STS, 13 de Mayo de 1997

PonenteANTONIO MARTI GARCIA
ECLIES:TS:1997:3362
Número de Recurso9794/1991
Fecha de Resolución13 de Mayo de 1997
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia

En la Villa de Madrid, a trece de Mayo de mil novecientos noventa y siete.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de apelación nº 9794/91, interpuesto por la Mutua Patronal Guanarteme representada por el Procurador D. Luis Peris Alvarez, contra la sentencia de 15 de julio de 1.991 de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Las Palmas de Gran Canaria del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 830/89, en el que se impugnaba resolución de la Secretaría General de la Seguridad Social de 22 de julio de 1.988, sobre auditoría practicada en el año 1.987. Habiendo sido parte apelada el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El Procurador Dª. Amalia Roca Puga, por escrito de 22 de noviembre de 1.989, interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de 22 de julio de 1.988 de la Secretaría General de la Seguridad Social, confirmada por la de 2 de noviembre de 1.989 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y tras los trámites pertinentes el citado recurso terminó por sentencia, cuyo fallo es el siguiente: " FALLO.- PRIMERO. Desestimar el recurso Contencioso Administrativo interpuesto por "Guanarteme, Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo, nº 125" contra las resoluciones de que se hizo suficiente mérito en los antecedentes de hecho 1º y 2º de esta sentencia, por entender que son conformes a Derecho. SEGUNDO.-Desestimar las demás pretensiones de la parte recurrente. TERCERO.- No hacer especial pronunciamiento sobre costas".

En base entre otros a los siguientes fundamentos: "

CUARTO

Constituye el fondo del proceso contencioso administrativo interpuesto la determinación de si son o no ajustadas a derecho los actos recurridos, y, frente a éstos, invoca la recurrente en un detallado escrito de formalización de la demanda:

a)la nulidad de dichas resoluciones porque las normas en que se apoyan vulneran normas de rango superior; b) la desviación de poder; c) la incompetencia manifiesta en la Secretaría General de la Seguridad Social; d) la nulidad de la resolución por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello; e) la nulidad de la misma por resultar de contenido imposible; f) la vulneración del principio constitucional de audiencia al interesado y la indefensión; g) la imposición de sanciones prescindiendo del procedimiento establecido para su imposición; h) la nulidad por haberse dictado la resolución recurrida sobre la base de una normativa declarada nula por el Tribunal Supremo; e i) la incorrección de asientos de ajuste y reclasificación interpuesto en la resolución impugnada; por lo que sobre estas cuestiones habrán de versar los razonamientos de esta Sala.

QUINTO

Con relación a la pretendida nulidad de la resolución impugnada por razón de que las normas en que se apoyan vulneran normas de rango superior, que la recurrente alega con base en que el fundamento legal e inmediato en que se sustenta la realización de la auditoría que da lugar aquella está constituido por los Reales Decretos 3307/79 de 1 de diciembre, sobre normas sobre intervención en materia de Seguridad Social, y 1373/79 de 8 de junio, sobre estructura y funcionamiento de la Seguridad Social quevulneran normas de rango superior, a cuyo fin cita preceptos del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Decreto 2065/74 de 30 de mayo, para llegar a la conclusión de que las Mutuas Patronales son "colaboradoras en la gestión del Régimen General de la Seguridad Social", pero no "entidades gestoras" de ésta, ha de señalarse que, ciertamente, así cabe deducirlo de los artículos 202 del mencionado Texto Refundido y 2.1 del Reglamento General de Colaboración de la gestión de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 1509/76 de 21 de mayo, más no puede olvidarse que de los propios preceptos resulta que, por un lado, se constituyen dichas Mutuas con el único objeto de colaborar, bajo la dirección, vigilancia y tutela del Ministerio de Trabajo, sin ánimo de lucro, en la gestión de las contingencias de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, y con subjección a determinadas normas, y que, por otra parte, los ingresos que obtengan como consecuencia de las primas de accidentes de trabajo aportadas a las mismas por los empresarios a ellas asociados, así como los bienes muebles o inmuebles en que puedan invertir dichos ingresos, forman parte del patrimonio de la Seguridad Social, y están afectados al cumplimiento de los fines de ésta, lo que también resulta de los artículos 4 y 5 del Decreto 1509/76 de 21 de mayo, ya citado, patrimonio aquel que se caracteriza como único y distinto del patrimonio del Estado, afecto a los fines de la Seguridad Social, e integrado por las cuotas, bienes, derechos y recursos a que se refiere el artículo 48 del mencionado Texto Refundido, según lo que resulta de este precepto, el rango legal, sin duda, por lo que, siendo indiscutiblemente la naturaleza de los fondos públicos de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo, es obvia la consecuencia de su sometimiento a un régimen presupuestario de carácter público y al hoy Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, al que han de remitirse los presupuestos correspondientes a cada ejercicio económico, según el art. 26 del Reglamento aprobado por el Decreto 1509/76, de 21 de mayo, de reiterada cita, "a los efectos procedentes", sin que, en lo que atañe a dichas Mutuas Patronales pueda recurrirse por analogía a las normas contenidas en el Reglamento de Ordenación del Seguro Privado, aprobado por R.D. 1348/85 de 1 de agosto, cuya regulación se refiere a entidades que persiguen fines particulares, dado el carácter de aquellas, que puntualiza la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 1.989 de acuerdo con lo que hasta aquí se ha venido expresando.

