STS, 15 de Marzo de 1993
| Ponente | MELITINO GARCIA CARRERO |
| ECLI | ES:TS:1993:19312 |
| Fecha de Resolución | 15 de Marzo de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 894.-Sentencia de 15 de marzo de 1993
PONENTE: Excmo. Sr don Melitino García Carrero.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Derechos fundamentales.
NORMAS APLICADAS: Art. 65 de la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia del Tribunal Constitucional 14/1981.
DOCTRINA: El hecho de que una Comunidad Autónoma, tras requerir la anulación de un
nombramiento por razones de legalidad hecho por la Administración local (Ayuntamiento), se vea en
la necesidad de acudir a la vía judicial, no comportan un menoscabo de la autonomía municipal.
En la villa de Madrid, a quince de marzo de mil novecientos noventa y tres.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante nos pende, en grado de apelación, interpuesto por doña Sofía , representada y defendida por el Letrado don Rafael Machado Salazar de Frías, contra Sentencia de la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dictada el 27 de junio de 1988, en recurso núm. 288/1987, sobre anulación de nombramiento de funcionario municipal; habiendo comparecido como apelada la Junta de Extremadura, representada y defendida por su Letrado.
Antecedentes de hecho
Por la Junta de Extremadura se formalizó escrito de demanda de 29 de septiembre de 1987, en cuya súplica se interesaba del orden jurisdiccional de instancia "dicte Sentencia en la que declare la nulidad del acuerdo del Ayuntamiento de Ahigal por el que se nombraba Alguacil municipal -Operaría de servicios múltiples- a doña Sofía , reponiendo el expediente administrativo, y las actuaciones, al momento en que se debió rechazar la concurrencia de los opositores que al inicio del primer ejercicio no poseían el permiso de conducir de la clase B- 2".
El fallo de la Sentencia apelada, de conformidad con la súplica de la demanda, contiene el siguiente pronunciamiento: "Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso- administrativo (...) contra las resoluciones que se reseñan en el fundamento primero, las cuales anulamos por no estar ajustadas a Derecho, reponiendo las actuaciones al momento en que se debió rechazar la concurrencia de los opositores que al inicio del primer ejercicio no poseían el permiso de conducir de la clase B-2...".
Interpuesto recurso de apelación contra la precitada Sentencia por la anteriormente nombrada doña Sofía , la Sala tuvo por admitido a trámite dicho recurso en Auto de 12 de julio de 1988, acordando emplazar a las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo , en la que han comparecido la apelante y la Junta de Extremadura como apelada.Seguidos los trámites correspondientes, la representación procesal de doña Sofía formalizó alegaciones mediante escrito de 22 de abril de 1992, en el que suplica se dicte Sentencia "revocando la que es objeto de esta apelación, resolviendo la ineficacia de la pretensión de anulación efectuada por la Junta de Extremadura respecto al acuerdo del Pleno municipal de Ahigal de 30 de diciembre de 1986".
Por diligencia de ordenación de 4 de mayo de 1992, se acordó dar traslado por veinte días de las actuaciones a la representación procesal de la Junta de Extremadura, para que formulase alegaciones escritas, habiendo transcurrido el plazo concedido sin que procediera a cumplimentarlo, por lo que en diligencia de ordenación de 20 de octubre de 1992 y de conformidad con el art. 121 de la Ley de Jurisdicción , se tiene por caducado y perdido el trámite conferido.
La deliberación y fallo de este recurso tuvo lugar en la fecha señalada del 9 de marzo de 1993.
Siendo Ponente el Excmo. Sr don Melitino García Carrero.
Fundamentos de Derecho
Son antecedentes significativos del conflicto jurídico suscitado en este proceso los siguientes: A) En el "Boletín Oficial de Cáceres" de 18 de junio de 1986 se publicó el acuerdo del Ayuntamiento pleno de Ahigal convocando oposición libre para la provisión en propiedad de una plaza de Alguacil municipal y oficios múltiples del citado Ayuntamiento. B) En las Bases de la convocatoria se consignaba como uno de los requisitos para ser admitido a la práctica de la oposición, "estar en posesión del permiso de conducir de la clase B-2 en la fecha que se celebre el primer ejercicio de la oposición, sin cuyo requisito no se le admitirá a los exámenes" [base 2.a g)l. C) No obstante lo anteriormente establecido, doña Sofía fue admitida a tomar parte en la oposición con la constatación de su carencia de permiso de conducción; y posteriormente al haber superado con puntuación favorable los distintos ejercicios le fue adjudicada la plaza de la que tomó posesión el 2 de enero de 1987. D) Recibida en la Junta de Extremadura (Dirección General de Administración Local de la Consejería de la Presidencia y Trabajo) la documentación referida al citado nombramiento y advertida la irregularidad apuntada ("que ninguno de los opositores admitidos y que realizaron los ejercicios de la oposición poseían el permiso de conducir de la clase B-2"), por este Organismo de la Comunidad Autónoma se requirió al Ayuntamiento, de conformidad con el art. 65 de la Ley 7/1985 , para que anulase el acuerdo de nombramiento de doña Sofía en el plazo de un mes; requerimiento que, al ser inatendido, motivó la presentación de recurso en sede jurisdiccional por la Junta de Extremadura.
