STS, 8 de Marzo de 1993

En visita efectuada al domicilio social de la Entidad anteriormente reseñada, por funcionarios de la Inspección de la Seguridad Social del Ministerio de Sanidad y Seguridad Social, se levantó acta de infracción, con fecha 26 de febrero de 1981, en la que se hace constar: «Haber comprobado en visita de inspección practicada a la citada Entidad colaboradora, y en relación con su actuación y proceder en el accidente de trabajo sufrido el día 23 de abril de 1979 por don Gabriel , cuando trabajaba por cuenta y orden de "Visanta Construcciones, S. A.", Empresa asociada a la misma por documento núm. 1.694, del cual ha sido dada de alta en 28 de septiembre último, con propuesta de incapacidad permanente absoluta, las infracciones recogidas en anexo a la presente acta constitutiva en su conjunto de la falta muy grave prevista por el art. 11, núm. 3, letra h), del Decreto 2892/1970, de 12 de septiembre , al no haber satisfecho al citado beneficiario la prestación económica por ILT desde enero de 1980 en que dejó de percibirlo de su Empresa en pago delegado».

Iniciado expediente; formulado escrito de alegaciones por la Mutua Patronal denunciada, en descargo de las imputaciones del acta de infracción, y aportados los demás informes preceptivos, el Director General de Régimen Jurídico de la Seguridad Social dictó resolución de fecha 28 de febrero de 1985, acordando «desestimar el escrito de descargos formulado por la representación legal de "La Previsión, Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo Número Uno", confirmando el acta impugnada e imponiendo, en consecuencia, a la citada Entidad, la sanción de doscientas cincuenta mil pesetas»; resolución que fue confirmada por otradel Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de 31 de octubre de 1986, desestimatoria del recurso de alzada.

Contra la resolución anteriormente reseñada, interpuso la Mutua Patronal «La Previsión» recurso contencioso-administrativo en sede jurisdiccional, y, cumplidos los trámites pertinentes, con formalización de los escritos de demanda y de contestación a la demanda, y de conclusiones, por parte, respectivamente, de la Mutua Patronal y del Abogado del Estado, la Sala de instancia dictó Sentencia el 30 de junio de 1989 con el siguiente fallo: «Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto (...) contra la resolución de la Dirección General del Régimen Económico y Jurídico de la Seguridad Social, y la también resolución del Ministerio de Trabajo de fecha 31 de octubre de 1986, a que estas actuaciones se contraen, debemos anularlas por no ser conformes a Derecho, dejando sin efecto la multa impuesta con todas las consecuencias inherentes a esta declaración».

La citada Sentencia contiene como fundamento del fallo la siguiente exposición: «II.-Respecto de la infracción constatada por la Inspección de Trabajo y que tipifica el art. 11, núm. 3, letra h), del Decreto 2829/1970, de 12 de septiembre , por no haber satisfecho al beneficiario la prestación económica por invalidez transitoria laboral, desde enero de 1980 en que dejó de percibirlo de su Empresa en pago delegado. Hay que señalar que la recurrente no ha incumplido sus obligaciones en la colaboración obligatoria de la Seguridad Social, sino que la no prestación económica denunciada tiene como base en que la Empresa "Visanta Construcciones, S. A.", por orden y cuenta de quien trabajaba el accidentado don Gabriel , se encuentra virtualmente en situación de descubierto, respecto del pago de las cuotas de Seguridad Social y Accidentes de trabajo desde hace cuatro años, sin olvidar que al causar baja por el accidente expresado el trabajador Sr. Gabriel fue asistido por los servicios médicos de la recurrente con la prestación de toda clase de atenciones sanitarias para su curación y posterior recuperación, mientras la Empresa abonó las prestaciones económicas correspondientes a la incapacidad laboral transitoria hasta enero de 1980. No hay que olvidar que el 4 de marzo del mismo año la Empresa aludida despidió al trabaJador, a pesar de encontrarse en situación de incapacidad laboral transitoria, despido que la Magistratura de Trabajo estimó improcedente y se fijó una indemnización de 293.000 pesetas, más los salarios de tramitación y declarándose extinguida la relación laboral. Estos acontecimientos fueron los que movieron a la recurrente a entender que la relación contractual por Seguro de Accidentes de Trabajo de la Empresa "Visanta, S. A.", con aquella Mutua quedaba resuelta en relación con el trabajador indicado, no obstante sendas Sentencias de la Magistratura de Trabajo dictadas con fecha 8 de octubre de 1982, 1 de junio de 1982, 22 de junio de 1982 , etc. (como obra en el expediente administrativo), condenaron a la citada Mutua al abono de las prestaciones económicas no efectuadas por la Empresa de origen. Ello evidencia que el no pago de aquellas prestaciones hasta que se impuso por Sentencia judicial, se fundaba en la situación de descubierto de la Empresa en el momento de producirse accidente, sin olvidar la extinción de la relación laboral del trabajador accidentado con esa Empresa. Son estas razones bastantes para entender que los hechos narrados en el acta de infracción, no concuerdan con los realmente producidos para poder ser tipificados en la infracción que se sanciona, lo que es suficiente para dejar sin efecto la sanción impuesta. Pero además hay que subrayar que, si bien anteriormente, en el tiempo que data de las Sentencias de la Magistratura de Trabajo (año 1982), la jurisprudencia se había manifestado por la obligación que pendía de las Mutuas de hacer efectivas las prestaciones aun estando en descubierto las Empresas, no obstante la doctrina jurisprudencial vigente modifica aquel criterio, y así en recientes Sentencias del Tribunal Supremo, entre ellas la de 11 de abril de 1985 , que cita otras en el mismo sentido (referencia art. 2.079), se sostiene que cuando se contempla una prolongada falta de cotización a la Seguridad Social, ha de recaer la responsabilidad sobre la Empresa, a tenor del art. 94 de la Ley de Seguridad Social ».

