STS, 29 de Marzo de 1993
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:1993:19821 |
| Número de Recurso | 3327/1990 |
| Fecha de Resolución | 29 de Marzo de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.077. Sentencia de 29 de marzo de 1993
PONENTE: Excmo. Sr. don Jesús Ernesto Peces Morate.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Sanciones.
NORMAS APLICADAS: Ley 53/1982, de 13 de julio .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 1989, 17 de
mayo de 1990, y 11 de mayo y 5 de junio de 1992.
DOCTRINA: En las infracciones en materia de pesca marítima, las sanciones 1 de multa que proceda imponer se encuentran afectadas por la limitación de no exceder el 35 por 100 del valor del
buque, sus apartados y pertrechos.
En la villa de Madrid, a veintinueve de marzo de mil novecientos noventa y tres.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al final, el recurso de apelación que, con el núm. 3.327/90, pende ante la misma de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, de fecha 12 de febrero de 1990, en el recurso contencioso-administrativo núm. 47.109, deducido por don Jose Ramón y don Augusto contra la resolución de 28 de abril de 1987, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, estimatoria parcialmente del recurso de alzada presentado contra la multa originariamente impuesta por la resolución de 18 de junio de 1984 de la Dirección General de Ordenación Pesquera, como consecuencia de una presunta infracción administrativa en materia de pesca marítima.
Antecedentes de hecho
La Sentencia apelada, en su parte dispositiva, dice literalmente: "Fallo: En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido: Estimar el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Rodolfo González García, en nombre y representación de don Jose Ramón y de don Augusto , contra la resolución de 28 de abril de 1987 del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, estimatoria parcialmente del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 18 de junio de 1984 de la Dirección General de Ordenación Pesquera, a que se contraen las presentes actuaciones, porque el acto administrativo recurrido incurre en infracción del Ordenamiento jurídico, y anular parcialmente dicha resolución en cuanto no se ajuste al siguiente pronunciamiento: Imponer a los recurrentes una multa de cuantía de 175.000 pesetas, confirmándola en todo lo demás. Sin hacer una expresa declaración de condena en costas".
La referida Sentencia apelada contiene el siguiente fundamento jurídico segundo: "Admitidos por los recurrentes los hechos imputados y luego sancionados por la Administración, es claroque los mismos constituyen un incumplimiento de la norma contenida en el párrafo primero del art. 4.° de la Orden de 30 de julio de 1983 de ordenación de la pesca marítima de "arrastre de fondo" en el litoral Cantábrico y Noreste, por utilización de redes de 40 y 50 mm en lugares en que la dimensión mínima permitida es la de 60 mm., incumplimiento que por remisión a la Ley 53/1982 en el art. 13 de la meritada Orden y por su tipificación en el art. 4.° de la citada Ley ("uso o tenencia a bordo de artes o aparejos prohibidos o mallas antirreglamentarias") es constitutivo de infracción grave en materia de pesca por lo que la Administración calificó correctamente la infracción. Sin embargo, la cuantía de la sanción pecuniaria impuesta no se ajusta al límite cuantitativo que debe aplicarse, según criterio reiterado de esta Sala (entre otras, Sentencia de 19 de febrero de 1988 ) derivado de lo dispuesto en el art. 7.1 de la citada Ley 52/1983 al expresa "sin que en ningún caso pueda exceder esta cuantía -se refiere a la correspondiente a cada uno de los tipos de infracciones con los incrementos previstos en los apartados 2 y 3 de este artículo, referidos éstos a la agravación por la reincidencia, del 35 por 100 del valor del buque, sus apartados y pertrechos, según valoración oficial de los mismos"; pues bien, siendo el valor del pesquero "Gómez Pinzón" en el presente caso, según valoración oficial, de 10.000.000 de pesetas, la sanción máxima -que sería la de
10.000.000 de pesetas correspondiente al límite máximo de las infracciones muy graves incrementado en el 100 por 100, habría de atemperarse en todo caso precisamente al 35 por 100 del referido valor del buque, porcentaje que arroja una cuantía de 3.500.000 pesetas, por lo que el límite mínimo que es el que resulta aplicable en el caso que nos ocupa en atención a las circunstancias concurrentes que fueron ya tenidas en cuenta por la propia Administración en la resolución combatida también ha de atemperarse haciendo uso del mismo correctivo reductor legalmente previsto y de ahí que, como sostienen los recurrentes, la sanción impuesta haya de ser rebajada a la cuantía de 175.000 pesetas".