Las alegaciones del recurso de apelación se concentran, prácticamente, en la tesis de que la Junta de Extremadura carece de "legitimación activa para pretender la anulación de un acuerdo municipal adoptado en ejercicio de una competencia exclusiva de la Administración municipal, puesto que ello vulneraría la autonomía municipal consagrada en el art. 140 de la Constitución ". En esta línea de pensamiento se afirma que, en el caso concreto, la Junta de Extremadura carece de todo interés en relación al acuerdo municipal de Ahigal; "el loable interés de querer ejercer un control sobre la legalidad de dicho acuerdo municipal, no es un interés que la Ley en este caso ampare, pues frente a dicho loable interés se contrapone el de respeto a la autonomía municipal, con todos los pros y contras que ello conlleva". Por otra parte, se argumente que "la ratio jurídica del art. 65 LRBRL es establecer un procedimiento para el caso de que la Administración municipal haya superado los límites competenciales que la Ley le atribuye, pero en absoluto puede interpretarse como un procedimiento revisor para controlar la legalidad de todo actuar administrativo municipal, para eso está el sistema general de control de la legalidad al que tienen acceso la generalidad de los ciudadanos"...".
La tesis anteriormente expuesta implica una interpretación fuertemente restrictiva del texto del art. 65.1 de la Ley 7/1985, de 21 de abril (LRBRL), y está apoyada en argumentos sin suficiente consistencia. La exégesis que postula la apelante guarda correlación con el supuesto previsto en el art. 66 de la Ley , específicamente dedicado a la impugnabilidad por la Administración del Estado o de la correspondiente Comunidad de "los actos y acuerdos de las Entidades locales que menoscaben competencias del Estado o de las Comunidades Autónomas, interfieran su ejercicio o excedan de la competencia de dichas Entidades", en cuyos supuestos es claro que el interés legitimador de la pretensión procesal está prefigurado por la incidencia del menoscabo o la interferencia sufridos por la Entidad pública reclamante.
El art. 65 LRBRL establece que, "cuando la Administración del Estado o la de las Comunidades Autónomas considere, en el ámbito de sus respectivas competencias, que un acto o acuerdo de alguna Entidad local infringe el Ordenamiento jurídico, podrá requerirla, invocando expresamente elpresente artículo, para que anule dicho acto o acuerdo". La legitimación procesal, con arreglo a este articulo, tiene una amplitud de mayor extensión que el precepto primeramente citado del art. 66 , identificándose con el interés público de mantenimiento de la legalidad.
Esta cobertura legitimadora indiscriminada no es tampoco exclusiva de las citadas Entidades, sino que puede extenderse, en áreas determinadas, a la generalidad de los ciudadanos sin necesidad de afectación específica (Cfr art. 220 , Real Decreto 2568/1986 ; art. 235.1, Real Decreto 1346/1976 ; art. 16, Decreto 833/1975 , etc.).
Ahora bien, más allá de esta legitimación genérica como portadora del interés de defensa de la legalidad (art. 103.1 CE ), en el caso que estarnos analizando la Comunidad Autónoma justifica un interés directo inmediato que esta materialmente reflejado en la facultad de nombramiento de un miembro del Tribunal calificador (fol. 32 del expediente), y conecta con las competencias que le vienen reconocidas por el Estatuto de Autonomía (art. 8.10 ) en materia de régimen estatutario de los funcionarios de la Comunidad Autónoma y de la Administración local, en el marco de la legislación básica del Estado. Por otra parte, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, no cabe deducir de la Constitución que, en todo caso, corresponda a cada una de ellas un derecho o facultad que le permita ejercer las competencias que le son propias en régimen de estricta y absoluta separación (Cfr. STC 27/1987, F. J. 2 ). Por ello, "es preciso reiterar que el principio de autonomía de las Corporaciones locales es compatible con la existencia de 894 un control de legalidad sobre el ejercicio de sus competencias realizado, en los casos y formas predeterminados por el legislador, por el Estado o por las Comunidades Autónomas, habida cuenta de la posición de superioridad de uno y otra sobre las Entidades locales" (id. F.
