STS, 20 de Abril de 1993

PonenteJOSE MANUEL SANZ BAYON
ECLIES:TS:1993:13265
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución20 de Abril de 1993
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 1.294.-Sentencia de 20 de abril de 1993

PONENTE: Excmo. Sr. don Juan Manuel Sanz Bayón.

PROCEDIMIENTO: Única instancia.

MATERIA: Viviendas militares. Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas. Creación. Real Decreto 1751/1990, de 20 de diciembre . Nulidad parcial.

NORMAS APLICADAS: Real Decreto 1751/1990, de 20 de diciembre .

JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 16 y 17 de marzo de 1992.

DOCTRINA: Dictado el Real Decreto 1751/1990 con fundamento en la habilitación de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990 , hay que señalar que la norma

habilitadora pone de relieve que lo en ella contemplado es una deslegalización. Es obvio que tal

habilitación deslegalizadora no contiene en sí misma plazo para su ejercicio, si bien al estar

contenida en la Ley de Presupuestos de 1990 , tal ejercicio de las facultades habilitadas ha de

producirse dentro del citado año. El Reglamento emanado de la técnica deslegalizadora no

desarrolla una Ley anterior, sino que supone una regulación propia e innovadora en la materia

deslegalizada. No hay razón para estimar que no debe formar parte del contenido propio de una Ley

de Presupuestos autorizar al Gobierno, al objeto de contribuir a la racionalización y reducción del

gasto público, a refundir o modificar la regulación de los organismos autónomos y entidades

públicas creadas por la Ley, como así se hizo al crear el Invifas. Hay que resaltar también que el

Real Decreto recurrido guarda relación con la materia económico-presupuestaria. Salvo diferencias

de matiz accidentales, la finalidad perseguida por el Real Decreto 1751/1990 es sustancialmente

igual a la de la normativa anterior. No existe norma especifica que exija que para promulgar el Real

Decreto de que se trata sea preceptiva la audiencia de los cuarteles generales del Ejército de

Tierra, Armada y Aire. La prescripción del art. 132.1 de la Constitución no ha sido conculcada en el

presente caso. La materia regulada en el Real Decreto impugnado no incide en la Ley de Arrendamientos Urbanos ni en las Leyes de Vivienda de Protección Oficial . La facultad derivada dela norma habilitante del art. 80, para modificar la regulación de los organismos autónomos creados

por Ley, posibilita y determina la corrección jurídica de los preceptos del Real Decreto impugnado

para la fijación del canon a satisfacer por el uso de viviendas. La compensación económica mensual

prevista en el Real Decreto para el personal militar de carrera que haya solicitado vivienda militar de

apoyo logístico y no haya podido acceder a ello por carencia de las mismas no está integrada en el

régimen retributivo de los militares. No se aprecia en la regulación del régimen de uso de las

viviendas militares de apoyo logístico, ni en la enumeración de las causas de desalojo, atentado

alguno a la objetividad que debe estar presente en las actuaciones de la Administración. Respecto

de los bienes propios del organismo autónomo de que se trata, el precepto del art. 5.2 establece un

régimen de enajenación opuesto al contemplado en el art. 84 de la Ley del Patrimonio y tal

disparidad de criterios ha de solucionarse mediante la estricta aplicación de la Ley del Patrimonio ,

determinando ello la nulidad del artículo del Real Decreto cuestionado. No se estima que la

regulación contenida en el Real Decreto de referencia pueda quedar sin efecto por aplicación de los

arts. 126 y 127 de la Ley de Patrimonio del Estado . Procede decretar la nulidad del art. 36 del

Decreto en cuestión desde la redacción del mismo "transcurrido el cual sin que éste se hubiera

efectuado, y en su caso, se dará conocimiento del incumplimiento de la resolución al mando o

jefatura de personal respectivo a los efectos previstos en la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre, del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas , sin perjuicio de que se adopten las

medidas procedentes para el inmediato desalojo de la vivienda», y ello porque supone la inclusión

en el normal proceso de desalojo o desahucio de una finca urbana de un elemento de coacción

personal contenido en una norma de naturaleza reglamentaria para la que no existe la habilitación

legal derivada del art. 80 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990 . No se aprecia

infracción al principio de igualdad en la regulación de las disposiciones transitorias primera, reglas

  1. a y 4.º del apartado 1 de dicha disposición. La disposición transitoria cuarta infringe el principio de

igualdad, lo que es determinante de la declaración de nulidad de la misma.

