STS, 26 de Julio de 1993

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la extinguida Audiencia Territorial de Las Palmas, se ha seguido el recurso núm. 390/1985, promovido por don Bruno y otros, y en el que ha sido parte demandada la Comunidad Autónoma de Canarias, sobre aprobación del plan parcial de protección de Conjunto Histórico-Artístico.

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 28 de enero de 1987, con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido: 1.° Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Bruno , don Domingo , don Jesús Carlos , don Plácido y don Eugenio , don Alexander y don Carlos Miguel contra la Orden Departamental de la Consejería de Obras Públicas, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de 29 de marzo de 1984 ("Boletín Oficial Comunidad Autónoma de Canarias" núm. 118 de 14 de noviembre) por la que fue aprobado definitivamente el "Plan Especial de Protección del Conjunto Histórico-Artístico San Juan y San Francisco" de Telde; Orden que declaramos ajustada al ordenamiento jurídico. 2.° No imponer, a ninguno de los litigantes las costas del recurso».

La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «1.° En primer término, y desde una perspectiva formal, se alegan y ponen de manifiesto por los recurrentes, determinados aspectos del procedimiento seguido para la aprobación del Plan de Urbanismo, determinantes -desde su perspectiva- de la nulidad del mismo; según los recurrentes, una serie de infracciones procedimentales, relacionadas con la información pública del Plan (de conformidad con el art. 43 del Texto Refundido de la Ley Sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto 1346/1976 de 9 de abril , en relación con los arts. 40 y 41 de mismo texto), han causado indefensión a los mismos y son la causa de la nulidad pretendida. Concretan los recurrentes las mencionadas infracciones en la redacción dada al Bando del Alcalde de 5 de agosto de 1983, por el cual se hacía pública la aprobación inicial del Plan (Acuerdo de 30 de junio de 1983), "para general conocimiento de conformidad con los arts. 40 y 41 de la ley", mas sin especificar el contenido y plazo de dichos preceptos; igualmente en el hecho de haberse realizado dicho trámite en el mes de agosto, en no haberse expuesto la totalidad de la documentación del Plan y, por último, en no haberse procedido a la notificación personal del mismo a los intereses. 2.° Mas a la vista de que el período de información pública fue ampliado a partir de la publicación del Bando, en el "Boletín Oficial de la Provincia", a las fechas comprendidas entre el 9 y el 26 de septiembre -sin perjuicio de que ninguna normativa impida la información pública durante el mes de agosto-; de que los recurrentes tuvieron conocimiento de dicho trámite, llegando incluso a adverar su presencia notarialmente; a la vista de que incluso formularon -en dicho período- sugerencias y alternativas (núms. 33 y 159) que fueron contestadas por el Equipo Redactor del Plan: y al comprobarse, por último, que furmularon recurso de reposición, coincidente "básicamente" con las alegaciones realizadas en el período -conocido y utilizado- de información pública, que al ser presuntamente desestimado ha permitido el acceso a esta instancia revisora jurisdiccional, es evidente que no alcanzan a comprenderse las razones determinantes de la indefensión invocada ( Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de diciembre de 1983 y 25 de enero, 1 1 de febrero, 26 de abril y 31 de diciembre de 1985 ). 3.° Cuestión de fondo es la relativa a la determinación de la auténtica naturaleza del Plan Urbanístico cuya aprobación se impugna, debatiéndose por las partes entre si se trata , el aprobado de un "Plan Especial de Protección" (PEP) de un Conjunto Histórico- Artístico, o, por el contrario, de un "Plan Especial de Protección y Reforma Interior" (PEPRI) de ese mismo Conjunto Histórico-Artístico, mas, alegándose, en todo caso, por los recurrentes la nulidad del mismo: En el primer supuesto por incompetencia de la Comunidad Autónoma para la aprobación del mismo, y, de tratarse de un PEPRI.. por haber alterado el carácter derivado de este tipo de planes, al redactarse sin un previo plan general y sustituyendo a éste como instrumento de ordenación integral del territorio. 4.