STS, 7 de Octubre de 1997

La Inspección de Trabajo de Madrid, levantó Acta de infracción de fecha 12 de Diciembre de 1985 contra la "Unión de Maestros Pintores y otros Gremios - Mutua Patronal", por vulneración de los arts. 25 y 27 del Reglamento General de Mutuas Patronales, conforme al Decreto 1509/76, de 4 de mayo, las normas contables contenidas en el Plan General de Contabilidad, aprobado por Decreto 3261/1976, de 31 de diciembre, y el art. 1º de la Orden Ministerial de 8 de mayo de 1977, sobre cuantía máxima de los gastos de administración, imponiéndole una multa de 180.000 pesetas, conforme al art. 11.2 del Decreto 2892/70, de 12 de septiembre.

La Dirección Provincial de Trabajo de Madrid confirma el acta referenciada y recurrida en alzada fue resuelta en sentido desestimatorio por la resolución del Director General de Régimen Jurídico de la Seguridad Social de fecha 7 de abril de 1988.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo por la representación de la entidad sancionadora fue resuelto por sentencia de la Sala del mismo orden del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 19 de diciembre de 1990, donde en su parte dispositiva señala textualmente: "

FALLAMOS: Que DESESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado Sr. Anunciabay Cejudo, en nombre de la Mutua Patronal nº 17 "Unión de Maestros Pintores y Otros Gremios" contra el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS ajustadas a derecho las Resoluciones de la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Madrid de 19 de septiembre de 1986, así como de la Dirección General de Régimen Jurídico de la Seguridad Social de fecha 7 de abril de 1988; todo ello sin costas."

La fundamentación jurídica de la sentencia recurrida es la siguiente:

"PRIMERO.- En 12 de diciembre de 1985, la Inspección de Trabajo levanta acta nº 6857/85 de infracción a la Empresa "Unión de Maestros Pintores y Otros Gremios" (Mutua Patronal nº 17) actividad "Colaboración en la Gestión de la Seguridad Social" con domicilio en Tomás López nº 3 (Madrid), haciendoconstar "Que en virtud de visita ha comprobado se infringieron los artículos 25 y 27 del Reglamento general

de Mutuas Patronales, aprobado por Decreto 1.509/76, de 31 de diciembre, y aprobado por Decreto

3.261/76, de 31 de diciembre, y el artículo 1º de la O.M. de 8 de mayo de 1977, sobre cuantía máxima de los gastos de administración. El hecho constitutivo de la infracción, se ha producido en el ejercicio de 1984 y ha consistido en efectuar un cargo de 3.383.318 pesetas a la cuenta nº 424, "Anticipos al personal", cantidad correspondiente al pago de sendas indemnizaciones por jubilación a dos empleados, que por tanto, y en atención a su naturaleza, debió anotarse con cargo a la cuenta nº 630, "Gastos de Administración". Aumentando así, la cuantía citada, el saldo de esta última, resulta que en 1984, se consumieron en gastos de administración cantidades superiores en 3.383.318 pesetas a los máximos autorizados por los preceptos infringidos. Asimismo, ha comprobado, se infringen los artículos 1º, 11º, 16º y 21º de la O.M. de 2 de abril de 1989, por cuanto transcurridos los plazos que las normas infringidas señalan, no se han remitido las relaciones de bienes y de empresarios asociados, a que se refieren respectivamente los artículos 1º y 21º de la disposición citada; no se efectuó la regularización de la cartera financiera a cierre de las cuentas del ejercicio de 1983, como ordena el artículo 11º citado antes, ni pasado el 1 de julio de 1985, fecha límite fijada por el artículo 17º de la O.M. de 2 de abril de 1984, se ha efectuado el ajuste de las inversiones de reservas a las proporciones y clases de valores que exige el artículo 16 arriba mencionado. De acuerdo con el articulo 9º 1.2 apartados f), k) y ll) y artículo 10º del Decreto 2892/1970, de 12 de septiembre, las dos infracciones se califican como graves, la primera de grado medio y la segunda, de grado mínimo". Se propone la multa total de 180.000 pesetas de conformidad con lo dispuesto en el articulo 11º.2 del Decreto 2892/1970, de 12 de septiembre.