En la villa de Madrid, a veinte de abril de mil novecientos noventa y tres.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores al final anotados, que, con el núm. 705/1991 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Abogado, don Rafael Villa García, en representación de don Lázaro , contra el Real Decreto 1751/1990, de 20 de diciembre, por el que se crea el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas, se suprime el Patronato de las Casas Militares del Ejército de i 294 Tierra , el Patronato de Casas de la Armada y el Patronato de las Casas del Ejército del Aire y se dictan normas en materia de viviendas militares.

Antecedentes de hecho

Primero

Interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo fue admitido a trámite, formándose el oportuno rollo de Sala, fijando la cuantía como indeterminada, publicándose el preceptivoanuncio en el "Boletín Oficial del Estado», y reclamándose el expediente administrativo, que, una vez recibido, se le entregó a la representación procesal del recurrente, para que produjera la correspondiente demanda.

Segundo

Evacuado dicho trámite por escrito, por la parte actora, en que, como antecedentes de hecho y fundamentos de Derecho, alega cuanto consideró conveniente al caso debatido y terminó suplicando a la Sala dicte sentencia que declare la nulidad total del Real Decreto, impugnado por haber expirado el plazo de habilitación legal concedido al Gobierno en el art. 80 de la Ley 4/1990 de Presupuestos Generales del Estado del año 1990 y para el hipotético supuesto de que no fuere apreciado por la Sala, se declare la nulidad el art. 17, que prohibe solicitar vivienda militar de carrera mientras permanezca en el primer destino, así como se declare también la nulidad de la disposición transitoria sexta, núm. 2, que tampoco permite solicitar vivienda al militar que no haya cambiado al menos una vez de localidad de destino.

Tercero

Conferido traslado de la demanda al Sr. Abogado del Estado, en la representación que le es propia, la contestó por escrito en el que expuso los antecedentes de hecho y fundamentos de Derecho que estimó procedentes, para concluir suplicando a la Sala dictase sentencia en virtud de la cual se desestime íntegramente la pretensión deducida por la parte demandante y se declare expresamente la conformidad a derecho de la disposición general impugnada.

Cuarto

Por auto de 30 de enero de 1991 la Sala acordó denegar el recibimiento a prueba del proceso, acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, evacuando las partes sus respectivos escritos.

Quinto

Conclusas las actuaciones, se señaló el día 15 de abril de 1993, para deliberación y fallo del presente recurso.

Siendo Ponente el Excmo. Sr don Juan Manuel Sanz Bayón.

Fundamentos de Derecho

Primero

En el presente recurso contencioso-administrativo y por la representación procesal de don Lázaro se impugna el Real Decreto 1751/1990, aprobado por el Consejo de Ministros el 20 de diciembre de dicho año con fundamento en la habilitación de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, por el que se crea el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas y suprime el Patronato de Casas Militares del Ejército de Tierra, el Patronato de Casas de la Armada y el Patronato de Casas del Ejército del Aire y se dictan normas en materia de casas militares.

Segundo

Esta Sala ya ha tenido ocasión de pronunciarse en sus sentencias de 16 y 17 de marzo de 1992 sobre cuestiones sustancialmente idénticas a las planteadas por las partes, así como con suplico, en el presente recurso.

La coincidencia subrayada aconseja traer aquí, por unidad de doctrina, los fundamentos de Derecho de las precedentes sentencias, ya que dan cumplida respuesta a las alegaciones formuladas por las partes.

Tercero

La primera de las cuestiones planteadas gira en torno a la publicación de la disposición impugnada fuera del plazo de habilitación legal previsto en la Ley 4/1990 de Presupuestos Generales del Estado . Este planteamiento ha sido resuelto expresamente en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia, de 16 de marzo de 1992, de acuerdo con los siguientes términos: "En cuanto a la planteada posible caducidad de la autorización legal por haberse publicado el Real Decreto antecitado en 22 de enero de 1991 , tampoco puede ser estimada, porque la autorización deslegalizadora emana del art. 80 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 1990 , y este precepto no contiene la delegación legislativa que, según el art. 82 de la Constitución , requiere la fijación de un determinado plazo para su ejercicio. La norma habilitadora de la Ley de Presupuestos pone de relieve que lo en ella contemplado es una deslegalización, es decir, una degradación del rango de las normas que regulan la adjudicación y uso de las viviendas militares, atribuyéndolas carácter reglamentario y posibilitando que el Gobierno pueda hacer en ellas las modificaciones o derogaciones que estime pertinentes, dentro de los condicionamientos especificados, de la normativa anterior con rango de Ley.