° Y es cierto, en este sentido, que el Ayuntamiento de Telde en su sesión plenaria celebrada el 30 de abril de 1982 adoptó el acuerdo de formar un PEPRI del área delimitada como Conjunto Histórico-Artístico de San Juan y San Francisco, en aplicación del art. 27 del Tribunal regulador de la Ley del Suelo y que, en cumplimiento de dicho acuerdo el proyecto elaborado por el Equipo Redactor lo fue en los términos prevenidos en los arts. 17.1, 18.1. 22 y 23 del Tribunal regulador de la Ley del Suelo y 76.2.C y del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , siendo el mismo denominado "PEPRI del Conjunto Histórico-Artístico San Juan y San Francisco"; e igualmente, es cierto que en tal consideración fue inicialmente aprobado por el Ayuntamiento (Acuerdo de 30 de junio de 1983), y como tal tramitado, llegando incluso a ser llevado, en el núm. 3 del Orden del día, al Pleno del Ayuntamiento de 2 de diciembre de 1983, para su aprobación provisional, bajo la rúbrica de "PEPRI de San Juan y San Francisco". Mas, no obstante, lo anterior, lo cierto es que del texto del Acuerdo de 2 de diciembre de 1983 del Ayuntamiento (aprobación provisional), y del contenido de la Orden o Resolución del Consejero de Obras Públicas, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de 29 de marzo de 1984 (aprobación definitiva), lo que se desprende es la aprobación de un Plan Especial de Protección, lo cual, según la Resolución impugnada "es viable... en ausencia de Plan Director Territorial de Coordinación o de Plan General, al comprender el desarrollo del mismo los fines previstos en el art. 76.3.a) del Reglamento de Planeamiento ". Esto es, se aprueba un Plan Especial pero de naturaleza distinta al proyectado. 5.° Los Planes Especiales, tras la reforma de la Ley del Suelo por la Ley 19/1975, de 2 de mayo -como ha señalado la doctrina más autorizada en la materia-, son instrumentos no encuadrados en ninguno de los dos subsistemas (supra y municipal) en que se articula el sistema legal de ordenación, de formulación paralela a los Planes de carácter integral, pero articulados con los mismos por razón precisamente de su especialidad, convirtiéndose, pues, en derivados de aquéllos, en el sentido de que su formulación no puede ser originaria, sino que precisa de la cobertura de la existencia de un plan de ordenación integral. Y con tal consideración y sentido se proclama en el art. 17.1 del Tribunal regulador de la Ley del Suelo y desarrollan en los artículos siguientes del mismo texto (18a 23), resultando, por ello mismo, lógica la cautela general contenida en el inciso final del citado art. 17.1 en el sentido de que "en ningún caso puedan sustituir a los Planes Generales Municipales como instrumento de ordenación integral del territorio", que reitera y amplia el art. 76.6 del Reglamento de Planeamiento . 6.° Mas no obstante dicha consideración derivada de los Planes Especiales desde, el prisma del Tribunal regulador de la Ley del Suelo , lo cierto es que en el art. 76.3 del Reglamento de Planeamiento (invocado por el Consejero para la aprobación del Plan de autos), se contiene una evidente excepción (de dudosa legalidad, como ha señalado la doctrina, pero cuya comprobación no corresponde a esta Sala) al referido carácterderivado, al posibilitar, dicho precepto, la redacción de "Planes Especiales que permitan adoptar medidas de protección", en ausencia de Plan Director territorial de Coordinación o de Plan General. Y a este tipo de Planes corresponde al aprobado, para el Conjunto Histórico- Artístico de San Juan y San Francisco, en Telde, por el Ayuntamiento de dicha ciudad, y, definitivamente, por la Comunidad Autónoma; Plan cuyo contenido habrá de determinarse de conformidad con los núms. 3.°, 4 y 5 del art. 76 del Reglamento de Planeamiento , el último de los cuales se remite -en atención a su carácter protector- a los arts. 18 a 22 de la ley, que se complementan con los arts. 78 a 82 del Reglamento de Planeamiento , que integran dentro del capítulo dedicado a los Planes Especiales, la Sección Tercera dedicada a las "Particularidades de los Planes Especiales de Protección"; pues es evidente que el cometido protector del Conjunto Histórico-Artístico al que va destinado le hace encajar dentro de esta categoría. 1.a A la vista de esta naturaleza autónoma no resulta de aplicación el art. 5.