STS, 5 de Mayo de 1993

PonenteJOSE MANUEL SANZ BAYON
ECLIES:TS:1993:13505
Fecha de Resolución 5 de Mayo de 1993
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 1.505. - Sentencia de 5 de mayo de 1993

PONENTE: Excmo. Sr don Juan Manuel Sanz Bayón.

PROCEDIMIENTO: Apelación.

MATERIA: Sanciones administrativas. Máquinas recreativas y de azar. Legalidad. Principios.

Proporcionalidad.

JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 26 de septiembre y 30 de octubre de 1990, 29 de abril

de 1991 y 27 de noviembre y 14 de diciembre de 1992.

DOCTRINA: Respecto de la infracción prevista en el art. 33.1, c), del Real Decreto 877/1987, de 3 de julio , hay que señalar que si bien la dicción de dicho precepto expresa que debe hallarse en el

local el libro de inspección e incidencias en modelo normalizado, que determine la Comisión

Nacional del Juego, previamente entregado por la empresa operadora y tal especificación quedó

determinada por la circular general núm. 10 del Ministerio del Interior, de 30 de octubre de 1987, es

lo cierto que tal normalización complementa necesariamente la integración del tipo de la infracción

administrativa, pero la falta de publicidad de dicha circular en la fecha de constatación de los

hechos de que se trata se traduce en que no surta efectos jurídicos. La discrecionalidad que otorga

a la Administración en la imposición de sanciones, dentro de los límites previstos, debe ser

desarrollada, ponderando, en todo caso, las circunstancias concurrentes al objeto de alcanzar la

necesaria y debida proporcionalidad entre los hechos imputados y la responsabilidad exigida.

En la villa de Madrid, a cinco de mayo de mil novecientos noventa y tres.

Visto por esta Sala el presente recurso de apelación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado y por la representación legal de la entidad "Expansión Comercial Operadora, S. A." contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 8 de octubre de 1990 , en su pleito núm. 682/1985.

Antecedentes de hecho

Primero

La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "Fallamos: Que estimando en parte el presente recurso contencioso-administrativo núm. 682/1989, interpuesto por elProcurador don Fernando Leal Osuna, en nombre y representación de la entidad mercantil "Expansión Comercial Operadora, S. A.", domiciliada en Barcelona, contra las resoluciones que se reseñan en el fundamento primero, mantenemos la existencia de la infracción y su tipificación como grave, rebajando la sanción impuesta a 500.001 pesetas, por no estar ajustadas a Derecho las resoluciones recurridas, en lo relativo a la cuantía de la multa; ello sin hacer especial declaración sobre el pago de las costas."

Segundo

Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por el Sr. Abogado del Estado y por la representación procesal de la entidad "Expansión Comercial Operadora, S. A.", que fue admitido en ambos efectos, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante el Sr. Abogado del Estado y la representación procesal de la entidad "Expansión Comercial S. A.".

Tercero

Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, lo evacuó el Sr. Abogado del Estado, por escrito, en el que, tras manifestar las que estimó pertinentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia en virtud de la cual estime el presente recurso de apelación, revoque la sentencia apelada y, en consecuencia, confirme íntegramente los actos administrativos impugnados por ser conformes con el ordenamiento jurídico. Continuado el mismo por el Procurador Sr. García Martínez, en representación de la entidad "Expansión Comercial Operadora, S. A.", lo evacuó, asimismo, por escrito, en el que, tras alegar las que estimó de aplicación, terminó suplicando a la Sala se sirva desestimar el recurso de apelación presentado por el Sr. Abogado del Estado, así como la apelación de la sentencia presentada por esta parte, resolviendo de conformidad con el suplico de la demanda presentada en primera instancia, en consecuencia anulando las resoluciones del gobierno civil de Cáceres y del Ministerio del Interior, de 31 de mayo de 1989, en el expediente administrativo 731/1988. En su defecto, acordar la reducción de la sanción económica dicta en la resolución del Tribunal Superior de Justicia de Cáceres.

Cuarto

Se señaló para votación y fallo el día 22 de abril de 1993.

Siendo Ponente el Excmo. Sr don Juan Manuel Sanz Bayón.

