STS, 24 de Abril de 1993

PonenteVICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS
ECLIES:TS:1993:14072
Fecha de Resolución24 de Abril de 1993
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 1.350.-Sentencia de 24 de abril de 1993

PONENTE: Excmo. Sr. don Vicente Conde Martín de Hijas.

PROCEDIMIENTO: Apelación.

MATERIA: Actos administrativos. Invalidez. Nulidad de pleno derecho. Acción de nulidad. Art. 109 de la LPA . Motivos. Interpretación restrictiva.

JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia de 1 de septiembre de 1988.

DOCTRINA: No puede interpretarse el art. 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo en el

sentido de que en él se consagre una acción con la que, sin limitación de plazo, se pueda forzar a

la Administración a declarar la nulidad de pleno derecho de un determinado acto, subsumible en los

supuestos del art. 47 de la expresada Ley . Habida cuenta en el supuesto enjuiciado del tiempo

transcurrido desde el momento en que se produjo la exclusión del actor hasta el momento en que

éste la impugnó por la vía del art. 109 de la indicada Ley , resulta contrario a la equidad el exigir de

la Administración la declaración de la nulidad de aquélla. A través del enjuiciamiento del acto

denegatorio de la postulada declaración de nulidad de otro acto, puede examinarse, y decidirse,

acerca de la nulidad de este último. La jurisprudencia se pronuncia por una interpretación restrictiva

tanto de la aplicación de los supuestos de nulidad de pleno derecho del art. 47 de la Ley ya

referida, como de su declaración por la vía del art. 109 de la misma.

En la villa de Madrid, a veinticuatro de abril de mil novecientos noventa y tres.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores al final anotados, el recurso de apelación que con el núm. 1.185 de 1991 ante la misma pende de resolución, interpuesto por don Sergio , representado y defendido por el Procurador de los Tribunales don José Luis Ferrer Recuero contra sentencia de fecha 5 de noviembre de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco , sobre exclusión de la policía autónoma. Habiendo sido parte apelada el Gobierno Vasco, representado y defendido por el Procurador de los Tribunales don Pedro Rodríguez Rodríguez.

Antecedentes de hecho

Primero

La sentencia apelada contene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: «Fallo que nohabiendo lugar a la causa de inadmisión alegada por la parte demandada y debiendo desestimar como desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales, don José María Bartau Morales, en nombre y representación de don Sergio , contra la desestimación presunta por silencio administrativo y contra la posterior resolución expresa, dictada por el Excmo. Sr. Consejero de Interior del Gobierno Vasco, de fecha 9 de septiembre de 1987, por la que se desestimaba la acción de nulidad interpuesta contra la resolución o resoluciones de la Consejería de Interior del Gobierno Vasco que determinaron la exclusión del recurrente de la Policía Autónoma, debemos confirmar y confirmamos la resolución impugnada por resultar ajustada a Derecho. Sin condena de las costas procesales devengadas en esta instancia.»

Segundo

Notificada la anterior sentencia, por la representación del Sr. Sergio Argüello, se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, la cual se admite en ambos efectos, por providencia de 26 de diciembre de 1990, en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expedientes a dicho Tribunal.

Tercero

Recibidas las actuaciones procedentes del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, personada y mantenida la apelación por la representación del Sr. Sergio Argüello se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. El mismo evacúa el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala dicte sentencia que estime el recurso de apelación y revoque la apelada.

Cuarto

Continuando el trámite por la representación del Gobierno Vasco, lo evacuó igualmente por escrito en el que tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la, que se desestime el recurso de apelación.

Quinto

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 13 de abril de 1993, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Vicente Conde Martín de Hijas.

Fundamentos de Derecho

Primero

El demandante en este proceso apela la sentencia de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que desestimó su recurso, formulado contra la resolución presunta del Consejero del Interior del Gobierno Vasco y posterior resolución expresa de 9 de septiembre de 1987 por la que se desestimaba la acción de nulidad, interpuesta contra la resolución o resoluciones de la Consejería del Interior del Gobierno Vasco, que determinaron su exclusión de la Policía Autónoma.