Contra la precitada Sentencia interpuso recurso de apelación el Abogado del Estado y, admitido a trámite el mismo, emplazadas las partes comparecidas ante esta Sala del Tribunal Supremo, formalizó alegaciones el Abogado del Estado mediante escrito de 26 de mayo de 1992, en el que suplica se dicte Sentencia que estime esta apelación, revocando la de instancia y confirmando las resoluciones administrativas impugnadas de adverso. Argumenta esta petición basado en que «el art. 4.2 de la Orden ministerial de 13 de octubre de 1967 , que desarrolló el capítulo V del título II del Texto articulado I de la Ley de la Seguridad Social -hoy arts. 126 y siguientes de la Ley General de la Seguridad Social, Texto refundido de 30 de mayo de 1974 -, considera que todos los trabajadores incluidos en el campo de aplicación del Régimen General están de pleno derecho afiliados y en alta, a efectos de incapacidad laboral transitoria, aunque su empresario hubiera incumplido sus obligaciones al respecto, por lo que, si la Empresa actora dejó de satisfacer la cuestionada prestación económica, en régimen de pago delegado, como previene el art. 6.2 de la mencionada Orden ministerial , tal responsabilidad correspondía a la Mutua con la que la Empresa había concertado el riesgo correspondiente, según establece el art. 6.1 de la misma Orden».

En su turno de alegaciones, la Mutua Patronal «La Previsión» presentó escrito de 20 de julio de 1992 suplicando a la Sala «dicte en su día Sentencia desestimatoria del recurso y confirmando en todos sus extremos la Sentencia recurrida». En dicho escrito, «abundando en las consideraciones jurídicas de la Sentencia apelada», expone: «1.° Que el trabajador no resulto afectado o perjuidicado, ya que sus prestaciones económicas se las pagó la Empresa "Visanta Construcciones, S. A.", en la que prestaba servicios. 2.° Por su parte, la Mutua también le pagó las que eran pertinentes como consta al folio 7 bis del expediente de la Dirección Provincial de Trabajo de Madrid. 3.° La Mutua tampoco fue requerida por la Inspección de Trabajo actuante para que cumpliese una advertencia, obligación o directriz determinada, por lo que faltando este requerimiento previo, no hay incumplimiento de obligaciones determinadas ni tampoco la infracción que por el Sr. Abogado del Estado se pretende denunciar infringida».

La deliberación y fallo de este recurso tuvo lugar en la fecha señalada del 2 de marzo de 1993.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Melitino García Carrero.

