STS, 17 de Mayo de 1993

PonentePEDRO ESTEBAN ALAMO
ECLIES:TS:1993:13149
Fecha de Resolución17 de Mayo de 1993
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 1.638.-Sentencia de 17 de mayo de 1993

PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro Esteban Alamo.

PROCEDIMIENTO: Apelación.

MATERIA: Urbanismo. Licencia de obras. Concesión. Expediente sancionador pendiente. Y

principio de igualdad.

JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 11 de noviembre de 1985 y 29 de junio de 1988.

DOCTRINA: Mientras no se resuelva el expediente sancionador no existe término hábil para

conceder, expresa o por silencio administrativo, una licencia cuya legalidad depende del resultado

del mencionado expediente. En el supuesto enjuiciado la denegación de licencia no infringe el

principio de igualdad ante la ley proclamado por el art. 14 de la Constitución porque aunque fuera cierto que se hubieran concedido licencias de cerramiento en parajes próximos, a lo primero que obliga dicho principio es a una estricta observancia de la normativa aplicable, por lo que carece de aplicación su invocación para lograr lo contrario, esto es, un acto disconforme con el ordenamiento jurídico.

En la villa de Madrid, a diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y tres.

Visto el recurso de apelación interpuesto por don Eugenio , representado por el Procurador don Víctor Requejo Calvo, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Ballesteros de Calatrava, no personado en esta instancia; y estando promovido contra la sentencia dictada en 22 de junio de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha , sobre licencia de obras.

Es Ponente el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Alamo, Magistrado de esta Sala.

Antecedentes de hecho

Primero

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de CastillaLa Mancha, se ha seguido el recurso núm. 312/1989, promovido por don Eugenio , y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Ballesteros de Calatrava, sobre licencia de obras.

Segundo

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 22 de junio de 1990, con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que estimando en parte el recurso interpuesto por el Procurador don Francisco Ponce Riaza en nombre y representación de don Eugenio , contra la desestimación por silencio administrativo de la reposición formulada contra el Decreto del Sr. Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Ballesteros de Calatrava, de 21 de julio de 1989 , denegatorio de la solicitud de licencia de obras para el cerramiento de la finca " DIRECCION000 " en parte recayente en aquel término municipal, debemos declarar y declaramos nulo tal acuerdo, en el sentido de que debería concederse la licencia si biencondicionada a la instalación de puertas adecuadas que permita el uso, según su destino de los caminos de Puerto Viejo, Cañadas Frías y Senda del Atajo; todo ello sin costas.»