La sentencia apelada desestima la inadmisibilidad del recurso, alegada por la Administración demandada, y en cuanto al fondo lo desestima, consistiendo los fundamentos de dicha desestimación, sintéticamente enunciados, en los siguientes:

  1. que la potestad administrativa establecida en el art. 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo no exige de modo incondicionado el que la Administración, ante la instancia del interesado, debe necesariamente solicitar dictamen del Conejo de Estado, si con los debidos asesoramientos entiende que no procede declarar la nulidad de pleno derecho, y que sólo a la Administración corresponde la facultad de decidir si procede o no continuar el procedimiento de la revisibilidad de oficio de sus propios actos, debiendo solicitar dicho dictamen sólo para el supuesto de que ejercite la posibilidad que tiene de declarar la nulidad de los actos enumerados en el art. 47 LPA;

  2. que la acción de nulidad instada por el recurrente ante la Administración se fundó en la alegación de que se había declarado por los Tribunales la nulidad de unos actos administrativos idénticos a los que determinaron la exclusión del recurrente de la Policía Autónoma; y que la resolución desestimatoria de tal petición se fundó en la inexistencia de tal identidad, por referirse a promociones distintas y a fases diferentes del proceso de selección de policías autónomos, o dándose los elementos de identidad, exigidos por el art. 86.2 de la Ley Jurisdiccional , para que la anulación de un acto tenga eficacia ante terceras personas, por lo que la resolución desestimatorria de la petición de declaración de nulidad resultaba conforme a Derecho.

Segundo

Contra dicha sentencia se alza el demandante, aduciendo en su escrito de alegacionesapelatorias seis y una conclusión, que es aconsejable exponer aquí resumidamente, aunque con el suficiente detalle:

  1. La primera es un resumen de antecendentes de hecho, en el que se aprecian marcadas diferencias respecto de los que se alegaron en la vía administrativa e incluso en la demanda.

  2. La segunda, que pretende configurar en términos precisos la «cuestión a resolver en el recurso contencioso-administrativo objeto de la presente apelación», indicando como tal el de «si una o unas resoluciones administrativas carentes de todo soporte documental y expediente que las justificarse incidían en el vicio descrito por el apartado 1.°, c) del art. 147 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 ».

  3. La tercera, en la que se expone el contenido de la sentencia apelada y la concepción que en ella se expresa de la acción de nulidad del art. 109 de la Ley de Procedimiento administrativo , respecto de la que suscita una doble cuestión:

    - Si es correcta la desestimación de la acción de nulidad en vía administrativa por el solo hecho de que no fueran idénticas las situaciones del actor y de los compañeros a los que se refería la sentencia precedente aludida en su escrito.

    - «Si, como sostiene la sentencia apelada, sólo a la Administración corresponde decidir si procede o no continuar con el procedimiento de revisibilidad de sus propios actos, implicando con ello que los tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo no pueden entrar a estudiar y decidir sobre la nulidad de pleno derecho del acto administrativo cuya revisión se insta por medio de la acción de nulidad.»

  4. La cuarta analiza la «adecuación a Derecho de las resoluciones administrativas del Departamento de Interior que ponen fin al expediente de acción de nulidad en la hipótesis de que los tribunales de lo contencioso-administrativo no se pueden pronunciar sobre la legalidad del acto del que se pide su revisión por medio de la acción de nulidad».

    Al respecto comienza señalando que en su petición de declaración de nulidad no se estaba solicitando la extensión al mismo de la sentencia invocada en apoyo de su pretensión, conforme a lo dispuesto en el art. 86.2 de la Ley Jurisdiccional , como dan por sentado en el Departamento de Interior del Gobierno Vasco y en cierta forma la sentencia de instancia, que desestimó el recurso, aceptando como ajustada a derecho la resolución administrativa denegatoria de la declaración de nulidad, fundada en la falta de identidad de las situaciones.