Notificada la anterior Sentencia a las partes, se interpuso contra la misma recurso de apelación por el Abogado del Estado, que fue admitido en ambos efectos con emplazamiento de las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal, al que se remitieron las actuaciones.
Recibidos los autos, se mandaron pasar al Abogado del Estado para que, en el término de treinta días, manifestase si sostenía o no la apelación, a lo que contestó positivamente mediante escrito presentado con fecha 20 de julio de 1990, por lo que, mediante providencia de fecha 11 de septiembre de 1990, se le tuvo por personado y parte y se acordó la sustanciación del recurso por el trámite de alegaciones escritas, poniéndole de manifiesto las actuaciones para instrucción al Abogado del Estado para que, en el término de veinte días, presentase escrito de alegaciones escritas, lo que hizo con fecha 28 de septiembre de 1990, aduciendo los motivos que estimó convenientes y terminó por solicitar que se dictase Sentencia estimatoria del recurso de apelación con revocación de la Sentencia apelada y que se confirmen los actos administrativos impugnados por ser conformes al Ordenamiento jurídico.
No habiendo comparecido ninguna otra parte, se señaló para votación y fallo el día 30 de abril de 1991, con designación de Ponente, dejándose sin efecto tal señalamiento se designó de nuevo para el día 16 de marzo de 1993, en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Jesús Ernesto Peces Morate, quien, al disentir de la decisión de la mayoría, al igual que el Presidente, Excmo. Sr. don Pablo García Manzano, formulará voto particular juntamente con éste.
Fundamentos de Derecho
El Abogado del Estado recurre en apelación la Sentencia dictada con fecha 12 de febrero de 1990 por la Sección Cuarta de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Jose Ramón y don Augusto contra la resolución de 28 de abril de 1987 del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, estimatoria parcialmente del recurso de alzada deducido contra la resolución de 18 de junio de 1984 de la Dirección General de Ordenación Pesquera, reduciendo la multa de 1.000.000 de pesetas impuesta por aquella resolución a la cuantía de 175.000 pesetas.
El representante procesal de la Administración demandada aduce, como motivos del recurso de apelación, que corresponde al órgano administrativo, titular de la potestad sancionadora, una cierta discrecionalidad para establecer, dentro de los límites mínimo y máximo, la sanción que considere oportuna y que, además, la jurisdicción no puede sustituir criterios o sistemas, como el establecido por la Sala a quo, para sancionar las infracciones administrativas, siempre que la Administración respete el marco legal que condiciona su actuación, ya que no es misión propia de los Tribunales sustituir criterio de oportunidad, para terminar citando doctrina de esta Sala, en la que se sostiene que constituye un puro acto de voluntadimpropio de la actividad jurisdiccional al corregir la decisión administrativa cuando ésta se ha ajustado a un uso correcto y adecuado de su discrecionalidad. Dicho representante procesal termina suplicando que se revoque la Sentencia apelada y que se confirmen los actos administrativos impugnados por ser conformes a Derecho.
La cuestión, una vez más sometida a nuestra consideración, ha sido resuelta por Sentencias de esta Sala de fechas 19 de diciembre de 1989, 17 de mayo de 1990, 11 de mayo de 1992 y 5 de junio de 1992 , con idéntico criterio a como lo había hecho la Sentencia de la antigua Sala Quinta del Tribunal Supremo de 26 de enero de 1989 , de manera que existe doctrina jurisprudencial, que hemos de reiterar una vez más.