SEXTO

De todo ello dedúcese, ante todo, la improcedencia de entender que dichos fondos públicos, los de las Mutuas Patronales, puedan quedar excluidos del control que sobre el patrimonio de la Seguridad Social corresponden a la intervención de ésta, y del ámbito de los Presupuestos Generales del Estado, que, según recoge hoy con rango constitucional, el art, 134 de la Constitución Española, han de incluir la totalidad de los gastos e ingresos públicos estatal, máxime cuando los mencionados Reales Decretos 3307/77, de 1 de diciembre, y 1373/79, de 8 de junio, no son sino expresión de lo establecido en el art. 151 de la Ley 11/77 de 4 de enero, Ley General Presupuestaria, que ya había establecido que el Gobierno, a propuesta conjunta de los Ministerios de Trabajo y Hacienda, aprobaría las normas para el ejercicio de la función interventora en las Entidades Gestoras de la Seguridad Social, y, más concretamente, de lo preceptuado en el art. 43.7 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Decreto 2065/74 de 30 de mayo, de rango legal, por tanto, sobre que la intervención en las Entidades Gestoras de la Seguridad Social afectaría a todos los actos que tengan repercusión en su patrimonio y en su administración, (los de la Seguridad Social), siendo digno de destacarse que aquellos Reales Decretos mencionados de 1 de diciembre de 1.977 y 8 de junio de 1.979, son aplicables a las Mutuas Patronales, así como la Disposición Adicional de aquel ya había previsto que por los Ministerios de Sanidad y Seguridad Social y Hacienda se elevaría al Gobierno el proyecto de modificación del Reglamento General sobre colaboración de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo, en la gestión de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 1509/76 de 21 de mayo, ya mencionado, precisamente "para la inclusión de dichas Entidades en el ámbito de actuación de la intervención de la Seguridad Social" que se establece y regula por el Real Decreto de º1 de diciembre de 1.977, lo que motivó que otro Real Decreto, el 820/80, de 14 de abril, ampliase el Reglamento General sobre colaboración de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo en la gestión de la Seguridad Social (R.D. 1509/76, de 21 de mayo, reiteradamente mencionado) con un nuevo capítulo, el capítulo IX, bajo el epígrafe de "Control por la Intervención de la Seguridad Social", ya suficientemente expresivo por si mismo, en el que paladinamente se aludía a un "control de las Mutuas Patronales por la Intervención de la Seguridad Social", que se llevaría a cabo "a través de comprobaciones o procedimientos de auditorías", con indicación de en qué consistirían, todo lo cual demuestra con claridad, que, además de lo que resulta de la propia lógica del sistema, sí cuenta con respaldo normativo suficiente la realización de la auditoría que se llevó a efecto y que dio lugar a las resoluciones impugnadas.