    A lo que se opone que esa resolución no se debió limitar a analizar ese solo punto de la similitud de las situaciones, sino que, conforme a lo dispuesto en el art. 93.1.º de la LPA , se debió examinar la trascendencia jurídica del hecho de «la inexistencia de expediente administrativo recogiendo la actividad administrativa cuya nulidad, por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento administrativo, se estaba solicitando», decidiendo al respecto.

    Es previsión a una posible oposición a ese planteamiento, concluye la alegación aduciendo que «tal vez se intente argumentar, a contrario de lo que sostenemos, que el expediente al que se refería la acción de nulidad está exclusivamente formado por el iniciado con el escrito de mi representado planteando la acción de nulidad y que por ello, a efectos de la aplicación del repetido art. 93.1.°, tan sólo éste debe ser tenido en consideración, pero con ello no sólo se estaría realizando una interpretación estrecha e incongruente, sino que se ignoraría que los vicios determinantes de la nulidad de pleno Derecho y, en particular, los referidos a cuestiones relativas al procedimiento en cuanto son materia de orden público, deben ser planteados de oficio, tanto por la Administración como por los Tribunales».

  5. La quinta razona la «posibilidad de que los Tribunales de lo contencioso-administrativo se pronuncien sobre la legalidad o no del acto del que se pide su revisión por medio de la acción de nulidad», posibilidad que defiende la parte, sobre la base de lo indicado en su alegación precedente respecto al art.

    93.1.º de la LPA, argumento que refuerza con la invocación del art. 83.3 de la Ley Jurisdiccional , que, a su juicio, define el ámbito de infracciones del ordenamiento jurídico a apreciar por la Sala, con independencia de que la infracción hubiera sido alegada o no en el procedimiento administrativo, sin que la alegación en el proceso de infracciones no alegadas en aquél implique una mutatio libelli, tesis que refuerza con la cita de la sentencia de esta Sala Tercera de 22 de abril de 1991.

    De ese planteamiento pasa a afirmar una vulneración por la sentencia apelada de su derecho detutela judicial efectiva, pues el control de la Administración, conforme al art. 103 CE, no admite ámbitos exentos, y el art. 109 de la LPA , según reiterada jurisprudencia, constituye una «auténtica acción de nulidad que obliga a la Administración a resolver aquello que se plantea con todas las consecuencias que ello implica»,

    Si la Administración se encuentra ante un acto nulo de pleno derecho, está obligada a revisarlo y deshacer tan precaria situación, a no ser que razones de equidad, los derechos de terceros o las leyes se lo impidan ( art. 112 LPA )

    .

    Así, pues, si la Administración está obligada a revisar, el control jurisdiccional debe extenderse a todos los elementos de esa actividad.

    Concluye esta alegación la parte aduciendo que, si la Sala estima que no se han incorporado todos los elementos necesarios para pronunciarse sobre el asunto, se puede condenar a la Administración a tramitar la acción de nulidad, cuya última resolución sería, a su vez, susceptible de recurso contencioso-administrativo; pero que en este caso, habida cuenta de que la propia Administración tiene ya reconocida la inexistencia de expediente del acto cuya nulidad se pretendía, razones de economía procesal exigen que la sentencia analice si la expulsión del demandante estuvo viciada hasta el punto de hacerla nula de pleno derecho o no.

  6. En la alegación sexta el apelante entra en el «estudio del fondo del asunto. Determinación de la parte procesal a la que corresponde la carga de la prueba». Su extensa argumentación al respecto puede sintetizarse en los siguientes puntos:

    - Que la presunción de legalidad del acto administrativo no puede extenderse a un caso, como él actual, de inexistencia total de expediente administrativo.

    - Que si la exclusión del demandante es consecuencia del proceso de valoración previsto por los arts. 17 y ss. del Reglamento de régimen interior de alumnos de la Academia de la Hertzaina , correspondería a la Administración demandada haberse ceñido a la forma y contenido de la valoración que en el citado Reglamento se describe, destacando especialmente que el curso de formación e instrucción «no consistió exclusivamente en seguir y aprobar un conjunto de asignaturas, sino que en su valoración se tuvieron en cuenta aspectos de matiz marcadamente subjetivo, como la valoración de actitudes», cuya calificación exigió la elaboración de unas «fichas de actitudes» en las que se anotaban las observaciones que los profesores y tutores podían realizar. La existencia y conservación de tales fichas no constituyen tan sólo un requisito exigido por el art. 21 del Reglamento de Régimen Interior de Alumnos de la Academia de la Hertzaina , aprobado por Orden de 22 de febrero de 1982, sino, sobre todo, un imperativo lógico derivado de la misma naturaleza de la materia que se trata de valorar (...) si se pretende obtener unos resultados que puedan merecer el calificativo de "objetivos" y superen en algo la noción de la objetividad».

