STS, 2 de Abril de 1993
| Ponente | MELITINO GARCIA CARRERO |
| ECLI | ES:TS:1993:13099 |
| Fecha de Resolución | 2 de Abril de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.146.-Sentencia de 2 de abril de 1993
PONENTE: Excmo. Sr. don Melitino García Carrero.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Huelga. Derecho de huelga en servicios esenciales. Fijación de servicios mínimos.
Motivación.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de enero de 1992, y Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 1987, 17 y 20 de enero de 1989, 2 de noviembre de 1990 y 14 de septiembre de 1992 .
DOCTRINA: La noción de servicios esenciales de la comunidad hace referencia a la naturaleza de
los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza. En la adopción de las medidas que
garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar todas las circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute. Siendo la decisión que impone el mantenimiento de servicios esenciales para la comunidad una medida que comporta graves consecuencias es preciso que exista no sólo una especial justificación, sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente con objeto de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó.
En la villa de Madrid, a dos de abril de mil novecientos noventa y tres.
Visto el recurso contencioso-administrativo, en grado de apelación, interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 24 de octubre de 1990 , dictada en recurso núm. 1016/90 seguido por el cauce procesal de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre , sobre fijación de servicios mínimos con motivo de huelga; habiendo comparecido como parte apelada la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores. Oído el Ministerio Fiscal.
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene la siguiente parte dispositiva: «... estimado el recurso... contra la resolución dictada el 12 de diciembre de 1988, del Secretario General del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones porla que se fijaron los servicios mínimos esenciales para la Caja Postal de Ahorros para la huelga convocada para el 14 de diciembre de dicho año, debemos declarar y declaramos que tal resolución conculca lo dispuesto en el art. 28 de la Constitución Española y con imposición de costas a la Administración demandada».
En la motivación jurídica de la citada resolución judicial se expone que «el escrito de la Secretaría General de Comunicaciones de 12 de diciembre de 1988, por el que se fijan en la Caja Postal los siguientesservicios mínimos, carece de la mínima causalización de tales servicios, pues sólo se limita a su señalamiento y a decir que se ha oído el Comité de Huelga. Ni en su preámbulo, ni tampoco en su parte dispositiva se presenta orientación ninguna clara acerca de los criterios adoptados y de sus razones» (FD.
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).
Contra la precitada sentencia interpuso recurso de apelación el Abogado del Estado alegando que el expediente administrativo ofrece elementos suficientes de conocimiento para servir de fundamento a la restricción del derecho de huelga, representado por la resolución de fijación de los servicios mínimos; que basta con que la motivación de estas resoluciones sea implícita, y en este caso existe, al menos, dicha motivación implícita, que no es exclusivamente numérica, teniendo en cuenta, además, que dicha resolución debe completarse con lo dispuesto en el RD 556/87, de 24 de abril , en el que se dice expresamente que los servicios que presta la Administración son esenciales, porque esenciales son los bienes e intereses satisfechos por dichos servicios.
Por providencia de 26 de noviembre de 1990, la Sala de instancia tuvo por admitido a trámite el recurso de apelación interpuesto, acordando emplazar a las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, en donde han comparecido: el Abogado del Estado para mantener el recurso; la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores, formalizando su personación sin hacer alegaciones; y el Ministerio Fiscal, que interesa en su escrito la desestimación del recurso.
La deliberación y fallo de este recurso tuvo lugar en la fecha señalada del treinta de marzo de mil novecientos noventa y tres.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Melitino García Carrero.