J. 2).
El factor diferenciador, cuando nos referimos a la materia a la que afecta este recurso, estriba en que el control de legalidad excluye cualquier medida que suponga una limitación o interferencia de la actividad administrativa, tales como la suspensión del acto u otra medida prohibitiva (Cfr. STC 14/1981 ). Respecto a este punto concreto, el examen de las actuaciones pone de manifiesto que el 4 de febrero de 1987 se recibe por el órgano competente de la Junta de Extremadura la documentación relativa al acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento sobre nombramiento de doña Sofía como Alguacil del Ayuntamiento de Ahigal; el día 12 del mismo mes y año (RS 13 de febrero de 1987), es decir, dentro del plazo de quince días hábiles que previene el art. 65.2 LRBRL , el órgano autonómico remite requerimiento motivado de anulación del acuerdo al Ayuntamiento de Ahigal; y después de transcurrido un mes sin haber recibido contestación de clase alguna al requerimiento, la Junta de Extremadura acude a la sede jurisdiccional de instancia demandando la declaración judicial de nulidad. No se acepta, por tanto, que estas actuaciones comporten un menoscabo de la autonomía municipal, ni tampoco la argumentación del apelante invocando la firmeza del acuerdo corporativo, fundada en la supuesta extemporaneidad del requerimiento transmitido por la Junta al Ayuntamiento para la declaración de nulidad.
Según el apelante, "la Junta de Extremadura olvida que el Ayuntamiento de Ahigal no podría, aunque quisiese, anular sin más el acuerdo plenario de 30 de diciembre de 1986, porque dicho acuerdo es un acto declarativo de derechos en favor de la aquí recurrente, que a tenor del art. 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo , requiere la previa declaración de lesividad para el interés público y la posterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa".
El razonamiento precedente no expone un "obstáculo", sino que señala una vía para que la resolución firme de nombramiento adoptada por el Pleno municipal pudiera ser anulada; vía procedimental que no tuvo, al parecer, otro impedimento que la inhibición del Ayuntamiento, no obstante la concurrencia de una grave vulneración del Ordenamiento jurídico determinante de la nulidad de pleno derecho del acto en cuestión.
Sobre este último extremo, de la nulidad del acto, el escrito de alegaciones de la apelante no formula reserva u oposición contradictoria, por lo que esta Sala debe limitarse a constatar la correcta fundamentación de la Sentencia apelada en torno a la ruptura de las bases de la oposición y, a su través, la vulneración de los principios de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad (art. 103.3 CE y 19.1 Ley 30/1984 ), desarrollado en su fundamento de Derecho segundo en el siguiente párrafo: "Por todo ello, el Tribunal examinador, vinculado a las bases de la convocatoria, debió aplicar estrictamente la exigencia del requisito establecido en la 2.a B) sin realizar interpretación que suponen la modificación de aquella base, admitiendo a examen a quienes no cumplían el requisito, sin que lo pueda justificar, el que ninguno de los siete aspirantes lo tuvieran, y la no necesidad del mismo, a su juicio, porque con ello, además de violar el principio de igualdad consagrado en el art. 91 de la Ley de Bases y 3 .a del Real Decreto 2223/1984 y 14 de la Constitución, respecto a los posibles aspirantes que no concurrieran por carecer de aquel requisito, sustituían a la Corporación municipal en su facultad normativa para establecerlas bases que estimó pertinentes. Por último, las bases vinculan a la Administración municipal y, por consiguiente, al Pleno municipal que acordó el nombramiento de doña Sofía con infracción de las bases de la convocatoria, incurriendo con ello en una clara violación del Ordenamiento jurídico, ya que si estimaba que las bases no eran adecuadas o erróneas debió hacer las oportunas modificaciones conforme se exige en el art. 13.5 del Real Decreto 2223/1984 "
Dados los términos del art. 131.1 de la Ley de Jurisdicción no ha lugar a hacer declaración de condena en costas.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de doña Sofía contra Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 27 de junio de 1988 , dictada en recurso núm. 288/1987, que confirmamos en su integridad. Sin declaración de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. César González Mallo. Marcelino Murillo Martín de los Santos. Melitino García Carrero. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Melitino García Carrero, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma certifico.
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SAN, 20 de Octubre de 1998
...aquélla debiendo recordarse que, según reiterada doctrina jurisprudencial (Sentencias del Tribunal Supremo de 29 de enero de 1.991 y 15 de marzo de 1.993, e.o.), con reflejo normativo en diferentes disposiciones, como el art. 13.4 del Real Decreto 2223/84, de 19 de diciembre, o en el art. 1......