  7. Finalmente, la conclusión es sólo eso, sin aportar ninguna novedad argumental no recogida en las alegaciones anteriores.

Tercero

Por su parte la Administración apelada opone a las alegaciones de contrario tres alegaciones, que podemos resumir en los siguientes términos:

  1. Que «existe una línea jurisprudencial, que permite sostener fundadamente que la acción de nulidad del art. 109 LPA no permite al administrado conseguir un pronunciamiento judicial acerca de la nulidad o no del acto del que se pide la revisión administrativa (línea que, aunque se enmarca en el enjuiciamiento de causas relativas a actos declarativos de derechos, es a los actos de gravamen)», citando al efecto las sentencias del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 1984 y 29 de diciembre de 1986, relativas a casos de respuesta por silencio negativo a solicitudes de revisión, ex art. 109 LPA, y las de 20 de febrero de 1989 y 10 de diciembre de 1986 . Ajuicio de la Administración la diferencia entre la acción de nulidad ex art. 109 y el recurso administrativo, se refleja en la extensión del ámbito del posible enjuiciamiento jurisdiccional, que en el primer caso debe limitarse a «comprobar si la Administración ha cumplido la obligación que el art. 109 de la LPA le impone: abrir un procedimiento para analizar si en un acto suyo anterior concurre o no alguna causa de nulidad de pleno derecho; y ahí se agota el ámbito de enjuiciamiento». Tal idea, a juicio de la Administración apelada, «sirve bien al equilibrio entre los principios de seguridad jurídica y legalidad; pues, por un lado, de la posibilidad a los administrados de instar, de la Administración, sin límite de tiempo determinado, la revisión de los actos nulos de pleno derecho, constituyéndose ésta, por tal instancia, en la obligación de resolver expresamente siguiendo el procedimiento legalmente previsto; y, por otro, respeta los límites temporales del sistema ordinario de recursos, impidiendo que el administrado pueda lograr una decisión judicial sobre el fondo del acto cuya revisión solicita la Administración».b) Que la aplicación jurisprudencial del art. 47 de la LPL tiene un marcado sentido restrictivo, que debe acentuarse en el supuesto de la acción de nulidad del art. 109 LPA, ya que «al no tener ésta límite temporal determinado el riesgo de esterilidad de la función administrativa, de ineficacia de la acción de la Administración tendente al bien común se agudiza en extremo. Y ello además de la precariedad en que tal acción coloca al principio de seguridad jurídica, que reclama todas las matizaciones e interpretaciones restrictivas que eviten su agravamiento». Se hace a continuación una extensa referencia jurisprudencial para concluir que en este caso no hay una ausencia total de procedimiento, pues hay certificación de las puntuaciones obtenidas por el actor en el curso de formación, suficiente, a su juicio, para eludir la calificación de nulidad de pleno derecho. Y se hace la observación de que la inexistencia de un expediente (en el sentido de conjunto de documentos en los que se plasma la realización de los trámites correspondientes) no conlleva automáticamente la nulidad de pleno derecho. Es la carencia absoluta de procedimiento la que acarrea tal nulidad; y si se prueba, como en este caso, aun por medios diferentes a los documentos que forman el expediente, la realización de trámites procedimentales, no puede acceder a la declaración de la susodicha nulidad».