Fundamentos de Derecho

La pretensión jurisdiccional revisora, debatida en este proceso, se sitúa de lleno en el ámbito del Derecho administrativo sancionador (concierne a sanción pecuniaria impuesta como consecuencia de la comisión de una infracción de las catalogadas en el Régimen General de la Seguridad Social); hemos de empezar recordando, por tanto, la doctrina tradicional mantenida por la jurisprudencia, que se remonta a la vieja Sentencia de 9 de febrero de 1972, reivindicando para el acto ilícito administrativo, como parte integrante del supraconcepto del ilícito, que acoge también en su seno el ilícito penal, aquellos elementos comunes de prefiguración normativa (antijuricidad, tipicidad) v de carácter volitivo (culpabilidad), que legitiman y justifican el desvalor social del acto infractor y la responsabilidad personal consiguiente. Este planteamiento aparece refrendado y potenciado, al más alto nivel de la norma jurídica, en los principios que inspiran la Constitución, y por la jurisprudencia constitucional, según la cual los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del Ordenamiento punitivo del Estado. Esto afirmado, no es menos notorio que, con cierta asiduidad, se viene llamando la atención acerca de «la cautela con la que conviene operar cuando de trasladar garantías constitucionales extraídas del orden penal el Derecho administrativo sancionador se trata». Esta operación no puede hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo, sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza» ( STC 22/1990 ). La Constitución Española consagra, sin duda, el principio de culpabilidad como principio estructural básico del Derecho penal; ( STS 150/1991 ) y este principio de culpabilidad rige también en materia de infracciones administrativas, pues en la medida en que la sanción de dicha infracción es una de las manifestaciones del tus puniendi del Estado, resulta inadmisible en nuestro Ordenamiento un régimen de responsabilidad objetiva o sin culpa ( STC 76/1990 ). Ahora bien, el principio de la personalidad de la pena o sanción no impide que nuestro Derecho administrativo admita la responsabilidad directa de las personas jurídicas reconociéndoles capacidad infractora. «Esto no significa, en absoluto, que para el caso de las infracciones administrativas cometidas por personas jurídicas se haya suprimido el elemento subjetivo de la culpa, sino simplemente que ese principio se ha de aplicar necesariamente de forma distinta a como se hace respecto de las personas físicas» ( STC 246/1991 , fundamento jurídico 2.°).

El debate de este proceso, y de la presente apelación, se plantea sobre dos posiciones jurídicas enfrentadas, en torno a la reprochabilidad del acto infractor como fundamento de la legalidad de la sanción. Para el Abogado del Estado apelante bastan aparentemente para justificarlo: El texto de la norma tipificadora de la infracción; la evidencia de la comisión del acto infractor y la presunción general de conocimiento de la norma; ignorantia legis non excusat; reforzado, en su caso, con la consulta del interesado, en caso de duda, al órgano administrativo competente. Para la Mutua Patronal sancionada (con criterio refrendado por la Sentencia de instancia), la evolución normativa en el punto concreto de la imputación subsidiaria del pago de prestaciones -en los supuestos de obligación incumplida por el empresario responsable directo de dicho pago-, acredita una actuación de buena fe como la realizada por la Mutua, excluyente de la reprochabilidad infractora, con mayor motivo si no ha sido instruida o requerida por el competente órgano administrativo, para obrar conforme a la exégesis de la Ley realizada por este último.

El marco normativo del caso sujeto a controversia está a caballo de dos cuerpos legales difícilmente armonizables: La Ley de Seguridad Social de 1974 (Texto refundido aprobado por Decreto 2065/1974) y la Ley de Seguridad Social de 1966 (Texto articulado de 21 de abril de 1966 ).

El punto concreto conflictivo, como se ha dicho, reside en la fijación de la posición jurídica de lasMutuas Patronales -como eventuales responsables, directos o subsidiarios, del pago de las prestaciones económicas por accidente de trabajo-, cuando las Empresas asociadas se hallan al descubierto en el pago de las cotizaciones correspondientes, de forma continuada.

Bajo la vigencia de la Ley de 1966 , bien que con vacilaciones, la jurisprudencia social estableció que, en tal supuesto de impago de cotizaciones, la Ley coloca «en el primer lugar de la responsabilidad a la Empresa, y luego al Fondo de Garantía, sin perjuicio de la acción de resarcimiento que le corresponde... (v. gr. STS Soc. 6 de febrero de 1973 ).

A partir de la vigencia de la Ley de 1974 (que, por otra parte, dejó vigentes como preceptos de rango reglamentario los homólogos de la Ley de 1966 ), la jurisprudencia ha sido también vacilante y contradictoria, de lo cues es un exponente significativo que, todavía el año 1991, resolvía en recurso de casación para unificación de doctrina la contradicción denunciada entre fallos de distintos órganos jurisdiccionales, que seguían aplicando criterios antitéticos en torno al escalonamiento de las responsabilidades de pago anteriormente reseñadas. De esta reciente jurisprudencia ( STS 4.ª, de 4 de febrero de 1993 y 8 de julio de 1991 ), hoy consolidada (Cfr. STS 4.ª, de 28 de septiembre de 1992 y 19 de enero de 1993 ), deben destacarse estas precisiones de interés para el presente recurso: a) Se trata de dilucidar si la Mutua Patronal tiene la obligación de anticipar el pago de la prestación al beneficiario de modo inmediato, sin perjuicio efe su derecho a repetir contra la Empresa morosa y, si ésta resultare insolvente, a reclamar su reintegro al INSS como sucesor del Fondo de Garantía de Accidentes de Trabajo; b) el art. 96.3 de la Ley de Seguridad Social de 1974 , alteró el anterior sistema de la Ley de 1966 , al instaurar otro inspirado en el principio de automaticidad de las prestaciones. Impone, por tanto, a la Mutua Patronal, el pago inmediato de prestaciones en el supuesto de que proceda imputación de responsabilidad al empresario incumplidor, sin perjuicio de su derecho a la subrogación de acciones contra el Fondo de Garantía; c) la pervivencia, con el rango de normas reglamentarias, de la Ley de 1966 -que corresponden a un sistema no inspirado en el principio de automaticidad de las prestaciones-, requiere un especial cuidado en su aplicación, de modo que no desnaturalice la eficacia del principio de automaticidad consagrado en la Ley vigente de 1974 .