La sanción de multa, por importe de 1.000.000 de pesetas, a que se contrae este juicio, fue impuesta con arreglo a lo dispuesto por el art. 4.° de la Ley 53/1982, de 13 de julio, en relación con la Orden de 30 de julio de 1983 , por "uso y tenencia de artes de arrastre de malla antirreglamentaria (40 y 50 mm.) en fondo de 106 metros", en su grado mínimo y según el margen de discrecionalidad que prevé el art. 7.1 de la citada Ley 53/1982 .
En las infracciones en materia de pesca marítima es necesario tener en cuenta que las sanciones de multa que proceda imponer se encuentran afectadas por la limitación de no exceder el 35 por 100 del valor del buque, sus apartados y pertrechos, que establece para las infracciones muy graves el art. 7.1 de la Ley 53/1982 , y que la jurisprudencia ha declarado aplicable proporcionalmente a todas las multas que se impongan por este tipo de infracciones.
El art. 7.1 antecitado preceptúa que las infracciones leves se sancionarán con multa de hasta 1.000.000 de pesetas; las graves, de 1.000.000 a 4.000.000, y las muy graves, de 4.000.000 a 10.000.000 de pesetas, sin que en ningún caso pueda exceder esta cuantía con los incrementos previstos en los apartados 2 y 3 de este artículo, del 35 por 100 del valor del buque, sus aparatos y pertrechos, según valoración oficial de los mismos.
La jurisprudencia citada mantiene que el 35 por 100 del valor del buque opera como dato de referencia comparativa para establecer las diferentes sanciones a la normativa de pesca marítima y graduar dentro de ellas el importe de la que se deba imponer, puesto que sería un contrasentido el que se beneficiaran solamente del límite porcentual del valor del buque únicamente las infracciones muy graves y reiteradas tres o más veces, que son las que tienen un mayor reproche normativo, mientras que las leves y las graves que no alcancen dicho valor porcentual se verían privadas de él, si tal valor tuviese como única misión la de no superar la cuantía del mismo. Por ello, la Sentencia apelada reconoce que el límite porcentual del 35 por 100 debe beneficiar por igual a las sanciones establecidas para los tres tipos de infracciones muy graves, graves y leves, haciendo extensivo el límite a todas ellas, operando como factor estabilizador entre unas y otras, lo que no sucedería si se entendiese aplicable solamente a aquellas cuyo importe superase tal límite.
La Sentencia aquí apelada, tomando en cuenta la valoración oficial del pesquero "Gómez Pinzón", de
10.000.000 de pesetas, siendo la sanción máxima de 10.000.000 de pesetas -infracción muy grave-, que incrementada en el 100 por 100 por reiteración, supondría 20.000.000 de pesetas más, tal sanción habría de atemperarse, en todo caso, al 35 por 100 del valor del buque, es decir, 3.500.000 pesetas.
En el presente supuesto, la multa impuesta por la Administración ha sido la correspondiente al mínimo de los establecidos para las infracciones graves, o sea, 1.000.000 de pesetas, sin aplicar límite porcentual alguno.
De aquí que, conforme a la doctrina antecitada, la misma proporción de reducción de la multa, que se hubiera aplicado en el caso de sanción máxima muy grave, ha de ser aplicada con referencia al 1.000.000 de pesetas impuesta como multa, tal como correctamente ha hecho la Sentencia apelada que procede, por tanto, confirmar.
No procede hacer expresa condena en costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional , por no apreciarse temeridad ni dolo al interponer este recurso ni en la sustanciación del mismo.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Sr. Abogado delEstado contra la Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 12 de febrero de 1990 , dictada en el recurso núm. 47.109, la que confirmamos y ratificamos, sin hacer expresa imposición de costas.
Hágase saber a las partes que contra esta Sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Pablo García Manzano. Pedro Antonio Mateos García. Francisco José Hernando Santiago. Manuel Goded Miranda. Jesús Ernesto Peces Morate. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, don Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha. De lo que certifico.
