STS, 17 de Marzo de 1993
| Ponente | PEDRO JOSE YAGUE GIL |
| ECLI | ES:TS:1993:19397 |
| Número de Recurso | 694/1988 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 17 de Marzo de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 941.-Sentencia de 17 de marzo de 1993
PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro José Yagüe Gil.
PROCEDIMIENTO: Recursos (dos acumulados).
MATERIA: Responsabilidad patrimonial.
NORMAS APLICADAS: Art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado .
DOCTRINA: Es responsable patrimonialmente la Administración, al haber infringido elementales
normas de cuidado y diligencia, pues conociendo el lamentable estado de un cauce específico y
determinado de una vaguada o torrente, no adoptó las medidas necesarias para evitar los daños.
En la villa de Madrid, a diecisiete de marzo de mil novecientos noventa y tres.
Vistos los autos de los recursos contencioso-administrativos núms. 694/88 y 174/89 (acumulados), que ante nos penden, promovidos por el Procurador Sr.. Rodríguez Puyol, en nombre y representación de la DIRECCION000 , de Palma de Mallorca, frente a la Administración General del Estado, representada por el Sr.. Abogado del Estado, contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de fecha 4 de noviembre de 1987, confirmada en reposición por la de 26 de julio de 1988 (que después se describirá en el primer fundamento de Derecho).
Antecedentes de hecho
Por el recurrente expresado se interpuso recurso contencioso-administrativo mediante escrito presentado en fecha 26 de septiembre de 1988 contra la resolución antes mencionada, acordándose su admisión por providencia de fecha 31 de octubre de 1988, en la que se ordenó la publicación en el "Boletín Oficial del Estado" del anuncio correspondiente y la reclamación del expediente administrativo. A dicho recurso se le dio el núm. 694/88.
En el momento procesal oportuno la parte actora formalizó demanda mediante escrito presentado en fecha 18 de julio de 1991, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente anulación de los actos recurridos y condenando a la Administración al pago de la Comunidad actora de 874.585 pesetas, cantidad que se acomodará desde la fecha de la petición (18 de mayo de 1984) a la variación del índice general de precios al consumo.
El Sr. Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado con fecha 13 de noviembre de 1991 en la cual, tras alegar los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando la desestimación del presente recurso.
No solicitado el recibimiento a prueba, se dio traslado para conclusiones a la parte actora, y después al Sr. Abogado del Estado, quienes las evacuaron en sendos escritos, en los que se reiteraron ensus respectivos pedimentos.
Paralelamente se ha tramitado ante esta Sala el recurso núm. 174/89 (recibido de la Audiencia Nacional , la cual a su vez lo recibió de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la entonces Audiencia Territorial de Palma de Mallorca), interpuesto por la misma Comunidad de Propietarios contra la desestimación presunta por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de la misma petición de indemnización. Este recurso fue tramitado en forma, a él fue acumulado mediante Auto de fecha 5 de junio de 1991 el anterior recurso núm. 694/88 .
Por providencia de fecha 18 de febrero de 1993 se señaló para votación y fallo de estos recursos el día 5 de marzo de 1993, en que se deliberaron y votaron, habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Pedro José Yagüe Gil.
Fundamentos de Derecho
Se impugna en los presentes recursos contencioso-administrativos acumulados las siguientes resoluciones administrativas: 1.ª En el recurso núm. 174/89, la desestimación presunta por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de la petición formulada en fecha 15" de mayo de 1984 (y respecto de la cual denunció la mora en 11 de octubre de 1984) realizada por la DIRECCION000 , de Palma de Mallorca, consistente en que la Administración le indemnizara en la cantidad de 874.585 pesetas por los daños que originó a dicha Comunidad en la planta semisótano de su edificio una inundación producida el día 26 de agosto de 1983 y originada, en el sentir de la recurrente, por el deficiente funcionamiento de un servicio público, en este caso el de policía y vigilancia sobre los cauces públicos y, en concreto, sobre el torrente de SAigo Dolca, cuya obturación produjo el daño. También se impugna en este recurso núm. 174/89 la resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas de 9 de julio de 1985 que resolvió el recurso de alzada interpuesto contra la anterior desestimación presunta, y la de 12 de diciembre de 1985, que desestimó el recurso de reposición entablado contra la anterior de 9 de julio de 1985. En estas últimas resoluciones se decidió la incompetencia de la Jefatura de Obras Hidráulicas de Baleares, y se ordenó dar traslado de la petición de indemnización a la Subdirección General de Coordinación Administrativa para continuación de los trámites y resolución final por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo. 2.a En el recurso núm. 694/88 se impugna esa resolución final, es decir, la del Ministerio citado de fecha 4 de noviembre de 1987 (confirmada en reposición por la de 26 de julio de 1988), por la cual, ya de conformidad con el dictamen del Consejo de Estado emitido con fecha 23 de julio de 1987, se desestimó la petición de indemnización formulada por la parte actora, con base en la circunstancia de que no se apreciaba la existencia de nexo causal entre los daños en cuestión y el funcionamiento del servicio público correspondiente, toda vez que los daños se habían originado por la obstrucción del torrente Son Armadams o SAigo Dolca debido a las obras realizadas por una Entidad privada.