° 1 del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre (que atribuye a los Ayuntamientos de más de 50.000 habitantes la competencia para la aprobación definitiva de los Planes Especiales que desarrollen un Plan General), sino el art. 6.5 del mismo Real Decreto-ley 16/1981 , que dispone que los Planes Especiales que no desarrollen el planeamiento general seguirán sometidos a las disposiciones establecidas en la Ley del Suelo y en el Reglamento de Planeamiento ; atribuyendo el Tribunal regulador de la Ley del Suelo (art. 35.2.b la competencia para la aprobación de los Planes Parciales, que no desarrollen otro Plan, al Ministerio de la Vivienda, hoy, Comunidad Autónoma; motivos por los que procede el rechazo de la pretensión de nulidad de los recurrentes. 8.° Partiendo, pues de dicha consideración de Plan Especial de Protección "procede rechazar las alegaciones de los recurrentes referentes a la ausencia o ficción de Estudio Económico-Financiero en el PEP, San Juan/San Francisco que se impugna, ya que analizadas las determinaciones, cuantía y consideraciones contenidas en el apartado IV.2 del Plan, se comprueba el cumplimiento de la exigencia, en este sentido del art. 77.1.g) del Reglamento de Planeamiento , pues no conviene olvidar ( Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de diciembre de 1985 ) que la Memoria Económico-Financiera -y lo mismo el Estudio- no es un presupuesto detallado de las obras a ejecutar con adscripción formal de los medios económicos necesarios para su ejecución, sino una evaluación general del coste del Plan con señalamiento de los organismos y entidades que asumen el importe de la inversión y de las fuentes económicas que garantizan su realización, lo cual el Estudio Económico-Financiero del PEP de autos cumple suficientemente, a la vista de las consideraciones que se efectúa en el apartado II.2.4 (folio 126) sobre la capacidad financiera municipal para acometer el mismo". 9.° Se alega, del mismo modo, por los recurrentes la ausencia del informe preceptivo de la Dirección Provincial del Patrimonio Histérico-Artístico (hoy de conformidad con la Ley 13/1985, de 25 de junio), apareciendo en el expediente sendos oficios (de 27 y 29 de octubre de 1983) del Director Provincial del Ministerio de Cultura relativos a la reunión mantenida por la Comisión Provincial del Patrimonio Histórico-Artístico el día 25 de octubre a la necesidad de visitar la zona afectada por el Plan, mas sin constar referencia alguna a tales reuniones o visitas ni emitir informe final, por lo que el informe ha de entenderse evacuado favorablemente de conformidad con el art. 78.4 del Reglamento de Planeamiento al no poder considerarse los referidos escritos -sin concreción alguna- como interruptores del término prevenido para la presunción favorable. Ninguna consideración procede realizar respecto a la omisión del informe del Ministerio de Agricultura, en relación con la Ley de Espacios Naturales Protegidos de 2 de mayo de 1975 , por no ser el de autos un Plan de Protección del paisaje y conservación de determinados lugares, ni tampoco respecto de las infracciones alegadas de la Ley de Carreteras y su Reglamento. 10 .° Respecto de las consideraciones de carácter técnico, que la demanda no plantea directamente, sino que remite el escrito del recurso de reposición, baste recordar ( Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de abril de 1985 ) que la función estrictamente revisora de este Tribunal, se ha de ceñir, en armonía con el art. 1 ° de su Ley reguladora, a examinar si los actos de la Administración que se someten a juicio vulneran o no la legalidad aplicable o inciden en notorio error de hecho, de modo que por esa vía de inadecuación táctica también se viole la norma; por tanto es ajeno a la misión propia de esta jurisdicción analizar criterios técnicos, más o menos discutibles, o polemizar sobre cuestiones opinables de carácter sociológico, oportunidad o de conveniencia social, porque estos criterios son propios de la actividad administrativa se ajuste a la ley, sin invadir la competencia específica de la Administración. 11.° Por último, por lo que hace referencia a la no repercusión del coste de las expropiaciones sobre los propietarios beneficiarios, baste recordar ( Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de enero de 1980 ) que la expropiación es una de las técnicas de ejecución de los Planes de Urbanismo, cualquiera que sea la naturaleza y clase de éste, sin que en el Plan deba constar la particular repercusión de esta técnica, a través de contribuciones especiales o de otro sistema tributario.