SÉPTIMO

En lo que respecta a la postulada incompetencia del Secretario General de la Seguridad Social, de quien procede la primera de dichas resoluciones, que, además la parte recurrente la califica de "manifiesta", pues entiende que le corresponde a la Intervención General de la Seguridad Social, y no al Secretario, ha de destacarse que en el organigrama del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 530/85 de 8 de Abril se establece una Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social, una Secretaria de Empleo y Relaciones Laborales, con rango de Subsecretaría, y una Secretaria General para laSeguridad Social, también con rango de Subsecretaría (art. 1º), así como también se dispone (art. 13), en cuanto a la Secretaría General para la Seguridad Social, que a este le corresponde (apartado 1,5º) la tutela y control de la gestión ejercida por la Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, Empresas colaboradoras y Fundaciones Laborales que actúen como complementarias de la Seguridad Social, dependiendo de dicha Secretaría General, entre otros Centros Directivos (apartado 2,3), la Dirección General del Régimen Jurídico de la Seguridad Social, y constituyéndose la intervención General de la Seguridad Social, (apartado 3, todos del art. 13 de dicho Real Decreto 530/85), como Dirección General del Departamento, adscrita a la Secretaría General para la Seguridad Social, sin perjuicio de su dependencia funcional de la Intervención General de la Administración del Estado, de modo que conviene precisar, para evitar erróneas interpretaciones, que, si bien el procedimiento de auditoría corresponde, según el art. 1.1 del Real Decreto 1373/79, a la Intervención de la Seguridad Social, en nombre y por delegación del Interventor General de la Administración del Estado, a la que se atribuye el acuerdo que ordena el procedimiento de auditoría, su realización, y la actuación final por la que se insta la adopción de las medidas pertinentes, que es lo que sucedió en el supuesto de autos, de acuerdo, además con el art. 6 del Real Decreto 3307/77, incorporado a este por el Real Decreto 1373/79, es lo cierto que compete a la Secretaría General para la Seguridad Social, en virtud de las funciones que le viene atribuidas según se expresó, por el Real Decreto 530/85 de 8 de abril (art. 13,1,5), en relación el art. 47 del Real Decreto 1509/76 de 21 de mayo, ponderar los hechos puestos de manifiesto en el informe de auditoría y dictar la resolución que corresponda, recurrible en alzada ante el Ministro de Trabajo, como también ocurrió por lo que no concurre, por este motivo, la nulidad de pleno derecho que postula la parte recurrente.

OCTAVO

Formula también la parte actora la pretensión de nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello, tal como interesa la recurrente al expresar que los Reales Decretos 3307/77, 1372/79 y 820/80, tan reiteradamente mencionados, "establecen unos auténticos procedimientos especiales, de dudosa garantía para el administrado, regulados por Decreto en sustitución del regulado con carácter general en la Ley de Procedimiento Administrativo", de modo que, según dicha parte, son aquellos Reales Decretos los que prescinden del procedimiento legalmente establecido, en cuanto que, si bien se observa, no indica que no se haya seguido el procedimiento especial previsto para el supuesto cuestionado, más no puede prosperar tal pretensión, toda vez que, en vista de las funciones que atribuyen a la Intervención General de la Seguridad Social, pueda esta seguir el procedimiento que estime pertinentes, aunque, lógicamente, ha de respetar los límites impuestos por la necesidad de audiencia y posibilidad de intervención de los interesados, y por la prohibición de indefensión, que también dicha parte entiende vulnerados, a cuyo fin cita el art. 105 c) de la Ley de Procedimiento Administrativo y el art. 24 de la Constitución Española, lo que no se ha producido, en cuanto que, por una parte, tal trámite de audiencia está previsto en el artículo 6, 4, 2, del Real Decreto 1373/79, a cuyo tenor el informe de auditoría, una vez elevado al Interventor General de la Seguridad Social, se remitirá, por disposición de éste, a la correspondiente entidad, precisamente para que esta en plazo de 15 días, manifieste su conformidad o discrepancia con la auditoría practicada, lo que aquí se cumplió de modo riguroso dando lugar a un escrito de la recurrente en el que se contestaba a aquel informe, lo que excluye la omisión de audiencia, y, con más razón, ha de rechazarse la indefensión denunciada, pues la indefensión se produce cuando se priva a un ciudadano de la posibilidad de impetrar la protección judicial a sus derechos o intereses mediante la apertura del adecuado proceso o de la de realizar, dentro del mismo, las alegaciones y pruebas que tenga por conveniente, o cuando se le cree un obstáculo que dificulte gravemente dichas posibilidades, según sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de junio de 1.984, en cuyos criterios vienen a insistir las del mismo Tribunal de 21 de mayo de 1.986 y 17 de enero de 1.991, que entienden por indefensión la limitación de los medios de defensa producida por una actuación de los órganos jurisdiccionales, y, en el supuestos de autos, la parte hoy recurrente ha contado con amplísimas posibilidades de alegar cuanto ha tenido por conveniente, y las ha ejercido sin límite alguno, y de probar cuanto conviniera a sus derechos e intereses, lo que excluye cualquier modo de indefensión.