  2. Que debe atenderse a «la virtualidad del art. 112 LPA, en cuanto límite general a la revisión de actos administrativos al margen del sistema de recursos, tanto sean declarativos de derechos como de gravamen, tanto de oficio por la Administración como a instancia de parte», corroborando su alegación con la cita de la sentencia de este Tribunal de 7 de junio de 1982. Que dicho artículo «en cuanto persigue la Justicia y el equilibrio entre principios generales del derecho en presencia, tratando de evitar consecuencias desorbitadas y absurdas en la realización de los arts. 109 y 110 (sobre todo el primero), entendemos debe interpretarse y aplicarse generosamente». Que el término leyes, utilizado en el art. 112 LPA, debe interpretarse como sinónimo de Ordenamiento Jurídico o de Derecho, y que la cláusula «otras circunstancias» es una puerta abierta a la justicia del caso concreto, y que según esto «dicho límite debe operar, impidiendo una revisión de los actos administrativos de que se trate; ya que la misma ocasionaría un perjuicio grave al interés general y al principio de eficacia administrativa en la consecuencia del bien común, al Derecho, en suma, dado que son muchos los administrados que están en la misma situación que el demandante y que supondría una grave distorsión, en la organización de la Policía Autónoma, el hecho de dar respuesta a su situación, ya vieja, por otro lado. Y ello sin dejar en el olvido que el rechazo del recurrente, y de los que se encuentran en situación similar y que también han accionado o pueden accionar, para ser miembro de la Hertzaina puede ser perfectamente ajustado a Derecho y justo, en cuanto al fondo; lo que conduciría a una resolución administrativa idéntica patentizando la sinrazón del sacrificio de la eficacia organizativa que la revisión solicitada comporta».

Cuarto

Expuestas, con la amplitud que el enjundioso debate aconsejaba, las plurales líneas de discusión que lo componen, resulta conveniente elegir la propia pauta de análisis, ordenando con propio criterio la prioridad en el examen de los distintos elementos de esa discusión.

Es punto en litigio el de si en el proceso derivado de una petición de declaración de nulidad de pleno derecho el objeto de enjuiciamiento puede serlo sólo la resolución administrativa que resuelve aquella petición, o extenderse, a través del enjuiciamiento de ésta, al de la resolución base, cuya nulidad se postulaba.

La solución a ese planteamiento genérico no da por sí sola la pauta a seguir en este caso, pues sin negar que a través del enjuiciamiento del acto, denegatorio de la postulada declaración de nulidad de otro acto, pueda examinarse, y decidirse, acerca de la nulidad de este último [extremo difícilmente cuestionable, acerca del cual la Sala estima totalmente aceptables los razonamientos del apelante, contenidos en su alegación quinta, en relación con la cuarta, resumidos en nuestro fundamento de derecho segundo, apartado e) en relación con el 1 d), posibilidad que además está expresamente consagrada en la sentencia de la antigua Sala Cuarta de 1 de septiembre de 1988; por lo que, en sentido contrario, no se estiman aceptables los razonamientos de la alegación primera de la Administración apelada, ni aplicables al caso la jurisprudencia que cita, referida a actos de denegación presunta de la declaración de nulidad, sin seguirse el procedimiento del art. 109 LPA], sin negar, reiteramos, aquella posibilidad, lo fundamental en este caso es si el análisis de acto de revisión basta por sí solo para resolver la cuestión, sin necesidad de descender al análisis del acto, que a través de él se pretendía que fuera revisado. La posibilidad de enjuiciar el acto revisado a través del enjuiciamiento del acto que lo revisa no implica la necesidad de que, para enjuiciar éste, deba comenzarse por el enjuiciamiento de aquél. Más bien el orden lógico de análisis es el inverso; esto es, existe una prioridad lógica en el análisis del acto que deniega la declaración de nulidad, pretendida por el interesado, en relación con el acto del que se postula la nulidad. Y en el análisis del primero puede agotarse el enjuiciamiento, sin necesidad de descender al análisis del segundo.