12.° Por todo lo expresado procede la desestimación del recurso, sin que de conformidad con el art. 131.1 de la Ley de Jurisdicción existan méritos para la imposición de las costas del recurso a ninguno de los litigantes».

Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este alto Tribunal, con emplazamiento de las partes habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera,fue fijado a tal fin el día 22 de julio de 1993, en cuya fecha tuvo lugar.

Fundamentos de Derecho

Los de la sentencia apelada, que sustancialmente se aceptan, y además:

Las alegaciones de los apelantes don Bruno , don Domingo , don Jesús Carlos , don Plácido y don Eugenio , don Alexander y don Carlos Miguel en el presente recurso, no todas las que en su día vertieron para justificar su pretensión de nulidad del Plan Especial de Protección del Conjunto Histórico-Artístico de San Juan y San Francisco del término municipal de Telde, exigen para su acogimiento o rechazo la previa determinación de la naturaleza de este plan, precisada por la Sala de instancia como de Plan Especial de Protección. Al respecto, esta Sala, tras un examen del expediente administrativo y de la documentación del plan, llega a una conclusión que, si bien diferente de la expresada, por ser la misma la de considerar a dicho plan como Plan mixto, por una parte de Protección y por otra de Reforma Interior, más predominando lo primero sobre lo segundo, que viene a ser complemento de aquello, no priva al Plan de su régimen debe acomodarse al de los Planes de Protección y no al de los de Reforma Interior, por ser su sustancialidad la propia de los primeros. En efecto, prescindiendo de denominaciones -Plan Especial de Protección y Reforma Interior en los acuerdos de formarlo y de su aprobación inicial, y Plan Especial de Protección en los actos de sus aprobaciones provisional y definitiva- lo cierto es que del examen de la documentación del plan y del acuerdo de su aprobación provisional no puede llegarse a conclusión distinta de la de que lo que se acometió con carácter preferente fue una protección del conjunto monumental formado por los barrios de San Juan y San Francisco de la ciudad de Telde, declarado histórico-artístico, mas no limitado a ello, sino complementado con determinadas operaciones de reforma interior con la finalidad de favorecer el conjunto histórico-artístico como un elemento de la política de protección de la zona para evitar la colmatación del sector, es decir, con carácter accesorio de aquella protección, primordialmente perseguida por el plan y que es la que le da su naturaleza.

Así precisada la naturaleza del plan cuya validez se cuestiona, la primera y fundamental de las alegaciones de los recurrentes, rubricada como haberse aprobado un Plan Especial de Protección mientras que lo que se había tramitado había sido un Plan Especial de Protección y Reforma Interior, necesariamente ha de ser rechazada en todos los distintos aspectos en que se desarrolla. Así, en lo que se refiere a la competencia para su aprobación definitiva, la misma, como dice la sentencia apelada, no podía residir en órgano distinto del que la dispensó -Consejero de Obras Públicas, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno de Canarias-, toda vez que al no ser un plan que desarrollase y se ajustase a un plan general o a unas normas complementarias y subsidiarias del Planeamiento municipales, que no lo eran las de la provincia de Las Palmas de 31 de julio de 1973, conforme a los arts. 35.2.b) del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 y 5. 1 y 6. 5 del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre , la competencia para tal aprobación correspondía a dicho consejero; en lo que respecta a la afectación por el plan de suelo rústico, ésta, acreditada por la prueba practicada en la presente alzada, era perfectamente factible al no ser propiamente un Plan de Reforma Interior, limitados a operar en suelo urbano; en cuanto a la indefensión que a su juicio supuso la tramitación de un Plan Especial de Protección y Reforma Interior y la aprobación de un Plan Protección, la misma ha de reputarse inexistente, ya que la naturaleza de un plan no la determina su denominación, sino su contenido, en el caso que nos ocupa siempre idéntico, salvo insustanciales modificaciones en la aprobación provisional, y ese contenido fue siempre conocido por los recurrentes o fue susceptible de serlo; en lo que afecta a su formulación sin la existencia del plan general o normas complementarias y subsidiarias de planeamiento, ella, coincidiendo con la Sala de Las Palmas, ha de reputarse posible dada su esencial naturaleza conforme al art. 76.3 del Reglamento de planeamiento , precepto hoy elevado de rango por el art. 84.3 del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio , y precepto cuya legalidad esta Sala no duda por cuanto el art. 17.3 del texto refundido de dicha Ley de 9 de abril de 1976 , vigente a la sazón, dispone no sólo como propio del contenido de los Planes Especiales en cuanto a sus determinaciones las de desarrollo de los planes generales, sino «en su defecto», las determinaciones propias de la finalidad y naturaleza de ellos; la esencial naturaleza del plan cuestionado, obviada la prohibición del art. 83.3 del Reglamento de planeamiento ; y finalmente, el catálogo a que se refieren los arts. 25 del texto refundido de 1976 y 86 y siguientes del Reglamento de planeamiento estaba comprendido dentro del plan y fue aprobado al aprobarse el mismo.