Voto particular
Que formulan el Presidente de la Sección Sexta, Sala Tercera del Tribunal Supremo, don Pablo García Manzano, y el Magistrado de la misma don Jesús Ernesto Peces Morate a la Sentencia dictada, con fecha 29 de marzo de 1993, por dicha Sección, en el recurso núm. 3.327/90 , en la apelación formulada por el Abogado del Estado contra Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional de 12 de febrero de 1990 .
Los Magistrados que suscriben el presente voto hacen constar mediante el mismo su discrepancia de la Sentencia antes citada, que consideran debió ser estimatoria de la apelación por los siguientes fundamentos:
El art. 7.1 de la Ley 53/1982, de 13 de julio, sobre Infracciones en Materia de Pesca Martítima fija las sanciones correspondientes a cada clase de infracciones leves, graves y muy graves, estableciendo un mínimo y máximo para la cuantía de las multas que la Administración sancionadora debe respetar y además señala un límite por encima del cual no puede imponerse la multa, atendiendo al valor esencial que el buque, mediante el que se ha realizado la infracción, tiene para el armador y para la actividad pesquera, siendo aquél del 35 por 100 del valor del buque, sus aparatos y pertrechos según la valoración oficial de los mismos. Ha de añadirse que este tope juega para toda clase de infracciones, o de multas correspondientes a las diversas infracciones, y que no puede ser rebasado aunque en la infracción se hayan apreciado, a fin de incrementar la sanción, circunstancias de reiteración o reincidencia a tenor de los apartados 2 y 3 del referido art. 7 .°
La redacción del precepto ha propiciado una interpretación jurisprudencial que, guiada por el plausible propósito de alcanzar resultados de equidad, se aparta, a nuestro juicio, de la finalidad de la Ley hasta establecer, por esta vía, un sistema punitivo no previsto legalmente, con vulneración del principio de legalidad consagrado por el art. 25.1 de la Constitución .
La Ley 53/1982, de 13 de julio , tan sólo dispone que cualquiera que fueren las circunstancias y calificación de la infracción, el importe de la multa, en cuanto detracción patrimonial para armadores y patrones o capitanes (como sujetos afectados por esta regulación sancionadora), no rebasara el porcentaje del valor del buque y sus aparejados antes citado, y ello tanto para multas impuestas por infracciones leves y graves como muy graves. No se diga que sin acudir a la regla proporcional que establece la Sentencia se llegaría a resultados inequitativos, haciendo recaer un reproche proporcionalmente de mayor entidad a infracciones leves o graves que a las muy graves, pues éstas no sólo son sancionadas mediante la multa, sino que, conforme al apartado 3 del art. 7 .°, las infracciones muy graves, si se hubieran cometido otras anteriores, podrán llevar aparejada para los responsables la suspensión de tres meses a un año del ejercicio de la actividad pesquera si es el armador, o de sus funciones si el inculpado es capitán o patrón del buque. Así, este Ordenamiento punitivo apodera a la Administración de otros reproches complementarios a la multa para las infracciones muy graves, como es también el mayor tiempo exigido para la cancelación de las anotaciones por las infracciones cometidas (art. 7.5 de la referida Ley ), lo que determina, en nuestra opinión, que no quepa hablar de un mejor trato para las infracciones de esta clase que para las de menos entidad, como las graves y leves.
La inevitable incorporación de los principios inspiradores del sistema de graduación de las multas en el Derecho penal al ámbito sancionador de la Administración avala nuestra tesis. Si en aquel, a pesar de la concurrencia de circunstancias modificativas de la responsabilidad criminal, no está permitidorebajar el grado de la multa fijada por Ley e, incluso, si a pesar de apreciarse eximentes incompletas o atenuantes cualificadas no es dable reducir la cuantía mínima de la multa señalada por la Ley como pena principal al delito, no tiene justificación alguna que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establezca un singular sistema para la imposición de multas por determinadas infracciones administrativas, no contemplado por la Ley específicamente reguladora de la materia ni trasladable por analogía del Derecho penal. Tal proceder crea una absoluta inseguridad, ya que cabe elegir cualquier otro método de reducción, como lo demuestra el voto particular formulado a la Sentencia apelada, en el que se propone un procedimiento diferente.