En 27 de diciembre de 1986 la Unión de Maestros Pintores y Otros Gremios expone las siguientes alegaciones: 1º) Respecto a la infracción consistente en efectuar un cargo de 3.383.318 pesetas a la cuenta 424, "Anticipos al personal " que según el Inspector debieron anotarse con cargo a la cuenta 630 "Gastos de Administración" se señala que al pago de esas indemnizaciones no era exigible en el año 1984, pues el convenio colectivo para las empresas de seguros en vigor desde 1 de enero de 1984 lo regula en su disposición final tercera. Como la Mutua recurrente ya había consumido las cantidades máximas autorizadas, resulta evidente que a la vista de lo dispuesto en el convenio, que los trabajadores jubilados en 1984 no tenían derecho a percibir en dicho año las indemnizaciones que cobraron, y si las recibieron lo fue en concepto de anticipo, pues la Entidad no estaba obligada a pagársela, ni en consecuencia a imputarlas a los gastos de administración de 1984. 2º) Respecto a la omisión del envío de la relación de bienes a que refiere el artículo 1º de la O.M. de 2 de abril de 1984, esta relación se envió en 16 de agosto de 1984. Se acompaña justificante de presentación. 3º) Respecto a la infracción del artículo 21 de la O.M. de 2 de abril de 1984, la Mutua Patronal cree que dicho precepto es de difícil interpretación debido a que no contempla los supuestos de hecho más frecuentes como es el que las empresas asociadas a esta Mutua no tengan representantes de los trabajadores, o que, aún teniéndolos, no están afiliados a ninguna central sindical. La empresa cree que este precepto es inconstitucional por vulnerar el artículo 14 de la Constitución y el 17.1 del Estatuto de los Trabajadores, pues de la lectura del citado artículo 21 de la O.M. de 2 de abril parece deducirse que sólo los trabajadores afiliados en centrales sindicales podrán tener representación en la Comisión de Prestaciones Especiales. 4º) Respecto a las infracciones de los artículos 11 y 16 de la O.M. de 2 de abril reconoce que se ha producido la infracción que se les imputa.

La Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Madrid impone en 19 de septiembre de 1986 a la entidad "Unión de Maestros Pintores y Otros Gremios", Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo nº 17" dos sanciones de multa por una cuantía total de 180.000 pesetas.

En 14 de octubre de 1986, la citada Mutua Patronal recurre en Alzada alegando primero falta en el procedimiento sancionador de carácter esencial, consistente en la omisión del traslado al órgano competente del escrito de descargos que se presentó el día 27 de diciembre de 1985 en la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social, lo cual les ha originado indefensión. El escrito se resolvió a la vista del informe de la Inspección de Trabajo pero sin tener a la vista el escrito de Descargos. Segundo, en cuanto al fondo, respecto a la primera infracción (exceso en los gastos de administración) se dan por reproducidas las alegaciones formuladas, en cuanto a la segunda infracción (no llevar en forma la contabilidad) se citan cuatro hechos: a) la omisión de enviar al extinguido I.M.A.C. la relación de empresarios asociados; lo cual nada tiene que ver con la contabilidad; b) respecto de la omisión del envío de la relación de bienes a que se refiere el artículo 1º de la O.M. 20 abril de 1984, tampoco tiene relación con la forma de llevar la contabilidad, pero además no se produjo dicha omisión, pues como ya se alegó se cumplimentó esta obligación, c) en lo que se refiere a no haber efectuado el ajuste de las inversiones de reservas a las proporciones y clases de valores que exige el artículo 16 de la citada orden, se podrá discutir si este hecho constituye infracción separada, pero tampoco afecta a que la empresa no lleva bien la contabilidad; d) respecto a no efectuar la regularización de la cartera financiera al cierre de las cuentas del ejercicio 1983, podrá constituir otro tipo de infracción pero tampoco se refiere a la contabilidad. La Mutua haajustado la contabilidad a lo dispuesto en el art. 25 del Reglamento de Colaboración aprobado por Real Decreto 1509/1976. Y aún suponiendo que los cuatro hechos fueron constitutivos de infracción, teniendo en cuenta que sólo han comportado la inobservancia de las exigencias o requisitos fácilmente subsanables, de los que no se han derivado daños ni perjuicios para nadie, cree la recurrente que la Inspección de Trabajo debería haberse limitado a extender el acta de advertencia y no de infracción, según lo dispuesto en el artículo 8.1 del Decreto 1960/1975.