Fundamentos de Derecho
Premisa necesaria para el análisis del conflicto jurídico planteado en este proceso consiste en situarlo ante la jurisprudencia constitucional consolidada acerca del ejercicio del derecho de huelga en servicios esenciales de la comunidad, resumida por el propio Tribunal Constitucional en STC 8/1992, de 16 de enero , en los siguientes aspectos: «A) Antes que a determinadas actividades industriales y mercantiles de las que derivarían prestaciones vitales y necesarias para la vida de la comunidad, la noción de servicio esencial de la comunidad hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, entendiendo por tales los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionales protegidos, con la consecuencia de que a priori ningún tipo de actividad productiva puede ser considerado en sí mismo com esencial ( STC 51/1986, FJ 2º ). Sólo lo será en aquellos casos en que la satisfacción de los mencionados intereses afectados exija el mantenimiento del servicio, y en la medida y con la intensidad en que efectivamente lo exija, puesto que los servicios esenciales no son dañados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma ( SSTC 26/1981, FJ 10; 51/1986, FJ 2.º B ) En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales, la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión territorial y personal, la duración prevista y las demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute ( SSTS 26/1981, FFJJ 10, 15; 53/1986, FJ
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C ) Finalmente, por lo que hace a la fundamentación de la decisión que impone el mantenimiento de servicios esenciales para la comunidad, este Tribunal (Constitucional) ha declarado reiteradamente que el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado y que, cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, «la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación» ( STC 26/1981, FJ 16 ). Siendo una decisión que comporta tales graves consecuencias, es preciso no sólo que exista una especial justificación, sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente con objeto de que «los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los, que se sacrificó» ( STC 26/1981, FJ 14 ), y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales ( STC 27/1989, FJ 4.° ). Recae, pues, sobre la autoridad gubernativa el deber de explicar las razones que a su juicio legitiman en su concreta situación de huelga la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad, correspondiéndole asimismo probar que los actos de restricción del derecho fundamental tienen plena justificación, sin que sean aquí de aplicación las reglas generales sobre distribución de la carga de la prueba. Ello significa que en la motivación aportada por la autoridad gubernativa han de incluirse los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar las prestaciones mínimas, sin que sean suficientes «indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto, de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho, cómo se ha llegado a la determinaciónde las prestaciones mínimas dentro de la calificación del servicio como esencial. En definitiva, han de hacerse explícitos, siquiera sea sucintamente, «los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas» ( SSTC 53/1986, FFJJ 6.° y 7.°; 26/1981, FFJJ 14 y 15; 27/1989, FFJJ 4.° y 5.° ). Si es lícito distinguir entre la motivación expresa del acto -«que puede responder a criterios de concisión y claridad propios de la actuación administrativa»-, y las razones que en un proceso posterior se pueden alegar para justificar la decisión tomada, ello no implica que la justificación ex post libere del deber de motivar el auto desde el momento mismo en que éste adopta ( STC 53/1986, FJ 6.° ), pues la falta de motivación impide necesariamente la justa violación y el control material o de fondo de la medida ( STC 27/1989, FJ 5.° ). La decisión de la autoridad gubernativa ha de exteriorizar los motivos sobre la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los intereses que pueden quedar afectados y los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en algún grado ( STC 27/1989, FJ 4.°1 ), siendo insuficientes a este propósito, como antes se ha recordado, las indicaciones genéricas que pueden predicarse de cualquier conflicto o de cualquier actividad, y de las cuales no quepa inferir criterios para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone ( SSTC 51/1986, FJ 4.1; 53/1986, FJ 6.° ).
En este proceso se debate específicamente la fijación y cuantificación de los servicios mínimos impuestos a los trabajadores de la Caja Postal dependiente del antiguo Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, con motivo de la huelga acordada desde las cero a las veinticuatro horas del día 14 de diciembre de 1988, formando parte del paro general que, como es notorio, afectó a todo el país y la generalidad de las actividades laborales; decidido por las centrales sindicales para «expresar el rechazo sindical la política antisocial y antisindical llevada a cabo por el Gobierno y la patronal...» (cfr. STS 3.a, 7, de 19 de febrero de 1991 ).
El Real Decreto 556/1987, de 24 de abril , invocado por el Abogado del Estado, establece con carácter genérico e indeterminado, para «las situaciones de huelga que afecten al personal de la Secretaría General de Comunicaciones», la relación de servicios esenciales, comprendiendo los de la Caja Postal de Ahorros los «cobros y pagos, cámara de compensación con relación a talones, letras y demás documentación de otras entidades bancarias, en la misma forma y extensión que los preste la banca privada» (art. 2.°). Dispone asimismo el citado Real Decreto, que «la Secretaría General de Comunicaciones y las Direcciones Generales de ella dependientes, determinarán el personal que se considere estrictamente necesario para la prestación de los referidos servicios esenciales, oído el Comité de Huelga».