Es obvio que tal habilitación deslegalizadora no contiene en sí misma plazo para su ejercicio, si bien al estar contenida en la Ley de Presupuestos para 1990 , tal ejercicio de las facultades habilitadas ha de producirse dentro del citado año.El nacimiento y validez del Real Decreto materializador de tal habilitación se produce con su aprobación por el Consejo de Ministros, verificado el 20 de diciembre de 1990, dentro del lapso temporal propio de la Ley Presupuestaria.

La publicación de tal norma reglamentaria no afecta a su validez, sino a la publicidad inherente a la necesaria eficacia jurídica frente a terceros, de la misma, cuya válida existencia ha de ir referida a su aprobación, sin que ningún precepto constitucional o legal condicione el ejercicio de la facultad deslegalizadora a la publicación de dicha norma."

Cuarto

La segunda argumentación va dirigida a impugnar el art. 17 del Real Decreto, pero desde el punto de vista de la infracción del principio de igualdad.

Se debe anotar que el fundamento jurídico séptimo de la sentencia, de 16 de marzo de 1992, considera ajustado a derecho el citado precepto, pero desde el punto de vista del "ámbito habilitante del art. 80 de la Ley 4/1990 ", en los siguientes términos:

La eficacia deslegalizadora del art. 80 de la Ley 4/1990 se extiende a la materia regulada en la legislación de los Patronatos de Viviendas Militares, como ya hemos referido, en virtud de la cual la disposición adicional primera del Real Decreto 1751/1990 suprime los organismos autónomos Patronatos Militares de Tierra, Armada y del Aire, lo que supone de hecho la abrogación de las respectivas leyes organizadoras de los mismos al devenir inexistente el objeto regulado. La materia regulada en el Real Decreto impugnado no incide en la Ley de Arrendamientos Urbanos ni en las Leyes de viviendas de protección oficial, como de contrario se expresa en la demanda, porque tanto el Reglamento de 31 de octubre de 1975, art. 57, como el art. 55 del Reglamento, de 29 de octubre de 1970, y el de 13 de marzo de 1973, art. 7, configuran las cesiones en uso de las viviendas militares como arrendamientos especiales, excluidos del ámbito de aplicación de la Ley de Arrendamientos Urbanos, de conformidad también con lo dispuesto en el art. 2.3 de la Ley Arrendaticia Urbana que excluye de su régimen aplicativo las viviendas que los empleados y funcionarios tuvieren asignadas por razón del servicio prestado, o en razón del mismo tal como acontecía en todo el sistema de disfrute de viviendas de personal militar contemplado en la normativa de los Patronatos. La misma conclusión se infiere respecto de las viviendas de protección oficial, pues si bien tales Patronatos han podido beneficiarse de dicho régimen en la construcción de viviendas para la aplicación de sus fines específicos, ello no implica alteración de las relaciones jurídicas entre esos organismos y los beneficiarios de casas militares, ya que la disposición adicional del Real Decreto 1631/1980, de 18 de julio , sobre adjudicación de viviendas de protección oficial, cuya titularidad corresponda a organismos autónomos o al Estado, excluye del ámbito de su aplicación a las destinadas a personal militar y el Real Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre, en sus arts. 12, 49 y 53 sobre construcción, financiación, uso, conservación y aprovechamiento de viviendas de protección oficial, preceptúa que los Patronatos de Casas Militares, afectos al Ministerio de Defensa, se regirán en cuanto a su régimen legal y fijación de rentas por su legislación peculiar, conforme a las normas orgánicas de los propios Patronatos.

La facultad derivada de la norma habilitante del art. 80 antecitado, para modificar la regulación de los organismos autónomos creados por Ley, posibilita y determina la corrección jurídica de los preceptos del Real Decreto impugnado para la fijación del canon a satisfacer por el uso de viviendas, concretada en la disposición adicional 12, así como la especificación de las causas de desalojo de las viviendas de apoyo logístico contenidas en los arts. 32 a 34 emanadas de la especialidad de la relación arrendaticia que tiene su causa en la necesidad de la adecuada prestación de los servicios militares, que, además, con muy ligeras variantes, son similares a las previstas en la anterior regulación de los Patronatos de Viviendas Militares, lo que también es predicable del llamado procedimiento administrativo de desahucio del art. 35, siendo de notar que el mismo se establecía en el art. 32 de la Ley, de 15 de julio de 1954 , reconocido en los Decretos de 30 de abril, 14 y 28 de octubre de 1965 en relación con las viviendas de los Patronatos de Casas Militares de Tierra, Aire y Mar, respectivamente, que se mantuvieron vigentes hasta el Decreto 2114/1968, e incorporados ahora en el art. 35 del Real Decreto impugnado.

