STS, 6 de Abril de 1993
| Ponente | MARIANO DE ORO PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:1993:13080 |
| Fecha de Resolución | 6 de Abril de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.196.-Sentencia de 6 de abril de 1993
PONENTE: Excmo. Sr don Mariano de Oro Pulido López.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Acción Pública. Protección de la legalidad urbanística. Principio de mínima
demolición.
DOCTRINA: En el art. 235 de la Ley del Suelo de 1976 se contiene una legitimación pública o
universal en el sentido de que basta el mero interés en que sea cumplida la legalidad urbanística para acceder a la impugnación de las decisiones recaídas en este ámbito material tanto en vía administrativa como contenciosa. El principio de mínima demolición tiende a evitar esta consecuencia cuando la medida de demoler sea desproporcionada o excesiva respecto a la índole de la infracción legal cometida o a la repercusión o efecto urbanístico de tal infracción, pero no puede servir de cobijo para eludir el cumplimiento de normas jurídicas imperativas y mantener una situación de flagrante ilegalidad.
En la villa de Madrid, a seis de abril de mil novecientos noventa y tres.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Procurador don Rafael Gamarra Megías, en nombre y representación de don Lázaro , bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada don Fermín , representado por el Procurador don José Luis Pinto Marabotto, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 21 de noviembre de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria , en recurso sobre demolición de obras.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, se ha seguido el recurso núm. 316/1990, promovido por don Fermín y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Santa Cruz de Bezana y codemandado don Lázaro , sobre demolición de obras.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 21 de noviembre de 1990, con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que estimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por la Procuradora doña Teresa Camy Rodríguez en nombre y representación de don Fermín contra la denegación presunta, a virtud de silencio administrativo negativo, de la solicitud presentada por el recurrente al Ayuntamiento de Santa Cruz de Bezana, de fecha 6 de septiembre de 1989, debemos declarar y declaramos la nulidad de dicho acto presunto, por ser contrario al ordenamiento jurídico y en su virtud, declaramos la procedencia de la demolición de la obra ilegal acometida por el codemandado, así como la clausura del establecimiento abierto en el indicado inmueble, con expresa condena en costas a ambas partes demandadas.»
El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos jurídicos: «Primero: El acto administrativo cuya conformidad a Derecho se discute en este proceso jurisdiccional viene constituido por la denegación presunta, a virtud de silencio administrativo negativo, de la solicitud presentada por el recurrenteal Ayuntamiento de Santa Cruz de Bezana, de fecha 6 de septiembre de 1989, habiéndose producido la denuncia de la mora por escrito de 14 de diciembre de 1989. La solicitud pedía al Ayuntamiento que procediera de modo inmediato a la clausura de la actividad desarrollada por el Sr. Lázaro , que actúa como codemandado en esta litis, bajo la denominación de «BIMBILES», así como al derribo de las instalaciones en las cuales se asienta dicha actividad. Segundo: El Ayuntamiento de Santa Cruz de Bezana, por medio de su dirección jurídica, opone dos causas de inadmisibilidad, referentes a la falta de legitimación activa y pasiva de los actuantes en el proceso, de necesaria resolución previa. La primera de ellas, la falta de legitimación activa en el recurrente, parece desconocer la existencia del art. 235 de la Ley del Suelo , pese a que la propia contestación a la demanda lo cita, donde se contiene una legitimación pública o universal, en el sentido de que basta el mero interés, que por otra parte se presume, en que sea cumplida la legalidad urbanística, para acceder a la impugnación de las decisiones recaídas en este ámbito material tanto en vía administrativa como contenciosa. Siendo tan elemental dicho principio, sorprende que no se le tenga en cuenta, máxime cuando la corporación local se entendió, en actuaciones precedentes, pero sobre el mismo tema que ahora nos ocupa, con el demandante, sin que aflorara a la relación jurídica reproche alguno fundado en la