El desarrollo del citado Real Decreto, aplicado a la regulación de los servicios mínimos en la Caja Postal de Ahorros con motivo de la huelga inicialmente reseñada, tuvo lugar por la resolución de 12 de diciembre de 1988, emanada del Secretario General de Comunicaciones (fol. 22 de los autos). Esta resolución contiene, escuetamente, una relación numérica de funcionarios afectados a diferentes actividades en los Servicios Centrales y una determinación porcentual de la plantilla asignada a las Delegaciones y Oficinas de los Servicios Periféricos (15 por 100). Ni en la mencionada resolución ni en los elementos de conocimiento aportados a los autos, se contiene referencia alguna a los criterios en los que se base la adscripción y la cuantificación del personal para los diferentes servicios y tareas; y si bien se consigna que ha sido oído el Comité de Huelga, lo cierto es que no apareciendo documentada dicha audiencia se ignora su real trascendencia, dado que el acta incorporada al expediente administrativo parece referirse a los restantes servicios dependientes del Ministerio.
Obviamente, la previa clasificación de servicios esenciales que lleva a cabo el Real Decreto 556/87 , en la forma genérica anteriormente expuesta, no puede estimarse cobertura jurídica idónea que faculte a la autoridad administrativa para la cuentificación de los servicios mínimos según su libre arbitrio. «La autoridad que realiza el acto debe estar, en todo momento, en condiciones de ofrecer la justificación» ( STC 26/1981, FJ 16 ); y, en este caso, tal justificación está totalmente ausente no sólo relativa al período prejudicial sino también en las actuaciones del proceso ante este orden jurisdiccional.
Alega al Abogado del Estado la existencia de una motivación implícita inherente a la naturaleza de los servicios afectados por la resolución. Es admisible, desde luego, que «en determinados supuestos, y excepcionalmente, cabe que no se justifique la necesidad de mantener ciertos servicios esenciales, por ser de "general conocimiento", reduciéndose la necesidad de aportar datos o cifras adicionales que, aunque siempre convenientes, "abundaría en algo ya de todos conocido"» (cfr. SSTC 51/1986, FJ 4.°; 43/1990, FJ 5.° ). Este criterio ha sido aplicado, asimismo, en casos determinados por esta Sala (por todas, STS 3.a, 7, de 14 de septiembre de 1992 ), pero siempre operando a partir de la premisa de excepcionalidad y ciñéndose a supuestos específicos (cfr. SSTS 5.a, 23-3-87, FJ 4."; 17-1-89, FJ 3.°; 20-1-89, FJ 4.º, y 3.a, 9, 2-11-90 ) en que la notoriedad de las circunstancias concurrentes en torno almantenimiento del servicio y la preservación de los derechos fundamentales o bienes constitucionales en litigio, justificaban la exención o atenuación de aportaciones de prueba. Este no es el caso que aquí se plantea, sobre el que conviene insistir que la mera relación por Decreto de actividades o tareas clasificadas como servicios esenciales, de ningún modo comporta que la asignación ulterior, por resolución administrativa, del personal adscrito a la prestación de servicios mínimos, esté automática e indiscriminadamente exonerada de toda justificación referente a su necesidad y proporcionalidad. El acta en la que se formalizara la audiencia del Comité de Huelga (no aportada a las actuaciones) pudo ser instrumento idóneo en el que se constatase el plan de fijación de los servicios mínimos adoptados por el órgano administrativo, la respuesta del Comité de Huelga y las razones alegadas por ambas partes en relación con sus recíprocas posiciones. Cierto también que las actuaciones documentales del expediente administrativo remitido por la Administración no parecen referirse al caso concreto de los servicios mínimos en la Caja Postal; pero la carga probatoria de la idoneidad de los servicios mínimos acordados es de la Administración y cumplía a ésta, por tanto, a través de su representación en el proceso haber aportado o propuesto los medios probatorios en su caso disponibles. En definitiva, la omisión de justificantes no admite otra valoración procesal que su equiparación a la carencia de los mismos.
La desestimación de las pretensiones del recurso lleva consigo, por aplicación de la norma imperativa del art. 10.3 de la Ley 62/1978, de 276 de diciembre , la imposición de las costas de esta apelación a la Administración Pública.
Por lo expuesto, en nombre de S. M. el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 24 de octubre de 1990 , dictada en recurso núm. 1016/90, sobre fijación de servicios mínimos con motivo de la huelga en Caja Postal de Ahorros, que confirmamos en su integridad.
Se condena a la Administración al pago de las costas de este recurso.
ASI por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. César González Mallo. Marcelino Murillo Martín de los Santos. Melitino García Carrero. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Melitino García Carrero, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma certifico.
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