Por las mismas razones, y frente a lo alegado por la recurrente, se entienden ajustados al ámbito habilitante del art. 80 los arts. 1, 4, 6, 15, 17 a 29, 44, y 45 del tan repetido Real Decreto 1751/90 que, en modo alguno, están en contradicción con la Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley de Arrendamientos Urbanos, Leyes sobre Viviendas de Protección Oficial y creadoras de los Patronatos de Viviendas Militares .

No puede haber la infracción denunciada del principio de igualdad del art. 17, cuando el mismo extiende su ámbito a todos los que se encuentren en esa idéntica situación.

Quinto

También las sentencias citadas más arriba han tenido la oportunidad de abordar la cuestión sobre la infracción del principio de igualdad, tanto en relación con las disposiciones transitorias, como en relación con su repercusión en el ámbito de los derechos adquiridos. Es por ello pertinente recordar la doctrina del Tribunal Constitucional sobre tal principio, contenido en el art. 14 del texto fundamental, el cual supone que las consecuencias jurídicas que se derivan de supuestos de hechos iguales, sean asimismo iguales, debiendo considerarse iguales los supuestos de hecho cuando el elemento diferenciador introducido por el legislador carece de relevancia para el fin perseguido por la norma, criterio de diferenciación que para su relevancia ha de ser no sólo objetivo, sino también razonable.

La problemática planteada exige la contemplación de las disposiciones transitorias primera y cuarta, que son las únicas que a prima facie pueden plantear la posibilidad de entenderse cuestionado tal principio, y concretamente las reglas 3.a y 4.a del apartado 1.° de la disposición primera. El criterio diferenciador, respecto de los militares que se encuentren en servicio activo y les falten cinco o menos años para pasar a la situación de reserva para mantener hasta su fallecimiento el uso de la vivienda militar, es indiscutiblemente un criterio objetivo y razonable, porque la máxima objetividad supone el establecimiento genérico de un determinado lapso temporal -el de cinco o menos años para su cese en el servicio activo-, que, a su vez, es perfectamente razonable para el fin perseguido por la norma, puesto que la continuación en el uso de la vivienda para ese grupo de personas se justifica, en relación con los que disponen de más prolongado tiempo en el servicio activo, en la mayor dificultad que tienen aquéllos para la previsora planificación de sus necesidades futuras de vivienda, en aras de la considerable merma de ingresos que supone el cese del servicio activo.

Se trata, pues, de supuestos de hecho desiguales a los que se da desigual tratamiento.

Idénticas conclusiones, al ser paralelamente idénticos los supuestos de hecho, son aplicables respecto de lo dispuesto en la regla 4.a de la disposición transitoria primera, apartado 1.°, para los que hubiesen pasado a la reserva transitoria, y también a la entrada en vigor del Real Decreto 1751/1990 les faltasen cinco o menos años para cumplir la edad determinante de su pase a la reserva.

Tampoco constituye infracción al principio de igualdad lo dispuesto en el párrafo final de esta regla

  1. a, sobre la fijación de plazo para el abandono de la vivienda, de los comprendidos en esta situación, porque el pase a la situación de reserva transitoria presupone el ejercicio de una opción voluntaria para la ruptura de la relación de servicio con las Fuerzas Armadas con la prácticamente íntegra conservación de sus emolumentos sin contraprestación de servicio y con la posibilidad plena, además, del ejercicio de otro empleo o profesión con la consiguiente incidencia en sus ingresos, sin que pueda hablarse de repercusión en los derechos adquiridos, ya que el uso de tales viviendas siempre ha estado subordinado, como ya hemos visto a la necesidad de ellas del personal activo.

Sexto

La disposición transitoria cuarta preceptúa que, producida la calificación del actual parque de viviendas, el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas podrá realojar en una nueva vivienda al personal contemplado en las reglas primera, segunda, cuarta y quinta del apartado primero de la disposición transitoria primera y en los apartados segundo y tercero de la disposición transitoria tercera, en función de las circunstancias profesionales, personales y familiares del ocupante y de acuerdo con la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa.

Esta norma es susceptible de producir tan graves consecuencias como la del realojo de una familia incluso en vivienda ubicada en localidad diferente de la ocupada hasta ese momento, quebrando, además, el derecho del titular a ocupar tal vivienda hasta su fallecimiento, adquirido en virtud de título legítimo, y como quiera que el realojo presupone el previo desalojo, ello supone la subrepticia introducción de una nueva causa de desalojo de la vivienda que venía siendo habitualmente ocupada.