En 17 de abril de 1988 la Dirección General de Régimen Jurídico de la Seguridad Social desestima el recurso de Alzada considerando que la Mutua alega que el pago de las indemnizaciones no era exigible y que se pagaron en concepto de anticipo, lo que no puede aceptarse por cuanto que, de un lado si no era un pago exigible, el mismo no debió haberse efectuado, y el concepto de "anticipo" supone un posterior descuento o reintegro de la cantidad anticipada lo que no se dió en el caso que nos ocupa, ya que simplemente se entregó una cantidad en concepto de indemnización por ese trabajo, haciéndose la anotación contable de forma que se ocultaba un gasto del ejercicio que unido al resto de los gastos de administración del mismo superaría el tope máximo de gastos autorizados; a mayor abundamiento se iría cargando en ejercicios sucesivos la cuenta nº 630 (gastos de administración) hasta su desaparición, con lo que se oculta un exceso de gastos de un ejercicio y se traslada a otros posteriores en los que se espera disponer de un margen suficiente de gastos, con todo lo cual se produce infracción de los artículos 25 y 27 del Reglamento de Colaboración 1509/76 de 21 de mayo, de las normas contables contenidas en el Plan General de Contabilidad y el art. 1º de la O.M. de 8 de mayo de 1977 sobre cuantía máxima de gastos de administración. Igualmente se considera en relación con la segunda de las infracciones que la Mutua recurrente reconoce algunas infracciones, y respecto de las no reconocidas por ella, no alega nada que desvirtúe los fundamentos de la Resolución recurrida y por tanto procede su desestimación.

En 16 de mayo de 1989 la representación legal de la Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo nº 17 "Unión de Maestros Pintores y Otros Gremios" interpone recurso contencioso-administrativo contra Resolución de la Dirección General de Régimen Jurídico de la Seguridad Social dictado con fecha 7 de abril de 1988, ante la Sala Cuarta de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de la Comunidad de Madrid (hoy Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 9ª).

En el escrito de demanda se alega,

que según el Decreto 1860/1975 de 10 de julio (artículo

9.1) cada infracción debe sancionarse por separado: apartado c) "disposición infringida y circunstancias del caso" y d) "propuesta de sanción". Se cita como infringido el artículo 48.2 de la L.P.A., Segundo: que el exceso de gastos de administración no es un hecho real sino un juicio de valor realizado por el Inspector Actuante que opina que el pago de indemnizaciones por jubilación han de ser imputados al año 1984 cuanto se trata de una proyección plurianual (art. 120, párrafo 2 del Convenio Colectivo de Seguros, B.O.E. de 7 de mayo de 1982). Dichas indemnizaciones al tener como resultado un reestructuración de la plantilla de la empresa y una mejor rentabilidad en ejercicios sucesivos, son auténticas inversiones permitidas en el art. 7 de la Orden de 2 de abril de 1984 de colaboración de las Mutuas Patronales en la Gestión de la Seguridad Social. A esto mismo se llega a través de una interpretación finalística de la norma según el artículo 3.1 del Código Civil. Parece una desviación de poder sancionar a una Mutua por un supuesto exceso de gastos de administración en razón de una conducta que tiende precisamente a reducir esos gastos de cara al futuro, Tercero: la segunda de las sanciones por no llevar la contabilidad en debida forma hay que señalar que el artículo 25 del Reglamento General de Colaboración, aprobado por R.D. 1509/1976 establece que "Las Mutuas Patronales llevaron su contabilidad al corriente y de forma clara y precisa, de manera que permita conocer en cada momento su verdadera situación económica y financiera". Las irregularidades señaladas en el acto impugnado no constituyen a juicio de la recurrente infracciones a este precepto.

Suplica Sentencia por la que se anule la sanción de multa objeto de este recurso.

En cuanto a la primera infracción se trata del pago de indemnizaciones por jubilación por un total de 3.383.818 pesetas a la cuenta de "Anticipos de Personal" (cuenta "424"), cuanto realmente una indemnización por jubilación no es nunca anticipo. Esta cantidad debió cargarse a la cuenta "Nª 630", "Gastos de Administración", o a otra distinta, que el recurrente no cita. Así se observa que se ha vulnerado el Plan General de Contabilidad del Sistema de Seguridad Social regulado por el Decreto 3261/76 de 31 de diciembre.

Al deberse efectuar estos gastos en la cuenta 630 "Gastos de Administración", resulta que estos gastos exceden de los gastos de administración permitidos a las Mutuas Patronales según el artículo 27 del Decreto 1509/76 de 21 de mayo que reglamenta la colaboración de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo en la Gestión de la Seguridad Social, y la Orden de 8 de mayo de 1977. La infracción señalada enel Acta queda así comprobada.