Tercero

El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: Primero: El actor don Eugenio , que, como titular del Coto Privado de Caza Mayor NUM000 , obtuvo en 18 de noviembre de 1988 del Director General de Montes, Caza y Pesca de la Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, autorización para el cerramiento de la finca " DIRECCION000 » de su propiedad sita en los términos municipales de Ballesteros de Calatrava y Argamasilla de Calatrava, e iniciada la obra correspondiente, y suspendida por Decreto del Alcalde de Ballestero de Calatrava de 10 de mayo de 1989 , por falta de licencia municipal de obra, solicitó su legalización en 23 siguiente, lo que se le denegó en 21 de julio, por haber instalado puertas en caminos de uso público; impugnada por este recurso dicho Decreto en el extremo citado y el que se aprueba la liquidación por causa de licencia de obra e importe de 184.880 pesetas (92.400 conforme a la ordenanza y multa del duplo), alegando como motivos determinantes de la nulidad: 1.° La infracción del art. 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , al deber estimarse, conforme al mismo, concedida la licencia por silencio administrativo positivo; 2° Infracción de los arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo al no modificarse por la vía legalmente establecida la licencia concedida por silencio administrativo conforme al art. 9.1 del Reglamento de Servicios citado. 3.° Inexistencia de otros caminos a la finca « DIRECCION000 » aparte del camino vecinal que une a Ballesteros de Calatrava con Argamasilla de Calatrava y La Cañada Real Segoviana, referidos en la autorización de cierre que le concedió la Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 18 de noviembre de 1988. 4.° Infringir el Decreto impugnado la citada autorización de la Consejería de Agricultura. 5.° Violación de los arts. 9 y 14 de la Constitución , al ser discriminado con respecto a los propietarios de las fincas colindantes. 6.° Nulidad de la liquidación de tasa exigida. Segundo: ES evidente la confusión en que incurre el actor al invocar por motivos independientes en apoyo de su pretensión de nulidad del acuerdo impugnado; la concesión por silencio administrativo positivo de la licencia discutida por un lado y de otro el no haber acudido el Ayuntamiento demandado a los procedimientos legalmente establecidos para anular la licencia así concedida, en cuanto esta segunda motivación carece de entidad suficiente para su examen independiente de la primera, no sólo porque la declaración de inexistencia de la pretendida concesión por silencio determinaría, sin más, su inconsistencia y acarrearía necesariamente su desestimación, sino porque el Ayuntamiento demandado, acertada o equivocadamente, nunca consideró concedida la licencia por silencio, tal como resulta de la resolución impugnada, constituyendo por tanto el tema de la aprobación de la licencia por silencio la cuestión principal del recurso, desde su aspecto formal. Tercero: Aunque ciertamente, como alega el actor en supuestos de obras o instalaciones menores, y las de cerramiento han sido calificadas así por conocida y reiterada Jurisprudencia, opera el silencio administrativo positivo conforme al art. 9.1.5.° y 7.°, c) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 , habiéndose superado el plazo de un mes, aun con la interrupción por la petición municipal de antecedentes, desde que el actor solicitó en 25 de mayo de 1989 la licencia hasta que se le denegó expresamente en 21 de julio siguiente, lo que, en principio y conforme a la abundante doctrina del Tribunal Supremo que invoca, conduciría a la aceptación de su tesis principal de concesión de la licencia, es evidente, sin embargo, que en el caso presente, como opone la Corporación demandada, no puede operar esta doctrina, en cuanto el procedimiento fue iniciado, de oficio, por el Ayuntamiento de Ballesteros de Calatrava por Decreto de 10 de mayo de 1989 , ante la denuncia de la ejecución de las obras sin licencia y en aplicación del art. 29 del Reglamento de Disciplina Urbanística . En este sentido el Tribunal Supremo (S 11 de noviembre 1985 ) y en su supuesto de cierto paralelismo con el presente de obras menores ejecutadas sin licencia declaró que mientras no se resuelva el expediente sancionador no existe término hábil para conceder, expresa o por silencio administrativo, una licencia cuya legalidad depende del resultado del mencionado expediente. Cuarto: Indiscutida ( arts. 74 del Texto Refundido Disposiciones Régimen Local RDL 781/1986 y 9 del Reglamento de Bienes RD 1372/1986 ) la facultad municipal de denegación de la licencia de obras, entre ellas, lógicamente por su mayor incidencia en el tema, la de cerramiento, cuando su ejecución suponga la invasión de terrenos o bienes de dominio público, así como de carácter público de los caminos vecinales, deberemos examinar lo que constituya el auténtico problema de fondo del recurso, esto es, la existencia o inexistencia de caminos públicos dentro de la finca « DIRECCION000 » a cuyo uso puede oponerse el cerramiento solicitado. En este sentido la resolución impugnada parte para su denegación de la existencia de cinco caminos, dos de ellos (camino de Puerto Viejo y camino de Cañada Frías) con puertas totalmente cerradas y unidas a la cerca y los otros tres (camino de Argamasilla por el Valle de los Maderos, camino Cañada de los Carros y camino de Senda del Atajo) con puertas canadienses que, a su juicio, impiden el paso del ganado. Frente a ello el actor sostiene que la finca « DIRECCION000 » únicamente está cruzada por las dos vías públicas a cuyo paso expedito se condiciona la autorización de la Junta de Comunidades, el camino Valle de los Madereros de Argamasilla a Ballesteros de Calatrava y la vía pecuaria denominada Cañada Real Segoviana, que dotada de las puertas preceptivas permitan el libre paso por ellas; siendo los otros tres caminos, a que se refiere el acuerdo recurrido, simples sendas y caminos interiores que unen entre sí las distintas fincas que agrupadas constituyen « DIRECCION000 ». La Corporación demandada aporta en apoyo de su tesis la certificaciónlibrada por su Secretario según la cual en el Ayuntamiento consta Libro Oficial diligenciado por el Ingeniero Jefe de la Dirección General de Contribuciones de fecha 6 de junio de 1904, donde cita como caminos públicos de su término municipal el de Puerto Viejo, Cañadas Frías, camino de los Carros y camino Senda del Atajo, existiendo igualmente constancia de la existencia de su titularidad pública desde tiempo inmemorial, aunque no se ha realizado el Inventario a que se refiere el Reglamento de Bienes, cuyo libro se encuentra en la Audiencia Provincial de Ciudad Real como consecuencia de la