Fundamentos de Derecho

Primero

Por el Sr. Abogado del Estado y la representación legal de la entidad "Expansión Comercial Operadora, S. A." se impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, con sede en Cáceres, de 8 de octubre de 1990 , que estimaba en parte el recurso interpuesto por "Expansión Comercial Operadora, S. A.", manteniendo la existencia de la infracción y su tipificación como graves, formulada en la resolución del gobernador civil de Cáceres, de 16 de septiembre de 1988, ratificada en alzada por el Ministerio del Interior, de 31 de mayo de 1989, si bien rebajaba la sanción impuesta de 2.000.000 de pesetas a 500.001 pesetas, por no estimar ajustadas a Derecho las resoluciones administrativas recurridas en lo relativo a la cuantía de la multa.

Segundo

Ante todo, se ha de precisar, respecto de la denominada infracción del art. 33.1, c), del Real Decreto 877/1987, de 3 de julio , reiterando la doctrina de las sentencias del Tribunal Supremo, de 27 de noviembre y 14 de diciembre de 1992 , que si bien la dicción de dicho precepto expresa que debe hallarse en el local el libro de inspección e incidencias en modelo normalizado, que determine la Comisión Nacional del Juego, previamente entregado por la empresa operadora - art. 43.6 - y tal especificación quedó determinada por la circular general núm. 10 del Ministerio del Interior, de 30 de octubre de 1987, es lo cierto que tal normalización complementa necesariamente la integración del tipo de la infracción administrativa, y para que pueda desplegar su eficacia sancionadora, ha de tener la misma y equivalente publicidad que la de la norma que integra su tipicidad con aquélla. Por ello, tal circular debió ser publicada en el "Boletín Oficial del Estado" y esta falta de publicidad adecuada en la fecha de constatación de los hechos imputados, 26 de abril de 1988, se traduce en que la mentada circular no surta efectos jurídicos, careciendo de fuerza de obligar, por lo que dicha infracción en realidad no debe ser tenida en cuenta a los efectos de la imposición de la sanción enjuiciada.

Tercero

La parte apelante titular de la empresa operadora "Expansión Comercial Operadora, S. A." alega la nulidad de pleno Derecho del acta de infracción levantada por las fuerzas de seguridad y en su consecuencia de todo el expediente sancionador y su resolución. Pero, frente a tal alegación, y como bien se expresa también en la sentencia apelada, hay que reiterar que el acta de infracción conforme a lo dispuesto en el art. 49.2, b), 3 fue correctamente levantada, ya que la llamada acta de constatación del art. 49.2, a), del mismo Real Decreto 877/1987, de 3 de julio , sólo es procedente levantarla, cuando ante la ausencia de tales documentos, "Boletín de Situación" y "Ejemplar del Reglamento", el encargado del local alega ignorancia de su localización, extravío o sustracción, lo que de ningún modo fue realizado por elencargado del local, bar Titos, ni por los que estaban presentes en el acto.

Por tanto, el acta inicial de denuncia levantada y el expediente, emanación de aquélla, son plenamente ajustados a Derecho conforme a la citada normativa.

Cuarto

El art. 43.2 y 6 califica como infracciones graves, correspondientes al art. 3 del Real Decreto Ley, de 3 de julio de 1987 , la no entrega o no colocación del "Boletín de Situación" y la falta de entrega por la empresa operadora al titular del establecimiento de la documentación exigible, prescribiendo el art. 45.1 que las infracciones graves podrán ser sancionadas con multa de hasta 5.000.000 de pesetas, y las leves hasta 500.000 pesetas con la precisión del art. 45.2 en el sentido que para la imposición de la sanción se tendrá en cuenta, aparte de la calificación de la infracción cometida, las características del lugar de instalación de la máquina, la contumacia en la conducta, así como la reincidencia o no de comisión de faltas por el titular, la publicidad o notoriedad de la misma y cuantas circunstancias sean precisas para atenuar o aumentar la cuantía de la sanción.