Igual suerte han de correr las otras dos alegaciones de los apelantes, motivo por el que se impone la desestimación de su apelación y la confirmación de la sentencia recurrida. En cuanto a la primera de ellas, porque el informe favorable del órgano competente en materia de patrimonio artístico previsto en el art. 78.4 del Reglamento de Planeamiento resultó obtenido por silencio positivo conforme a lo dispuesto eneste artículo, siendo totalmente gratuita la afirmación de que el mismo no conociese con detalle y exactitud el plan, y porque el informe de agricultura dispuesto en el art. 79.2 del propio Reglamento era innecesario al no tratarse de un Plan Especial de Protección del paisaje. Y respecto de la segunda y última de las mismas, en razón de que la prevención del art. 83.4 del tan citado Reglamento , en lo que se refiere al estudio completo de las consecuencias sociales y económicas de la ejecución del plan, aparte de referirse a planes de reforma interior exclusivamente, no fue desconocida por el impugnado, a los folios 48 y siguientes de cuya documentación se contiene, y en cuanto a la justificación de la existencia de medios necesarios para llevar a efecto la ejecución y a la adopción de las medidas precisas para garantizar la defensa de los intereses de la población afectada, además de referirse también a planes de reforma interior únicamente, tampoco fue desconocida, sin que pueda tacharse al estudio económico-financiero en que se contiene de abstracto, ya que como dijimos en nuestra sentencia de 19 de febrero de 1992, la importancia del estudio económico-financiero aparece devaluada, y así de los arts. 9.2.e) y 10.2.a) de la Ley de 12 de mayo de 1956 , por los que, respectivamente, se disponía la inclusión en los planes generales de un estudio económico-financiero que justifica la ponderación entre el criterio de planeamiento en que se sustentase y las posibilidades económicas y financieras del territorio y población, y de una memoria en los planes parciales justificativa de la ordenación, de las etapas para realizarla y de los medios económicos-financieros disponibles y que deberían quedar afectos a la ejecución del Plan, con base en los cuales se había elaborado una doctrina jurisprudencial exigente en la materia, se pasó a una mayor discrecionalidad administrativa, al en la Ley refundida en el texto de 9 de abril de 1976, arts. 12.2.1 .h) y 3.e ), respecto de los Planes Generales, y 13.2.g), en cuanto a los Planes Parciales, exigir simplemente determinar, en suelo urbano en aquéllos y en suelo urbanizable programado en éstos, la evaluación económica de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización y la confección de un estudio económico-financiero, y en los arts. 42 y 55 del Reglamento de planteamiento , desarrollando aquéllos y los 29.1J) y 45.1.h) del mismo, disponer tan sólo unas evaluaciones económicas en los estudios correspondientes a cada plan, abandonándose en consecuencia tales ponderaciones entre criterio de planeamiento y reales disponibilidades económicas y financieras y afectación de los medios económico-financieros disponibles a la ejecución del plan, lo que es trasladable a los planes especiales por ser aplicables a éstos las disposiciones relativas a aquéllos conformes al art. 23.2 del texto refundido de 1976 y a los arts. 77.2.g) y 3.° y 85.1 del referido Reglamento .

No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la imposición de costas prevista para en su caso en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por don Bruno , don Domingo , don Jesús Carlos , don Plácido y don Eugenio , don Alexander y don Carlos Miguel , contra la Sentencia dictada el 28 de enero de 1987 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la extinguida Audiencia Territorial de Las Palmas en los autos núm. 390/1985 y, en consecuencia, confirmamos la misma en todos sus extremos; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.

ASI, por esta nuestra sentencia que se publicará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Jaime Barrio Iglesias.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado Ponente en estos autos de lo que como Secretaria certifico.