abogado del Estado en su escrito de alegaciones, las formuladas en el escrito correspondiente por la parte actora al evacuar el trámite previsto en el anterior art. 100 LJCA, son una mera reproducción de las efectuadas en primera instancia, y aún cuando el recurso de apelación transmite al tribunal ad quem la plenitud de competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas en primera instancia, en la fase de apelación se exige un examen critico de la sentencia, para llegar a demostrar o bien la errónea aplicación de una norma, la incongruencia, la indebida o defectuosa apreciación de la prueba o cualesquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada, sin que sea suficiente, como acontece en el presente caso la mera reproducción del escrito de demanda, lo que podría justificar que resultara suficiente reproducir los argumentos del Tribunal de primera instancia si se entiende que se adecuan a una correcta aplicación del ordenamiento jurídico, en este sentido, las Sentencias de esta Sala de 10 de febrero, 25 de abril y 6 de junio de 1997.
Por razones sistemáticas analizaremos en primer lugar, la alegación relativa a que la sanción impuesta a juicio de la recurrente no se apoyó en ningún precepto que tipifique la conducta y que el
D. 2892/70, de 12 de septiembre, es contrario al art. 25 de la CE.
En relación con el principio de reserva legal consagrado en el art. 25.1 de la CE y su aplicación a normas preconstitucionales, el Tribunal Constitucional, en sus sentencias 15/81, de 7 de mayo, 83/90, de 4 de mayo, 219/91, de 25 de noviembre y 93/92, de 11 de junio, ha reiterado que tal exigencia no alcanza a disposiciones anteriores al momento a que la Constitución fue promulgada. En el mismo sentido, las sentencias de 15 de marzo de 1990 y mas recientemente de 21 de marzo de 1997 de este Tribunal, apropósito del Decreto 2892/70, señaló que, como viene reiteradamente proclamando el Tribunal Constitucional, la exigencia de reserva legal en la Constitución no invalida las normas reglamentarias anteriores a ella, dictadas validamente en el marco del sistema a la sazón vigente, sino que dichas reservas operan solo a partir de la vigencia de la Constitución, sin efecto retroactivo, por aplicación del principio "tempus regit actum".
No obstante, es preciso distinguir dentro del principio de legalidad consagrado en el referido art. 25 CE, el de tipicidad de las infracciones y de las sanciones, es decir, la predeterminación en cada caso de la infracción y la consecuencia jurídica que lleva aparejada la misma, es decir las correlativas sanciones. Sentada esta premisa, ha de tenerse en cuenta que el acta de infracción y las resoluciones administrativas sancionadoras impugnadas se basan en el art. 10.3 del R.D. 1509/76, de 21 de mayo, así como en el art. 204.4 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 30 de mayo de 1974, (en adelante LGSS), en los arts. 9.1.3. h), 9.2 asi, como en el art. 10 del Reglamento de Faltas y Sanciones, aprobado por D. 2892/70, de 12 de septiembre, en ellas se considera la infracción como muy grave, en grado máximo, y se propone e impone una sanción de 500.000 pesetas, de conformidad con el art. 11.3 del Reglamento General de Faltas y Sanciones del Régimen General de la Seguridad Social, Decreto 2892/1970, de 12 de septiembre.
Conforme a dichos preceptos, resulta prohibida la resolución del convenio de asociación como consecuencia de la falta de pago de los empresarios de las cuotas debidas a la Mutualidad. Y se considera infracción grave: no satisfacer a los beneficiarios, en el tiempo y forma procedentes, las prestaciones económicas, sanitarias y rehabilitadoras a aquellos que tengan derecho. Infracción que llevaba aparejada una sanción de multa que podía llegar, en su grado máximo, hasta las 500.000 pesetas.
Es cierto, como señala la apelante, que, con las necesarias modulaciones, resultan aplicables al Derecho administrativo sancionador los principios y garantías del Derecho penal, en cuanto uno y otro son manifestaciones del ejercicio del ius puniendi del Estado; y entre ellos la interdicción de la analogía in peius. Por ello y porque no cumple con las exigencias de garantía del tipo resulta inaplicable la previsión del art.
9.2 del Decreto 2892/70, de 12 de septiembre, que, además de las faltas que señalaba el propio precepto, consideraba infracción (administrativa) el incumplimiento de cualquier otra obligación expresamente impuesta en las disposiciones que regulan el Régimen General, remitiéndose para la calificación en orden a la gravedad al criterio analógico con respecto a las infracciones que relacionaba.
También es cierto que no son asimilables, en su naturaleza jurídica, la suspensión del convenio de asociación y su resolución, ya que mientras aquélla comporta la exclusión temporal de efectos ésta comporta la exclusión definitiva de la eficacia. Ahora bien, desde el punto de vista de la norma sancionadora (art. 9.1.3.b del Decreto 2892/1970, de 12 de septiembre), se contempla como infracción, según se ha dicho, la no satisfacción, en el tiempo y forma procedente, de las prestaciones a quienes tienen derecho a ellas, resultando indiferente que ésto fuera consecuencia de una suspensión o de una resolución que resulte indebida.
Y, desde luego, dicha suspensión no podía ser adoptada unilateralmente por la mutua apelante como sistema o medio indirecto de cobrar coactivamente las aportaciones empresariales, al margen de las previsiones normativas o dicho en otros términos la conducta sancionada por la norma es la privación indebida de prestaciones a que se tiene derecho y que puede resultar tanto de una resolución como de una suspensión improcedente del convenio.
Los anteriores argumentos justifican la desestimación del recurso sin que se aprecien motivos para hacer una expresa declaración sobre costas.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación nº 8405/91, interpuesto por la representación de la entidad MUTUA CASTILLA, Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo nº 158, contra la sentencia dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 3 de mayo de 1991, que confirmamos en su integridad. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en lapublicación oficial de jurisprudencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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