Además, y lo que es verdaderamente trascendente, el precepto infringe el principio de igualdad, puesto que el personal comprendido en la regla tercera del apartado primero de la disposición transitoria primera está excluido de esta medida, y no hay razón lógica para tal discriminación, puesto que las mismas razones de tipo profesional, personal o familiar pueden concurrir para propiciar y estimar aconsejable el traslado de vivienda. Todo ello es predicable de la tercera y última argumentación jurídica de la demanda dirigida a impugnar la disposición transitoria sexta, núm. 2, que ha de ser expresamente rechazada y declarada su conformidad a Derecho.

Séptimo

A pesar de que en las alegaciones de la parte actora no se contiene una argumentación específica impugnando el art. 36 del Decreto 1751/1990, esta Sala teniendo en consideración que el suplico de la demanda contiene una petición de anulación genérica de dicho Decreto, es necesario incluir queprocede decretar la nulidad del art. 36 del Decreto impugnado que para el supuesto de desalojo de la vivienda y transcurrido el plazo concedido para ello, sin haberse efectuado, contempla la dación de conocimiento del incumplimiento de la resolución de desalojo al mando o jefatura de personal a los efectos de la Ley Orgánica, de 27 de noviembre de 1985, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas .

Este precepto no extiende los ámbitos de aplicación subjetiva y objetiva de la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre , porque ésta, y en virtud de los principios de legalidad y antijuricidad tipificada, ha de ser objeto de aplicación exclusiva a las personas y actos en ella contemplados, sin que el contenido del citado artículo incardine ningún nuevo tipo de infracción ni en el aspecto subjetivo extienda la posible responsabilidad más allá del contorno i personal explicitado en la Ley Orgánica 12/1985 , como lo pone de relieve la locución "y en su caso se dará conocimiento a...". Bajo este aspecto, dicho precepto sería, en realidad, superfluo e innecesario.

Pero el inciso final, "sin perjuicio de que se adopten las medidas procedentes para el inmediato desalojo de la finca", remite lógicamente al procedimiento legalmente establecido para proceder al desalojo de la vivienda, arbitrando un nuevo instrumento de ejecución coercitiva, al introducir en el mismo, de un modo gratuito, la vis compulsiva inherente a la prevención de un expediente disciplinario, lo que supone la inclusión en el normal proceso legal de desalojo o desahucio de una finca urbana, de un elemento de coacción personal contenido en una norma de naturaleza reglamentaria para la que no existe la habilitación legal derivada del art. 80 de la Ley Presupuestaria, lo que determina la nulidad de tal artículo, en la redacción del mismo referida al párrafo "transcurrido el cual sin que éste se hubiese efectuado, y en su caso, se dará conocimiento del incumplimiento de la resolución al mando o jefatura de personal respectivo a los efectos previsto en la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre, del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas , sin perjuicio de que se adopten las medidas procedentes para el inmediato desalojo de la vivienda".

La disposición transitoria sexta, apartado segundo, tampoco infringe el principio de igualdad, al ofrecer la posibilidad de solicitar vivienda de apoyo logístico, en su localidad de destino, al entrar en vigor el Real Decreto, para hacer efectiva tal facultad a todos los que hubiesen cambiado, al menos una vez de destino, en lógica adecuación al art. 17.

Octavo

No procede hacer expresa imposición de costas, a tenor del art. 131 de la LJCA.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la representación procesal de don Lázaro , contra el Real Decreto 1751/1990, de 20 de diciembre, declaramos la nulidad de pleno derecho del art. 5.2 y disposición adicional segunda, párrafo primero, del Real Decreto impugnado, exclusivamente en cuanto a la facultad de enajenación de locales, edificios y terrenos, referidos en el citado artículo, así como la del art. 36 desde la redacción del mismo "transcurrido el cual, sin que éste se hubiese efectuado, y en su caso, se dará conocimiento del incumplimiento de la resolución al mando o jefatura de personal respectivo a los efectos previstos en la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre, del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas , sin perjuicio de que se adopten las medidas procedentes para el inmediato desalojo de la vivienda", y la de la disposición transitoria cuarta, declarando la validez y conformidad a Derecho del resto del articulado del referido Real Decreto, sin haber lugar a expresa declaración sobre costas procesales.

ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Pablo García Manzano. Francisco José Hernando Santiago. Juan Manuel Sanz Bayón. Manuel Goded Miranda. José María Sánchez Andrade y Sal. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. don Juan Manuel Sanz Bayón, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de la fecha, de lo que certifico.

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