Ninguna duda hay (ni la plantea la Administración) sobre la certeza de los daños ni sobre el importe de los mismos, sino sólo sobre el nexo causal que se requiere entre ellos y el funcionamiento o no funcionamiento del servicio público correspondiente como condición necesaria para que surja la obligación administrativa de reparar los daños.
La Administración ha denegado la indemnización solicitada, según anunciábamos, porque no existe, en su opinión, nexo causal entre el deficiente funcionamiento del servicio público y los daños originados, ya que existe en el expediente un informe del Ingeniero Jefe del Servicio Hidráulico de la Consejería de Obras Públicas de la Comunidad Autónoma de Baleares de fecha 30 de enero de 1987, que dice que "de los datos disponibles en este Servicio se deduce que a lo largo de los últimos cincuenta años se han realizado construcciones y obras abusivas, transformando progresivamente la vaguada en una galería cuyas dimensiones oscilan entre 3x2 ó 0,8x1,4 m.", y añade que "con motivo de las inspecciones efectuadas a raíz de la inundación que nos ocupa se comprobó que las obras realizadas en el hotel "El Paso" habían consistido en la colocación de tubos de hormigón de un metro de diámetro que, si bien habían sido conectados aguas arriba a la galería que configura la vaguada, se dejaron en cambio cegados aguas abajo, precisamente frente al hall (sic) de entrada del hotel; de ello puede deducirse que tal anomalía fue la causa eficiente de la inundación, y prueba de ello es que, una vez realizada la corrección oportuna, no se han reproducido problemas de desagüe". Así que la Administración deduce de ello que la inundación (y los daños que originó en el semisótano del edificio de la Comunidad actora) no se debió al deficiente funcionamiento del servicio público de policía y cuidado de los cauces públicos, sino a un hecho extraño y producido por terceros (la conversión de la vaguada en una galería cegada) que rompe el nexo causal y hace inviable la petición de indemnización dirigida contra la Administración. Este fue también el sentido deldictamen del Consejo de Estado, si bien hay otros informes (como el del Consejo de Obras Públicas y Urbanismo de 26 de junio de 1986, el del Servicio Jurídico de ese Ministerio de 17 de julio de 1986 y la propuesta de resolución de la Sección correspondiente de 6 de mayo de 1986), que fueron favorables a la Comunidad perjudicada.
La intervención de tercero en la producción de los daños es ya un problema clásico en el campo de la responsabilidad patrimonial de la Administración, sobre el cual la jurisprudencia de este Tribunal no tiene una solución definida, sino una constante invocación a respuestas puntuales e individualizadas, subordinadas a las circunstancias específicas y peculiares de cada caso concreto, sin duda para evitar que formulaciones excesivamente generales puedan acarrear en el futuro consecuencias indeseadas o excesivas. Esta prudencia judicial se acrecienta en los casos en que los daños se achacan a la pura inactividad de la Administración, porque siendo cada vez más, y cada vez más generales, los fines que el Ordenamiento jurídico asigna a ésta, y ordenado constitucionalmente que los sirva "con eficacia" (art. 103.1 de la Constitución ), la responsabilidad patrimonial de la Administración podría alcanzar una expansión gigantesca si se admitiera que nace en todos aquellos casos en que la Administración no cumple con eficacia los fines que le señala el Ordenamiento jurídico (vg persecución de los delitos, cuidado del medio ambiente, ordenación del tráfico viario, organización de servicios sanitarios, etc.), aunque sea una persona extraña y conocida quien haya desencadenado el proceso causal (vg quien ha cometido el delito del que se derivan los daños, o quien ha realizado el acto contaminante que los ha producido, etc.). El relativismo o casuismo de la materia, en los casos de meras inactividades de la Administración, acaso sólo permita concluir que ni el puro deber abstracto de cumplir ciertos fines es suficiente para generar su responsabilidad cuando el proceso causal de los daños haya sido originado por un tercero, ni siempre la concurrencia de la actuación de éste exime de responsabilidad a la administración cuando el deber abstracto de actuación se ha concretado e individualizado en un caso determinado. Que es lo que, como veremos, ha ocurrido en el caso de Autos.