En contra del parecer de la mayoría de los Magistrados de la Sala, consideramos que con un riguroso respeto a la literalidad del precepto legal que comentamos, como postula en su recurso de apelación el Abogado del Estado, no quiebra el principio de proporcionalidad ni sufre menoscabo la equidad, sino que se evita que las multas, a imponer por hechos tipificados por Ley como graves o muy graves, se desnaturalicen como la imposición de sanciones que sólo corresponden a las infracciones leves. La aplicación del límite legal del 35 por 100 del buque, sus aparatos y pertrechos, es un procedimiento para alcanzar la proporcionalidad de las multas y el único que permite rebajar los grados mínimos fijados por el art. 7.1 de la Ley 53/1982 para las infracciones graves y muy graves.
Es al legislador a quien corresponde prioritariamente atender al principio de proporcionalidad que ha de inspirar la potestad sancionadora, y así lo ha efectuado con la fijación del mencionado tope cuantitativo. Sólo cuando, en aplicación del marco legal, la Administración haya olvidado, en la gradación de la sanción, elementos que debió tener en cuenta, o haya efectuado una aplicación manifiestamente irracional del reproche para que está habilitada, puede invocarse el principio de proporcionalidad para reducir la cuantía de la sanción.
En el caso que nos ocupa el quantum de la multa estuvo bien fijado, al haber sido la infracción correctamente calificada como grave, y aquélla se impuso en el grado mínimo que para las infracciones graves señala el art. 7.1 de la mencionada Ley 53/1982. Su reducción por la Sentencia apelada no se ajusta, a nuestro entender, al principio de proporcionalidad, sin que con tal proceder se hace desaparecer y se sustituye el cuadro de sanciones correlativo a la calificación de las infracciones sin predeterminación normativa y, en consecuencia, en aras de un hipotético principio de proporcionalidad o de equidad se sacrifica el fundamental de seguridad jurídica que, por imperativo del art. 25.1 de la Constitución , exige la potestad sancionadora.
Finalmente, es preciso hacer constar, y aquí reside en lo esencial la causa de nuestro disenso, que la Jurisdicción no cumple funciones sustitutivas del legislador, y que ha de realizar una interpretación integradora, pero no suplir lo que entienda omisiones legislativas. Es de recordar a este respecto, trasladando la doctrina del ámbito punitivo penal al sancionador administrativo, la Sentencia 65/1986, de 22 de mayo, del Tribunal Constitucional cuando afirma, en el fundamento jurídico tercero, infine: "En principio, el juicio sobre proporcionalidad de la pena, prevista por la Ley con carácter general, con relación a un hecho punible que es presupuesto de la misma, es de competencia del legislador. A los Tribunales de Justicia sólo les corresponde, según la Constitución, la aplicación de las Leyes y no verificar si los medios adoptados por el legislador para la protección de los bienes jurídicos son o no adecuados a dicha finalidad, o si son o no proporcionados en abstracto. Ello se deduce, como es claro, del art. 117 de la Constitución .
En conclusión de lo que antecede, consideramos que debió ser estimado el recurso de apelación y, con revocación de la Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 12 de febrero de 1990 , confirmada la multa impuesta por la Administración pesquera de un millón
(1.000.000) de pesetas; sin efectuar especial imposición de costas, conforme al art. 131 de la Ley de esta Jurisdicción.
En Madrid, y en la misma fecha de la Sentencia de la que discrepa, firmamos este voto particular. Pablo García Manzano. Jesús Ernesto Peces Morate. Rubricados.
Publicación: Leído y publicado fue el anterior voto particular que formulan el Presidente de la Sección Sexta, Sala Tercera del Tribunal Supremo, don Pablo García Manzano, y el Magistrado de la misma don Jesús Ernesto Peces Morate, en la misma audiencia y seguidamente de la sentencia de la que discrepa, de lo que certifico.
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