La segunda infracción se refiere a que la contabilidad se lleva de forma indebida. En este sentido la Orden de 2 de abril de 1989 establece normas sobre colaboración de Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo en la Seguridad Social, y entre otros se observan vulnerados los artículos 11 sobre "actualización de certeza de valores", así como el 16 que determina la formación de las reservas y los valores en que éstos deben formalizarse, y el artículo 21 que determina la obligación de poner en conocimiento de la Seguridad Social, la liquidación de presupuestos y los documentos que a esta liquidación deben adjuntarse.

Estas irregularidades están tipificadas en el Decreto 2892/70 de 12 de septiembre que regula el Reglamento de Faltas y Sanciones al Régimen General de la Seguridad Social; y concretamente en el artículo 9.1.2 (Infracciones Graves) apartados f) "Exceder los gastos de administración de la cuantía correspondiente al porcentaje aplicable a la entidad" (que va del 20% al 9% según las Tablas incluidas en la Orden de 8 de mayo de 1977)" así como, la segunda infracción en la letra k) "No llevar en forma debida la contabilidad".

La alegación del artículo 48.2 de la L.P.A. no es aplicable pues no se trata aquí de simples irregularidades sino de verdaderas infracciones sancionables, pues a) no es correcto atribuirse unos gastos de administración superiores a los permitidos pues esta actuación conlleva un fraude a los asociados, y b) no es correcto llevar una contabilidad de mera presentación, pues la situación de la Mutua Patronal; la confianza de los asociados y el correcto proceder de la Entidad frente a la Seguridad Social supone una contabilidad que permita conocer a los interesados en quien confían, y esto sólo es posible a través de una contabilidad correcta y clara.

Por último, tanto el artículo 9.1 como el 10 y el 11 del Decreto 2892/70, de 12 de septiembre "reglamento de faltas y sanciones del Régimen General", son de aplicación, al ser legalidad preconstitucional; y únicamente sería anulable el 9.2 en cuanto en él se hace una llamada a la analogía; pero en el caso presente no se aplica la analogía sino la tipificación del artículo 9.1.2.

No ha lugar a imposición de costas por no existir temeridad ni mala fe."

Interpuesto recurso de apelación por la "Unión de Maestros Pintores y otros Gremios Mutua de Accidentes", después absorbida por "Soliss, Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo nº 72" formula alegaciones señalando que se habían consumido las cantidades máximas autorizadas, y que las jubilaciones que correspondieron indemnizar para el año 1984, por valor de 3.383.318 pesetas, fueron a la cuenta nº 424, de anticipos al personal, pues entiende que la entidad no estaba obligada a pagárselas ni, en consecuencia, a imputarles a los gastos de administración del año 1984, señalando:

1. Respecto a la omisión del envío de la relación de bienes, según lo dispuesto en la O.M. de 2 de abril de 1984 y como consta en autos, con fecha 16 de agosto de 1984 se envió fotocopia de justificantes de presentación a la Dirección General de Régimen Jurídico y Económico.

2. Respecto a las infracciones de los arts. 11 y 16 de la citada orden, existe reconocimiento de los hechos tipificados, solicitando la rebaja del grado de la infracción.

Por la parte apelada, el Abogado del Estado solicita la confirmación de la sentencia apelada, dando por íntegramente reproducidos los fundamentos de derecho y hechos que en ella constan.

Cumplidos los trámites y prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día treinta de septiembre de mil novecientos noventa y siete, en cuya fecha tuvo lugar.

Es objeto del presente recurso de apelación la sentencia dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 19 de diciembre de 1990, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto, contra la resolución de la Dirección General de Régimen Jurídico de la Seguridad Social de 7 de abril de 1.988, valorando entre otras, que durante el ejercicio de 1984 se efectuó un cargo de 3.383.318 pesetas, a la cuenta nº 424, de anticipos al personal, que correspondería al pago de sendas indemnizaciones por jubilación de dostrabajadores y que, por tanto, en atención a su naturaleza, debió anotarse con cargo a la cuenta nº 630, de gastos de administración, aumentando así, en la cuantía citada, el saldo de ésta última, consumiéndose para el ejercicio 1984, cantidades superiores a las máximas autorizadas por los preceptos infringidos.