falta de legitimación. No importa, por ello, qué concreto título, derecho, interés hubiera invocado el recurrente para razonar jurídicamente su legitimación, ni qué concreta cita de preceptos hubiera plasmado en la demanda, pues deben todos ellos ser considerados requisitos anodinos y superfluos ante la realidad de la legitimación conferida por la Ley del Suelo . Tercero: No mejor suerte debe correr la pretensión de que se declare la falta de legitimación pasiva o, mejor, la existencia de una situación litisconsorcial necesaria, al haber intervenido en determinadas actuaciones anteriores a la que nos ocupa, la Diputación Regional. Poca fe parece tener quien propone esta causa, al reconocer su difícil encaje entre las faltas de legitimación, invocando como base legal subsidiaria la causa del art. 82, g) de la Ley jurisdiccional. Además, la propia interpretación extensiva que se pide confirma la poca base jurídica de lo alegado. Como excepción que es, debe ser interpretada restrictivamente, para favorecer la tutela efectiva de los derechos de los ciudadanos, por imperativo del art. 24 de la Constitución . En este caso, basta la existencia de una actuación municipal, aunque de perfecto silencio, frente a una petición de un administrado, para que la administración deba responder de sus actos jurisdiccionalmente, sin que en este momento se tenga que sacar a colación anteriores actuaciones precedentes de la Diputación Regional de Cantabria, que, si pueden ser estimables para valorar las conductas aquí enjuiciadas, no exigen la traída al pleito de dicha administración regional, al no dirigirse la impugnación contra ninguno de sus actos. Cuarto: Entrando ya a analizar el fondo de la cuestión, hay que partir de la clara situación de ilegalidad en que se encuentra la obra realizada por el codemandado, en que parecen concentrarse todas las modalidades posibles de la infracción a la Ley. De una parte, la construcción se edifica en terreno calificado como suelo no urbanizarle. Por otra, la obra es totalmente clandestina, no se apoya en licencia de clase alguna ni consta que esté amparada en proyecto técnico de ninguna especie. Tales datos son sobradamente conocidos, pues tanto el Ayuntamiento como el dueño de la obra, ante la evidencia, reconocen llanamente la antedicha situación legal. Ante las reiteradas denuncias del demandante, en que se ponía de manifiesto la situación de ilegalidad y las no menos numerosas actuaciones de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo requiriendo al Ayuntamiento para que informase acerca de las distintas actuaciones administrativas para acomodar a la legalidad la construcción litigiosa, la corporación demandada no ha dado otra respuesta que el silencio. Por otra parte, no se ha procedido a la solicitud de la licencia pertinente, que, en su caso, hubiera podido subsanar las deficiencias notadas. Quinto: En cuanto al invocado principio de mínima demolición no puede ser tenido en cuenta, pues el mismo, como expresión que es del de proporcionalidad, tiende a evitar esta consecuencia cuando la medida de demoler sea desproporcionada o excesiva respecto a la índole de la infracción legal cometida o a la repercusión o efecto urbanístico de tal infracción. Por ello, por apoyarse en razones de justicia, equidad o proporcionalidad no puede servir de cobijo para eludir el cumplimiento de normas jurídicas imperativas y, de paso, mantener, perpetuamente, tal situación de flagrante ilegalidad. Sexto: Todos los pretextos articulados por las partes demandadas se vuelcan sobre aspectos extrínsecos al actuar administrativo en sí, cuya legalidad sólo puede ser defendible con dificultad. Así, se sustenta el fin benéfico o social de la actividad desempeñada por el codemandado en la edificación cuya demolición se pretende, con lo cual se impediría la atención que actualmente se dispensa a los ancianos. Este argumento, que parece buscar su eficacia en el terreno de la psicología forense, desconoce que el fin social de atención a la tercera edad -en terminología eufemística, pero que ha alcanzado carta de naturaleza constitucional- no es inconciliable con el del respeto a la legalidad urbanística, ni el incumplimiento de ésta se puede pretender que fuera el medio idóneo y necesario para la mejor consecución de aquella finalidad. Ambos bienes jurídicos no entran en conflicto, ni en términos generales ni en el presente caso tampoco. No es de recibo sostener, como se columbra en la contestación del Sr. Lázaro , que la