En el análisis del acto de revisión deben tenerse en cuenta, como ejes normativos del mismo, no sóloel art. 109 en relación con el 48, sino el art. 112 de la LPA , lo que supone que, sea cual sea la eventual apariencia de nulidad de pleno derecho de una resolución, en el marco de los dos primeros preceptos referidos, si la Administración entiende que se da alguno de los supuestos previstos en el último, el análisis de ese motivo obstativo de la declaración de nulidad debe considerarse prioritario, haciendo incluso innecesario el de la hipotética nulidad de pleno derecho del acto base, si se estima que la Administración obró correctamente, al no declarar la nulidad pretendida, y ello sin necesidad de un análisis de esa alegada nulidad.

Quinto

La jurisprudencia de este Tribunal, ciertamente, como alega la Administración apelada, se pronuncia por una interpretación restrictiva, tanto de la aplicación de los supuestos de nulidad de pleno derecho del art. 47 de la LPA , como de su declaración por la vía del art. 109 de la misma, cauce impugnatorio para el que recomienda la máxima prudencia ( SSTS -antigua Sala Tercera- de 20 de febrero de 1984; -antigua Sala cuarta- de 12 de marzo de 1986 y de 22 de octubre de 1990 -actual Sala Tercera, Sección Quinta -), dada la necesidad, según se indica en las dos últimas, de «articular un procedimiento de impugnación ordinario con la invocación de un precepto de aplicación extraordinaria o excepcional, cual el art. 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo..., lo cual requiere al hacerlo de una cuidadosa ponderación, sobre todo habida cuenta de que la no sujeción a plazo para efectuarlo, como, en cambio, se prevé para el sistema general de revisión, entraña un riesgo evidente para la estabilidad o seguridad jurídica..., precepto que incluso ha suscitado dudas en cuanto a las posibilidades y efecto de su utilización por los particulares, a diferencia de cuando es a iniciativa de la Administración».

Avanzando en esa línea, deben traerse al primer plano de consideración las limitaciones del art. 112 LPA. Se debe salir al paso de una desmedida concepción de la acción de nulidad prevista en el art. 109 LPA, a base de la simple contraposición entre acción de nulidad, sin sumisión a plazo, y recurso administrativo sometido a él. De limitarnos a ese simple dualismo, eso implicaría dejar en manos del administrado, interesado en impugnar una resolución que le afecta, y que considera nula de pleno derecho, el someterse a un plazo en la defensa de su interés, o prescindir de todo límite temporal, e impugnarla en cualquier tiempo, lo que no parece avenirse con una lógica de conjunto del sistema legal.

Un planteamiento tan escueto prescinde del dato de que en el art. 109 de la LPA la acción del particular, a la que se da entrada en los términos «a instancia del interesado», es sólo uno de los posibles elementos determinantes del ejercicio de la potestad administrativa, regulada en dicho precepto; pero lo fundamental en él no es tanto la acción, que puede movilizar el ejercicio de la potestad administrativa, cuanto la potestad misma.

Destacada la prevalencia esencial del sentido de potestad de la Administración, debe observarse que la misma expresión «en cualquier momento», tiene como referencia inmediata a la Administración, y no tanto al interesado, lo que obsta a la interpretación del art. 109 de la LPA en el sentido de que en él se consagre una acción, con la que, sin limitación de plazo, se pueda forzar a la Administración a declarar la nulidad de pleno derecho de un determinado acto, subsumible en los supuestos del art. 47 LPA .

No puede olvidarse que el art. 112 veda el ejercicio de las potestades de anulación por los diversos motivos que expresa, entre los que es especialmente significativo la referencia al «tiempo transcurrido u otras circunstancias», que hagan su ejercicio contrario «a la equidad, al derecho de los particulares o a las leyes».

Incluso desde la perspectiva del administrado, interesado en impugnar el acto administrativo que le afecta, resulta en cierto modo forzada la distinción usual entre acción de nulidad, ex art. 109 LPA, y recurso administrativo, ex arts. 113 y ss., pues desde esa perspectiva subjetiva la acción se manifiesta en ambos casos, siendo el recurso administrativo cauce para la acción impúgnatoria, como lo es el art. 109.