La cuestión del fondo del presente recurso tal y como ha quedado anteriormente expuesta, es que en el año 1984 y por jubilación a dos empleados de la empresa se les abonó una cantidad de dinero por jubilación, tal y como dispone el Convenio Colectivo, y por problemas de materia presupuestaria, dicha cantidad no fue reflejada en la cuenta que debía de haber sido, según la propia inspección y se realizó dicho pago a cuenta de anticipos del personal en lugar de gestión de administración, ya que por el último concepto no era posible presupuestariamente el abono de dichas cantidades al no tener la preceptiva autorización del organismo competente, siendo abonada dicha cantidad en el concepto de anticipos a cuenta del personal con el único fin de no perjudicar la situación económica de dichos trabajadores ya que la Mutua entendió en su momento que ya que se les jubilaba no era de lugar que dichas cantidades les fueran abonadas al año siguiente.

Como aplicación del abono de dicha cantidad por otro concepto, la jubilación de dichos trabajadores, dió lugar a un descenso de los gastos de administración en ejercicios posteriores tal y como fue reconocido en el considerando segundo de la resolución de fecha 7 de abril de 1988 por la cual se desestimaba el recurso de alzada.

Son hechos indubitados y reconocidos por la Mutua Patronal y que son interpretados por la inspección actuante como constitutivos de infracción por exceso de gastos de administración, arts. 25 y 27 del Decreto 1509/76, de 21 de mayo, los que siguen:

1. La entidad recurrente abonó en el año 1984 a dos empleados administrativos que solicitaron la jubilación sendas indemnizaciones cargadas a la cuenta de anticipos de personal, en lugar de hacerlo a la cuenta de gastos de administración.

2. Dichos gastos de administración exceden para el año 1984, de la cuantía correspondiente al porcentaje aplicable a la entidad, conforme al Decreto 1509/76, de 21 de mayo, que aprueba el Reglamento General de Colaboración en la gestión de la Seguridad Social.

3. La Mutua recurrente no disponía en el año 1984 de presupuesto de gastos de administración para pagar las indemnizaciones por jubilación, siendo imputadas al presupuesto de anticipos del personal.

El art. 25 del Decreto 1509/76, de 21 de mayo señala que las Mutuas Patronales llevarán su contabilidad que se ajustará al año natural, balances y cuentas de resultados de su gestión y administración, expresando el art. 27 los topes de cuantía de gastos de administración, en relación a los ingresos totales en el ejercicio anual y así, habiéndose reconocido por la Mutua Patronal haberse superado dichos topes para el ejercicio de 1984, ante la eventualidad de hacer efectiva unas indemnizaciones por jubilación, se imputaron en la cuantía de anticipos de personal, realizándolo irregularmente, no como un gasto de administración, conforme al Plan General de Contabilidad y Orden Ministerial de 8 de mayo de 1977, sobre cuantía máxima de gastos de administración.

En nada empece las previsiones legales antedichas que el art. 20 del Convenio Colectivo del Sector de Seguros establezca "que si la jubilación se solicitara por el empleado en el mes que cumpla los sesenta y cinco años, la empresa abonará además, por una sola vez, una mensualidad por cada cinco años de servicio, con un máximo de diez mensualidades, cuyo máximo se alcanzará a los 30 años de servicio en la empresa en que se jubile el empleado", o que en dicho Convenio no se establezca un plazo para hacer efectivo el abono, de las citadas indemnizaciones, puesto que así no se desvirtúa la naturaleza de gasto de administración de las mismas, cuya cuantía para el año 1984, conforme a las previsiones legales, ya se habían superado, y por tanto, no debió procederse a su abono.

Respecto de la omisión de envío a la Dirección General de Régimen Económico de la Seguridad Social de la relación de bienes que refiere el art. 1 de la O.M. de 2 de abril de 1984, pese a lo manifestado por la Mutua en el escrito de alegaciones, en el sentido de haber remitido con fecha 16 de agosto de 1984, fotocopia de justificantes de presentación a dicha Dirección General, lo cierto es que no consta en autos o expediente administrativo haber cumplimentado dicha obligación, como así se reconoce en la demanda y escrito de conclusiones en los autos por la ahora apelante, por lo que, en todo caso, prevalece la presunción de veracidad del acta, conforme al art. 38 del Decreto 1860/75, de 19 de julio y de conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Sala.

Respecto de la infracción de los arts. 11 y 16 de la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984 calificada como grave en grado mínimo conforme al Decreto 2892/70, esta Sala considera, como ya lo hizo la Sala de instancia, la adecuación a derecho de la graduación de la misma realizada por la inspección de trabajo, por lo que procede su confirmación.

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del recurso de apelación, sin que se aprecien motivos para hacer un especial pronunciamiento sobre las costas conforme al art. 131 de la LJCA.