La trascendencia social de esta modalidad de los juegos de azar, cuya repercusión económica representa aproximadamente el 60 por 100 de las cantidades que los españoles destinan al juego, según se expresa en la memoria del Real Decreto 593/1990 , hace necesario un exhaustivo control administrativo, con especial rigor en lo relativo a la constatación del cumplimiento de todos los requisitos y elementos necesarios para la instalación y funcionamiento de esas máquinas de juego en los locales donde se hallan ubicadas. Y sobre todo, por el gran impacto que esa actividad lúdica tiene sobre las economías de tan gran sector de la población, con niveles económicos, además, muy frecuentemente, inferiores al de la media nacional.

Como ha sostenido esta Sala en sentencias de 26 de septiembre y 30 de octubre de 1990 y 29 de abril de 1991, la discrecionalidad que se otorga a la Administración en la imposición de sanciones, dentro de los límites legalmente previstos, debe ser desarrollada, ponderando en todo caso las circunstancias concurrentes, al objeto de alcanzar la necesaria y debida proporcionalidad entre los hechos imputados y la responsabilidad exigida, dado que toda sanción debe determinarse en congruencia con la entidad de la infracción cometida y según criterio de proporcionalidad en relación con las circunstancias objetivas del hecho, proporcionalidad que constituye un principio normativo que se impone como un precepto más a la Administración, correspondiendo al ámbito de lo jurisdiccional, en su facultad revisora, no tan sólo la calificación de la conducta subsumible en el tipo legal, sino también el adecuar la sanción al hecho cometido, ya que en ambos casos el tema es de aplicación de criterios valorativos jurídicos plasmados en la norma escrita o inferibles de principios integradores del ordenamiento jurídico, como son, en este campo sancionador, los de congruencia y proporcionalidad entre la infracción y la sanción.

Quinto

Este Tribunal entiende, de conformidad con la tesis mantenida por el Abogado del Estado, que la Administración ha aplicado correctamente el principio de proporcionalidad entre la infracción y la sanción impuesta, porque del conjunto de circunstancias concurrentes en el evento enjuiciado se desprende con toda evidencia que estamos en presencia de una infracción calificada de grave - art. 43.2 y 6 - en el Real Decreto 877/1987, de 3 de julio, en relación con el art. 3 del Real Decreto Ley, núm. 2/1987, de 3 de julio, sancionada - art. 45.1, a ) - con multa de 5.000.000 de pesetas, mientras que las leves pueden serlo hasta 500.000 pesetas, y si tenemos en cuenta la trascendencia económico - social, como ya hemos apuntado, de esta actividad y su importante repercusión económica en el patrimonio de muchos ciudadanos y de las empresas operadoras, no se puede considerar como desproporcionada la sanción impuesta por la Administración de 2.000.000 de pesetas, que, en definitiva, prácticamente está situado dentro de una escala gradativa, del grado mínimo a considerar, de un total graduable en tres grados, de 500.000 a 5.000.000 de pesetas, y si bien no son rigurosamente aplicables en la esfera administrativa las normas sobre graduación de las sanciones penales, es claro que tales criterios sí pueden servir de pauta orientadora para medir la correcta aplicación del principio de proporcionalidad que debe existir en el binomio infracción - sanción, para integrarlo adecuadamente en la facultad discrecional de la Administración para la determinación del quantum sancionado, dentro de los límites legales establecidos en la normativa aplicable sin que se quepa hablar de infracciones del principio de igualdad, dado que no constan las circunstancias concurrentes en otros supuestos.

Por todo lo cual, es pertinente estimar el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado y revocar la sentencia apelada al ser conformes a Derecho los actos administrativos impugnados en su día.

Sexto

No procede hacer expresa declaración sobre costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional.

FALLAMOS

Que debemos estimar, y estimamos, el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 8 de octubre de 1990 , dictada en el recurso núm. 682/1989, la que revocamos, y declaramos conformes a Derecho los actos administrativos del Excmo. Sr. Gobernador civil de Cáceres, de 16 de septiembre de 1988, y del Ministerio del Interior, en alzada, de 31 de mayo de 1989, los que, en consecuencia, confirmamos y ratificamos, sin hacer expresa declaración sobre costas.

ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. - Pablo García Manzano. - Francisco José Hernando Santiago. - Juan Manuel Sanz Bayón. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr don Juan Manuel Sanz Bayón, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha. De lo que certifico.

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