La diferencia real entre la acción impugnatoria ex art. 109, y la que se encauza por la vía de los recursos ordinarios, se manifiesta más bien por el dato de que en la primera no existe un derecho del administrado a imponer la declaración de nulidad, pues en definitiva ello sólo es consecuencia del ejercicio de una potestad de revisión de oficio, que es el elemento clave, en cuyo ejercicio no cuenta sólo el interés del accionante y el puro valor de la legalidad del acto impugnado sino otros elementos, a ponderar por la Administración, por los límites imperativos del art. 112 LPA.

Llegados a este punto, si la Administración, para no declarar la nulidad pretendida por el administrado, ex art. 109 LPA, aduce la aplicación de los límites del art. 112 LPA, a la hora de enjuiciar el recurso contencioso-administrativo contra la resolución denegatoria, basta que se examine la justificación de la aplicación de ese límite, reduciendo por tanto el examen judicial al de la resolución denegatoria, y, si seconsidera justificada la aplicación de ese límite, resulta ya innecesario examinar el acto base, cuya nulidad se pretendía.

Sexto

En el caso actual la resolución impugnada no hace explícita aplicación del art. 112 LPA, para eludir la declaración de nulidad de pleno derecho, pretendida por el demandante, sino que se limita, de modo harto descomprometido, a negar la identidad de situaciones entre la del accionante y la de los compañeros, a los que se referían las sentencias aludidas por aquél, y a negar la existencia de motivos de nulidad de pleno derecho, si tan siquiera un examen explícito de los elementos del acto impugnado, resolución que, sin otras consideraciones, la sentencia apelada entiende bastante para estimar conforme a derecho dicha resolución.

Es en el proceso cuando la Administración demandada hace invocación del art. 112, así como de la diferencia de situaciones ante el ejercicio de la acción de nulidad entre los actos declarativos de derecho y los de gravamen, reclamando para éstos su marginación del mecanismo legal del art. 109 LPA, por la vía de la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

Pudiera así pensarse que, de entender que la resolución impugnada no da respuesta adecuada a la petición de declaración de nulidad, al no analizar propiamente el acto impugnado, lo procedente sería la anulación del acto revisorio, para que se dictara nueva resolución en la que se analizase en plenitud el acto base impugnado, y se ponderase la posible existencia de alguno de los límites legales obstativos de la declaración de nulidad, como sugiere el propio apelante, aunque a otros efectos, en su alegación quinta in fine [recogida en el fundamento de derecho segundo de esta sentencia, apartado e)]. Mas las mismas razones de economía procesal, que allí se aducen, para reclamar de este Tribunal que enjucie por sí mismo la resolución administrativa base, cuya nulidad se pretendía, justifican aquí que, ante la alegación por la apelada de los elementos, que justifican la no declaración de la nulidad pretendida, por aplicación del art. 112 LPA, podamos entrar directamente en ese enjuiciamiento, evitando una posible anulación de actuaciones, tras la cual, con toda seguridad, la Administración haría por sí misma la explícita aplicación de dicho precepto, que ahora nos alega como motivo de oposición a la declaración de nulidad.

En definitiva, si antes le atribuimos una prioridad lógica en el enjuiciamiento del acto de revisión al examen de los límites del art. 112 LPA, como obstáculos a la pretendida declaración de nulidad del acto base impugnado, es el momento de entrar en ese examen, con la consecuencia anunciada de que, si de él resulta justificada la no declaración de la nulidad pretendida, resulte ya innecesario, e incluso improcedente, el examen de la condición jurídica atribuible al acto base impugnado.

Desde la perspectiva de equidad y afectación a los derechos de los particulares, cuya ponderación impone el art. 112 LPA, es factor a considerar el del carácter de acto de gravamen del acto base, cuya nulidad pretende el demandante (el de su exclusión de la Policía Autónoma Vasca), que la Administración demandada adujo en la primera instancia como motivo de inadmisibilidad, y que la sentencia apelada rechazó como tal, con criterio que en ese plano procesal hemos de compartir.

Pero desde una contemplación sustancialista de la defensa del interés del demandante mediante su acción impugnatoria, es indudable que desde el momento en que se le comunicó su exclusión de la Policía Autónoma, como admite en su demanda, tuvo oportunidad de articular su defensa.