NOVENO

Tampoco es cierto que la resolución impugnada establezca sanciones, de lo que se deduce que se ha prescindido del procedimiento legalmente establecido al efecto, pues, sin necesidad de un amplio examen del Derecho Administrativo sancionador, basta con indicar que "sanciones" de modo casi similar a "penas" en el Derecho Penal, son consecuencias desfavorables que se imponen por razón de delitos, faltas o infracciones administrativas, con fines de retribución (mal por mal), de prevención general (para evitar nuevas infracciones), y de prevención especial (para conseguir la corrección del infractor), mientras que todas las demás consecuencias, aunque sean desfavorables, que tengan por finalidad restaurar el orden perturbado, devolver, "las cosas" al estado que tenían con anterioridad, o reponer, con arreglo a Derecho, las actuaciones realizadas, carecen de la naturaleza de sanciones, para integrarse en la categoría de medidas que, como las dispuestas en las resoluciones recurridas, resultan propias del ejercicio de competencias en materia de tutela y control de la gestión realizada por la recurrente, y no parecen a estaSala de contenido imponible, aunque puedan implicar alguna dificultad, al igual que no resulta que la sentencia del Tribunal Supremo que se cita y que anuló el Real Decreto 2647/85, de 18 de diciembre, indica en absoluto sobre la validez del procedimiento seguido y de las resoluciones recurridas, y sin que, por último, pueda atribuirse a dichas resoluciones tachas de disconformidad a Derecho en lo que atañe a las pretendidas incorrecciones de los asientos de ajuste y reclasificación , entre otras razones porque no expresa la recurrente qué normativa puede servir de fundamento a su pretensión."

SEGUNDO

Contra la citada sentencia la Procuradora Dª. Amalia Roca Puga en la representación que ostenta, interpone recurso de apelación, que es admitido en ambos efectos por providencia de 3 de septiembre de 1.991, siendo emplazadas las partes ante esta Sala Tercera, en la que han comparecido.

TERCERO

En trámite de alegaciones escritas el Procurador D. Luis Peris Alvarez en nombre de Guanarteme Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo, interesa sentencia por la que estimando recurso de apelación revoque la sentencia apelada y declare la nulidad de la resolución recurrida, alegando en síntesis, la nulidad de la resolución administrativa impugnada por apoyarse en normas que vulneran normas de rango superior.

CUARTO

El Abogado del Estado por escrito de 26 de mayo de 1.992, interesa se desestime el recurso de apelación en base a los propios fundamentos de la sentencia apelada, recordando además que esta Sala del Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse sobre cuestiones similares a la de autos, entre otras en sentencias de 17/4/90, 5/6/91 y 14/10/91.

QUINTO

Por providencia de 16 de abril de 1.997, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 6 de mayo de 1.997 y siguientes hábiles a las 10,30 horas, fecha en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Se aceptan en lo sustancial los fundamentos de la sentencia apelada y además:

PRIMERO

La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Mutua Patronal Guanarteme, y confirmó las resolución de la Secretaria General de la Seguridad Social relativa a la auditoría practicada a la entidad recurrente durante el año 1.987, tras resolver y analizar, entre otras, peticiones relativas a: a) nulidad de dichas resoluciones porque las normas en que se apoyan vulneran normas de rango superior ; b) desviación de poder; c) incompetencia manifiesta de la Secretaría General para la Seguridad Social; d) nulidad de la resolución por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido para ello .