apelación interpuesta en acción interdictal ejercitada por el actor; caminos que figuran en el croquis de los polígonos 29, 30 y 31, incorporados a los autos en período probatorio. Por su parte el actor opone en apoyo de sus afirmaciones el no haber sido reconocidas otras vías públicas que las citadas por la Consejería de Agricultura en su autorización de cerramiento en 19 de noviembre de 1988, alegando como principal argumento la señalización de los pretendidos caminos en los planos catastrales aportados en el expediente y en autos, coincidentes con el croquis citado por el Ayuntamiento demandado donde conforme a la interpretación de signos convencionales del Instituto Geográfico Nacional (Subdirección General de Catastro Topográfico Parcelario 1984), los que corresponden a caminos propiamente dichos aparecen representados mediante el doble trazado en negro de una línea continua y otra discontinua, mientras los privados o servidumbres se representan por doble trazado discontinuo, tal como figuran en los planos los caminos citados; aportando como prueba testimonio notarial del anterior propietario de la finca sobre la inexistencia de tales caminos públicos y además, asimismo, acta notarial de 16 de febrero de 1989 que acredita la actual inexistencia de camino alguno en la zona denominada "Cerro del Cura», donde obreros municipales iniciaron el desbroce del pretendido camino que termina en un campo labrado y que según testimonio de sentencia dictada en el interdicto de recobrar, seguido ante el Juzgado de Primera Instancia núm. 1 de Ciudad Real, parece identificarse con el llamado «Camino de Cañadas Frías». Quinto: Sin que ello suponga pronunciamiento alguno sobre la titularidad pública o privada de los pretendidos caminos, tema que excede de los límites de un expediente de obras menores y que como tal deberá resolverse definitivamente y en el procedimiento adecuado y el orden judicial competente ( SSTS de 17 de marzo de 1986, de 18 de mayo, de 12 de junio y de 27 de noviembre de 1987 ) y a los solos efectos del art. 4 de la Ley Jurisdiccional , la Sala, pese a la debilidad de las pruebas practicadas por ambas partes, necesariamente debe inclinarse en favor de la tesis municipal, ante la manifiesta existencia al menos en 1904 de los caminos denunciados por el Ayuntamiento de Ballesteros de Calatrava, que, prescindiendo de si persisten o no actualmente en el interior de la finca " DIRECCION000 » y de quien los use, continúan existiendo al menos en su inicio en el perímetro cercado por el actor, como se acredita por la existencia de las puertas cerradas qué motivaron la iniciación del expediente para legalización del vallado, y que carecerían de sentido si, como alega el actor, tales caminos pueden enlazar con otras vías interiores con salida a la finca hubieran desaparecido o tuvieron un carácter meramente privado. No obstante lo antes expuesto, la legalización de las obras no debió denegarse totalmente como hizo el Ayuntamiento demandado, sino concederse condicionada a la instalación de puertas que permitiesen el libre uso de las vías discutidas según su respectivo destino, tal como alegó en la pieza de suspensión (puerta canadiense y abatible a un lado) y en las condiciones que para el camino de Argamasilla por el Valle de los Madereros y la Cañada Real Segoviana estableció la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (folio 78 del expediente). Sexto: En cuanto a la prevalencia que, a juicio del actor, debe tener la autorización de la Consejería de Agricultura sobre la licencia municipal, si bien es cierto que el acto impugnado parece contradecirlo, no lo es menos el diferente ámbito de aplicación de este acto, circunscrito exclusivamente al aspecto de la riqueza cinegética y que, como tal, en nada puede interferir las potestades municipales concurrentes, dadas las perceptivas urbanísticas y de defensa de sus bienes e intereses locales en que se desenvuelve la licencia de obras. Así en las condiciones por las que habría de regirse su autorización, la Consejería (folios 78 y 79) establece expresamente (condición 19.a) que la concesión se otorga "sobre la base de ser ciertos y exactos cuantos datos suministra el peticionario, quien toma a su cargo los daños y perjuicios que puedan derivarse de su inexactitud» y (condición 20.a) que «Todas las anteriores condiciones... se establecen si perjuicio de las competencias que las leyes determinan a favor de otros organismos de la Administración». Séptimo: En lo que se refiere a la pretendida discriminación del actor respecto a otros propietarios, aparte de no haberse acreditado, como declaró el Tribunal Supremo (S de 29 de junio de 1988) en un supuesto semejante al presente, «la denegación de licencia no infringe el principio de igualdad ante la ley proclamado por el art. 14 de la CE , porque aunque fuera cierto que se hubieran concedido licencias de cerramiento en parajes próximos, lo que -como aquí- no consta, a lo primero que obliga dicho principio es a una estricta observancia de la normativa aplicable, por lo que carece de aplicación su invocación para lograr lo contrario, esto es, un acto disconforme con el ordenamiento jurídico». Octavo: Discutida por último la liquidación que de las tasas correspondientes y la imposición de sanción del duplo de su importe que realizó el Ayuntamiento demandado, por la contradicción que, a juicio del actor, existe en el acuerdo impugnado al denegar la licencia de una parte e imponer el pago de la tasa por otra, así como por el trato discriminatorio de que ha sido objeto en la sanción impuesta; debe rechazarse este motivo de impugnación en cuanto partiendo del principio, recogido en la Ordenanza Municipal de Ballesteros de Calatrava de 11 de mayo de 1977 (art. 3.1) de que el pago de la tasa no prejuzga la concesión de la licencia; el argumento invocado únicamente podría prosperar en el supuesto de la confirmación total del acto impugnado; pero no cuando, como aquí, la Sentencia es parcialmenteestimatoria; sin que, indiscutido el hecho de que las obras se realizaron sin licencia, pueda discutirse la procedencia o cuantía de la sanción, impuesta dentro de los límites que autoriza el art. 16 de la citada Ordenanza -e incluso de la nueva (art. 6), publicado en el "BOP» de Ciudad Real de 10 de septiembre de 1989 y 18 de noviembre de 1989, con entrada en vigor el 1 de enero de 1990; sin que además pueda admitirse por la falta de un mínimo elemento comparativo el agravio de la pretendida discriminación que dice el actor ha sufrido respecto de otros propietarios. Noveno: Por lo expuesto procede estimar en parte el recurso en los términos antes citados, sin que de lo actuado aparezcan motivos para hacer una expresa declaración sobre las costas en él causadas».