Por otra parte, en cuanto alumno de la academia de la Hertzaina, en la que debía superar un curso de formación, cuya aprobación, en su caso, le abría el paso a un período de prácticas, cuya superación, a su vez, era precisa, para obtener el nombramiento como policía, en caso de no ser declarado apto, podría repetir curso por una sola vez y en la siguiente promoción, según se dispone en el art. 18.3 del Reglamento de Régimen Interior de la Academia de la Hertzaina (aprobado por Orden de 22 de febrero de 1982 ).

Resulta así claro el trastorno organizativo, que se produciría, si se declarase la nulidad pretendida, intentada fuera del tiempo, en que, con arreglo a ese Reglamento, el actor podría haber solicitado la repetición de curso.

Es apreciable una actitud negligente en el demandante, que, si no obsta a la admisibilidad de su recurso, adquiere una indudable significación en el marco de valores enfrentados a que se refiere el art. 112 de la LPA.

Desde esa perspectiva, no resulta conforme a la equidad que quien pudo defender su derecho en un momento, en que hubiera sido posible tenerlo en cuenta, a efectos de la adecuada organización de los cursos de la academia, y de la precisión de llamamientos de las sucesivas promociones, y no lo hizo,pretenda tardíamente que se le restablezca su condición de alumno de la academia de la Hertzaina, cuando con posterioridad a él existen indudablemente una serie de promociones ulteriores, en relación con las que el hipotético encaje escalafonal del demandante, si se le restableciese su situación, ocasionaría dificultades insolubles.

Resulta convincente además la alegación de la Administración demandada de la existencia de otros muchos administrados en la situación del demandante, cuyo eventual reingreso en la Academia produciría un grave trastorno organizativo, con daño del interés público.

Ha de concluirse por tanto que, por el transcurso del tiempo desde que se produjo la exclusión del actor, hasta el momento en que éste la impugnó por la vía del art. 109 LPA, resulta contrario a la equidad, el exigir de la Administración la declaración de la nulidad de aquélla; por lo que la negativa a declararla, sea cual sea la índole del vicio que pudiera afectar a dicha exclusión, resulta conforme a Derecho, debiéndose desestimar el recurso contencioso-administrativo, que se interpone contra la resolución denegatoria.

Se impone así, aunque por otros fundamentos, la confirmación del fallo de la sentencia apelada, sin necesidad de entrar a examinar y decidir las demás enjundiosas líneas de debate, que se enunciaron.

Séptimo

No se aprecian motivos que justifiquen una especial declaración de costas.

FALLAMOS

Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso de apelación, formulado por la representación procesal de don Sergio , contra la sentencia de 5 de noviembre de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco , que confirmamos, sin hacer una especial imposición de costas.

ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.-Enrique Cáncer Lalanne.-Vicente Conde Martín de Hijas.- Marcelino Murillo Martín de los Santos.-Melitino García Carrero.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Vicente Conde Martín de Hijas, Magistrado Ponente de esta Sala del Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.

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  • STSJ Castilla y León , 7 de Marzo de 2000
    • España
    • March 7, 2000
    ...que ha de ser favorable, se exige para declarar la nulidad. Esta interpretación de forma indirecta queda avalada por la Sentencia del T.S. de 24-04-1993, ponente Conde Martín de Hijas, en la que se resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia de la Sala de lo contencios......
  • STSJ Aragón 56/2007, 30 de Enero de 2007
    • España
    • January 30, 2007
    ..., a la que se acoge el recurrente, no es sin más, una alternativa a la del recurso ordinario contra actos administrativos. Dice la STS de 24/04/1993 , con doctrina que resulta plenamente aplicable a la regulación vigente; Se debe salir al paso de una desmedida concepción de la acción de nul......
  • SAN, 15 de Julio de 2009
    • España
    • July 15, 2009
    ...revisión, entraña un riesgo evidente para la estabilidad o seguridad jurídica. Y así, se debe, en palabras de la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 24 de abril de 1993 , "salir al paso de una desmedida concepción de la acción de nulidad prevista en el art. 109 LP.A ., a base de la simp......
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