Del expediente administrativo se deduce: 1.° Que ya en el año 1943 (es decir, cuarenta años antes de la inundación que nos ocupa) la Jefatura de Obras Públicas de Baleares sabía el peligro que se había originado en la vaguada o torrente de Son Armadams, pues en oficio de 9 de junio de 1943 el Ingeniero Jefe comunicaba al Sr. Alcalde de Palma de Mallorca que "en el cauce en cuestión han sido construidas paredes de cerca y solares y otras diversas construcciones que impiden unas el desagüe y otras con secciones de desagüe insuficiente, lo que hace prever un desastre si se producen avenidas extraordinarias en esa zona". 2.° Que, en efecto, "a lo largo de los últimos cincuenta años se han realizado construcciones y obras abusivas, transformando progresivamente la vaguada en una galería" (informe antes citado del Sr.. Ingeniero Jefe del Servicio Hidráulico del Gobierno Balear). 3.° Que producido el siniestro, y girada visita, se comprobó que los tubos que habían sustituido a la vaguada estaban cegados justo enfrente del hotel "El Paso", y que inmediatamente se procedió a colocar nuevos tubos dando a la galería continuidad.
De estos hechos se deduce no que la Administración haya cumplido en regla su función de policía de los cauces públicos desde hace casi cincuenta años (como se pretende en algún informe del expediente), sino justamente lo contrario: Que, pese al peligro previsto y anunciado, durante años y años se ha tolerado el cegamiento progresivo de la vaguada. Por lo tanto, no es que la Administración del Estado haya incumplido el deber general de policía que le imponía el art. 226 de la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879 (aquí aplicable), y que desarrolló el Reglamento de Policía de Aguas y sus Cauces de 14 de noviembre de 1958 , sino que ha infringido elementales normas de cuidado y diligencia, pues, conociendo el lamentable estado de un cauce específico y determinado, no adoptó las medidas necesarias para evitar los daños.
Hubo, por lo tanto, un anormal funcionamiento de un servicio publico (art. 40 de la LRJAE ) como consecuencia del cual no pudieron ser evitados los daños producidos, y se está, en consecuencia, en el caso de declararlo así, y condenar a la Administración a indemnizar a la Comunidad de Propietarios recurrente en la cantidad no discutida de 874.585 pesetas, con la actualización desde la fecha en que se solicitó, tal como se pide (18 de mayo de 1984), según la variación del índice General de Precios al Consumo.
Si bien la Administración no evitó los daños (como pudo), del expediente administrativo parece deducirse que fueron terceras personas las que cegaron la vaguada, de forma que queda expedita la acción de la Administración para reclamar lo pagado de quien corresponda, lo que apuntamos sin prejuzgar en absoluto esa cuestión.
No existen razones que aconsejen una condena en costas.Por todo ello, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución,
Que estimando los presentes recursos núms. 694/88 y 174/89, interpuestos por el Procurador Sr.. Rodríguez Puyol, en nombre y representación de la DIRECCION000 , de Palma de Mallorca, contra las resoluciones del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo que se citan en el primero de los fundamentos de Derecho de esta Sentencia, declaramos tales resoluciones contrarias a Derecho y, en consecuencia, las anulamos y condenamos a la Administración del Estado a pagar a la Entidad actora la cantidad de 874.585 pesetas, actualizada hasta el momento de su pago y desde el día 18 de mayo de 1984, según la variación del índice General de Precios al Consumo. Y sin costas.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandarnos y firmamos. Carmelo Madrigal García. Pedro José Yagüe Gil. Benito Santiago Martínez Sanjuan. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. don Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como Secretario certifico.
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