Cuarto

Contra dicha sentencia don Eugenio interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Quinto

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 5 de mayo de 1993, en cuya fecha tuvo lugar.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan las de la sentencia apelada.

Primero

Personado en el presente rollo de apelación la parte apelante, don Eugenio , representado por el Procurador Sr. Requejo Calvo, se le dio traslado para que formulase sus alegaciones, por providencia de fecha 31 de enero de 1992, sin que evacuase tal traslado en el plazo legal establecido en el artículo 100.4 de la Ley Jurisdiccional ; por lo que, en providencia de 29 de mayo del propio año, se tuvo por caducado su derecho alegatorio y por perdido el trámite dejado de utilizar; providencia que no fue recurrida por el precitado apelante. Este Tribunal queda privado con tal conducta de inactividad procesal, de conocer los motivos que tuviera el apelante para discrepar de la sentencia impugnada. Por otra parte, examinada la misma, no se observó motivo alguno de nulidad que obligase a esta Sala a su examen de oficio; por lo que no apreciándose causa alguna que ponga de manifiesto que tal sentencia no es ajustada a derecho, es procedente la confirmación de la misma.

Segundo

No se estiman motivos suficientes para la imposición de las costas a tenor del art. 131 de la Ley de la Jurisdicción .

FALLAMOS

Que debemos confirmar y confirmamos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictada en fecha 22 de junio de 1990 en el recurso 312/1989; sin expresa condena en las costas.

ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCION LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Francisco Javier Delgado Barrio. Juan García Ramos Iturralde. Pedro Esteban Alamo. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Alamo, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria certifico.-María Fernández.- Rubricado.

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