SEGUNDO

La parte apelante, como se advierte de su escrito de alegaciones, y ha puesto de manifiesto el Abogado del Estado en buena medida, si bien con un análisis profundo y detallado, se limita a sintetizar los argumentos y motivos aducidos en la Instancia, sobre infracción del principio de jerarquía normativa, y sobre que las Mutuas Patronales no son entidades gestoras de la Seguridad Social y que por ello han de tener y tienen un régimen específico, no siendo posible aplicarle el régimen de las entidades gestoras.

TERCERO

La realidad acreditada de que los argumentos que la parte apelante aduce en su escrito de alegaciones son en buena medida reproducción de los aducidos en la Instancia y ya valorados por la sentencia apelada, obligaría sin más, conforme a reiterada doctrina de esta Sala sentencias de 16 y 17 de diciembre de 1.992y 6 de mayo y 1 de diciembre de 1.993, a desestimar el recurso de apelación .Pero es que además, como incluso el propio Abogado del Estado refiere, esta Sala del Tribunal Supremo ha tenido ocasión de resolver en distintas ocasiones, cuestiones similares a la de autos , relacionadas con otras tantas Mutuas, así, sentencias de 11 de octubre de 1.993, 8 de marzo de 1.995, 27 de septiembre de 1.995, 15 de noviembre de 1.995, 3 de octubre de 1.996, 27 de octubre de 1.996, en las que entre otras, cuestiones se han valorado peticiones similares a la de autos y declarado, a), la validez de la actuación de la Secretaria General de la Seguridad Social, en el procedimiento específico de auditoria ,al ser las Mutuas entidades colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social y estar por ello sujetas a la dirección, vigilancia y tutela de parte del Ministerio de trabajo y Seguridad Social, articulo 2 y 205 de la Ley de la Seguridad Social y ello en los supuestos y por el procedimiento establecido, entre otros, por los Reales Decretos 820/80 de 14 de abril y 1373/79 de 8 de junio; b), que la Mutua Patronal, en cuanto a entidad colaboradora que es, en la gestión de la Seguridad Social, participa de la naturaleza y es en cierto modo Administración y por ello el conflicto no se produce entre la Administración y un extraño o interesado ajeno a la misma y sí propiamente entre un órgano gestor y el que tiene encomendada la tutela y control de esa gestión; c), que de acuerdo con la normativa vigente, entre ella el Real Decreto 820/80 de 14 de abril, no sepuede apreciar que se haya vulnerado el principio de jerarquía normativa, d), que las funciones de vigilancia y tutela sobre las Mutuas Patronales forman parte de la competencia de los órganos correspondientes del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y e), en fin, que la fiscalización de las entidades gestoras y de las entidades colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social no se rigen directa y primariamente por la Ley de Procedimiento Administrativo sino que deben atenerse al procedimiento especial aplicable.

CUARTO

Por todo lo anterior procede desestimar el recurso de apelación y confirmar la sentencia apelada, tanto por los propios fundamentos de la sentencia apelada, que aparecen en todo conformes con la doctrina de esta Sala, como por aplicación del principio de igualdad del que exige fallos iguales para supuestos iguales al haber desestimado esta Sala distintos recursos de apelación en los que se planteaban las mismas cuestiones aunque respecto a otras Mutuas Patronales. No son de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes a lo efectos de una concreta imposición de costas, conforme a lo dispuesto en el articulo 131 de la Ley de la Jurisdicción.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por GUANARTEME, Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo, nº 125, representada por el procurador D. Luis Peris Alvarez, contra la sentencia de 15 de julio de 1991 de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Las Palmas de Gran Canaria del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, recaída en el recurso contencioso administrativo 830/89, y en su consecuencia confirmamos íntegramente la citada sentencia. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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