encomiable actividad asistencial o profesional que desarrolla puede sanar o convalidar todos los vicios en que incurrió la edificación. Tampoco cabe sustraerse a la demolición alegando un supuesto desamparo de los ancianos residentes en el edificio, como si no hubiera otros lugares en que desarrollar la actividad o bien otras formas de situarse frente a la legalidad urbanística, instando mediante licencia la construcción que se proyecte. Séptimo: La alegación sobre una modificación del planeamiento enSanta Cruz de Bezana, que de cobertura a posteriori a la obra ilegal no puede servir de fundamento para evitar la demolición, ante la propia manifestación de que aquélla se encuentra en fase incipiente de tramitación, y por ello su resultado definitivo y su propia existencia son inciertos. Octavo: En conclusión, se puede afirmar que la edificación denunciada incurre en una palmaria y manifiesta ilegalidad, reconocida por todos los intervinientes en el proceso. La actitud del Ayuntamiento, lejos de ser simplemente inhibitoria o tolerante con la ilicitud conocida, se aparece como coadyuvante en su mantenimiento, adoptando una postura de tenaz oposición a hacer cumplir la legalidad tan flagrantemente violada. El dueño de la obra, por su parte, ha observado una conducta asimismo reprobable, al acometer sin la menor autorización unas obras en un terreno que no las podía recibir jurídicamente. La actitud procesal de ambos, al pretender la defensa de sus respectivos antijurídicos procederes, suscitando pretensiones notoriamente faltas de fundamento, es merecedora de la condena en costas para ambos.»
Contra dicha sentencia don Lázaro interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 25 de marzo de 1993, en cuya fecha tuvo lugar.
En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales y ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr don Mariano de Oro Pulido López.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan sustancialmente los de la sentencia de instancia, y
Consciente el apelante de las dificultades que tiene para enervar la sólida argumentación de la sentencia apelada, hasta el punto de reconocer que dicha resolución justifica debidamente la intervención de la Administración para la restauración del orden urbanístico infringido, omite, en el escrito de alegaciones, toda crítica de dicha resolución, limitándose a introducir en las actuaciones un dato posterior a las mismas, determinante, a su juicio, de la revocación de la sentencia apelada. Dicho antecedente viene constituido por la aprobación definitiva de la modificación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de que se trata, que ha permitido la legalización de la obra litigiosa. Dicha afirmación, sin embargo, no deja de ser una mera alegación de parte, al no ir acompañada de ninguna apoyatura probatoria, ya que, como señala el apelado, ni se acredita que haya sido aprobada esa supuesta modificación del planeamiento, ni que dicha aprobación afectase a la obra litigiosa, ni que, en el supuesto de que incidiese, constituyera título suficiente para su legalización. Así las cosas, el único pronunciamiento posible en este momento procesal es el confirmatorio de la sentencia apelada, sin perjuicio de las consecuencias que puedan derivarse en cuanto a su ejecución material, si se acreditase que la edificación litigiosa se acomoda a la nueva normativa vigente.
Procedente será por consecuencia la desestimación del recurso, sin que, en aplicación de los criterios contenidos en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional, exista base para una expresa imposición de costas.
Vistos los artículos que se citan y los demás de general aplicación,
Que con desestimación del presente recurso de apelación, deducido por el Procurador don Rafael Gamarra Megías, en nombre y representación de don Lázaro contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 21 de noviembre de 1990 , dictada en los autos -núm. 316 de 1990- de los que dimana el presente rollo, debemos confirmar y confirmamos la indicada sentencia, sin hacer especial declaración en cuanto a costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Francisco Javier Delgado Barrio. Juan García Ramos Iturralde. Mariano de Oro Pulido López. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr don Mariano de Oro Pulido López, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que, como Secretaria, certifico. María Fernández. Rubricado.
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