Hecha esta exposición podemos avanzar en la resolución del debate contradictorio aquí planteado.

En la perspectiva cronológica de la última jurisprudencia citada, parece evidente que el comportamiento omisivo de la Mutua, no asumiendo el pago de las prestaciones económicas de ILT al accidentado -al menos desde enero de 1980, en que es notificada de la cesación en el pago directo por la Empresa, hasta la firmeza de la Sentencia de la Magistratura, dictada en relación con el despido-, es objetivamente subsumible en el tipo infractor definido en el art. 9 h) del Decreto 2892/1970, de 12 de septiembre , Reglamento de Faltas y Sanciones del Régimen General , en relación con el art. 96 de la Ley de Seguridad Social de 1974.

Sin embargo, desde la óptica de coetaneidad con las circunstancias del hecho, la valoración objetiva inicial tiene que complementarse con la concurrencia de otros factores significativos, oportunamente destacados en la Sentencia de instancia. Estos son, en primer lugar, el muy relevante de la manifesta ambigüedad de la normativa aplicable, coincidente con la vacilación de la exégesis jurisprudencial a que anteriormente nos hemos referido; a lo que se añade la brevedad del período transcurrido entre la cesación del pago directo por la Empresa y la extinción de la relación laboral del accidentado, durante cuyo periodo no está bien precisado la constancia fehaciente que tuviera la Mutua Patronal acerca de dicha contingencia y del requerimiento de pago recibido. Asimismo, justifica la prestación de inmediato de toda la asistencia sanitaria que necesitó el accidentado y el pago, en definitiva, de las cantidades fijadas por la jurisdicción laboral a cargo de la Mutua, correspondientes al citado período en que la Empresa dejó de continuar pagando la prestación económica; y, en fin, la ausencia de cualquier requerimiento por parte de los órganos de la Administración laboral, previamente al levantamiento del acta de infracción, para que la Mutua supliera la falta de pago de la Empresas. Concurre, así, una diversidad de factores cuya ponderación conjunta excluye razonablemente el juicio subjetivo de reproche. En el comportamiento de la Mutua Patronal se aprecian motivaciones y estímulos de significación análoga al error de prohibición, o falta de constancia de su ilegalidad; comportamiento omisivo, que los antecedentes disponibles en las actuaciones no permiten relacionarlo causalmente con la posible desidia o negligencia de la Mutua Patronal. Cierto que, por la vía de la obligación impuesta por el art. 63.3 de la Orden de 28 de diciembre de 1966 , esta desconexión hubiera podido ser superable; sin embargo, a este extremo no se ha hecho referencia alguna en el expediente ni a lo largo de las actuaciones, como tampoco existe dato objetivo a tenor del cual se infiera que, en el breve período descrito, de descubierto en el pago de las prestaciones económicas por la Empresa, se dieran las circunstancias de hecho que hicieran imperativo o aconsejable la puesta en conocimiento del órganoadministrativo a que se refiere dicho precepto legal. Por todo ello, estimamos que está correctamente fundada la Sentencia de instancia y ajustado a Derecho el fallo, debiendo rechazarse el recurso de apelación interpuesto.

Dados los términos del art. 131.1 de la Ley de la Jurisdicción no ha lugar a declaración de condena en costas.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución ,

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional, de 30 de junio de 1989, dictada en recurso núm. 46.321 , que anuló por no ser conformes a Derecho las resoluciones reseñadas en los antecedentes de hecho y dejó sin efecto la multa de 250.000 pesetas impuesta a «La Previsión, Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo Número Uno». Sin declaración de costas.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.- Marcelino Murillo Martín de los Santos.-Melitino García Carrero.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Melitino García Carrero, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma certifico.