STS, 22 de Abril de 1992
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1992:20094 |
| Fecha de Resolución | 22 de Abril de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.363.-Sentencia de 22 de abril de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Sanción por infracción urbanística. Multa. Graduación de su importe.
NORMAS APLICADAS: Arts. 55.5 y 63 del Reglamento de Disciplina Urbanística . Arts. 104 c) y 107 de la Ley de Procedimiento Administrativo .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de enero, 29 de marzo y 5 de diciembre de 1989; 3 de abril
de 1990 y 23 de enero de 1992.
DOCTRINA: En el ámbito urbanístico el art. 55 del Reglamento de Disciplina Urbanística ha previsto las causas de agravación o
atenuación, incluyendo entre ellas la reincidencia. Esta (la reincidencia) supone en el ámbito jurídico-administrativo la existencia de una anterior resolución sancionadora de la Administración. La existencia anterior de una multa coercitiva no basta para apreciar reincidencia, pues tal multa no integra una "sanción», sino un medio de ejecución de los actos administrativos. La falta, por tanto, de "sanción» anterior impide en el caso presente apreciar la reincidencia y por tanto aplicar la sanción en grado máximo.
En la villa de Madrid, a veintidós de abril de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid, representada por el Procurador don Eduardo Morales Price, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada don Esteban , no personado en esta segunda instancia: y estando promovido contra la Sentencia dictada en 1 de marzo de 1990, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid; en recurso sobre imposición de sanción por infracción urbanística.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se ha seguido el recurso núm. 201 de 1987, promovido por don Esteban , y en el que ha sido parte demandada la Gerencia Municipal de Urbanismo, sobre imposición de costas por infracción urbanística.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 1 de marzo de 1990 , en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de don Esteban contra la resolución de la Gerencia Municipal de Urbanismo delAyuntamiento de Madrid de 10 de diciembre de 1986 desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución del propio Organismo de 25 de abril de 1984, en la que se impone al recurrente una multa de 1.400.000 pesetas por infracción urbanística consistente en la no realización de las obras de reparación que le habían sido ordenadas en el inmueble sito en la CALLE000 , núm. NUM000 , de esta ciudad, debemos anular y anulamos las referidas resoluciones únicamente en lo relativo al importe de la multa, que se reduce a la cuantía de un millón cincuenta mil (1.050.000) pesetas, con desestimación del resto de las pretensiones del recurrente y sin hacer pronunciamiento en materia de costas procesales.»
Contra dicha Sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 10 de abril de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Tienen su origen estos autos en la impugnación de la sanción de multa impuesta a la hoy parte apelada como consecuencia de una infracción urbanística, multa la indicada que aplicada por la Administración en su grado máximo ha sido reducida por la Sentencia apelada a su grado medio.
Y señalando que en virtud de lo dispuesto en el art. 100.5 de la Ley Jurisdiccional son las alegaciones de la parte apelante las que delimitan el ámbito de la cognitio judicial en la segunda instancia -Sentencias de 28 de noviembre y 28 de diciembre de 1990, y 25 de febrero y 28 de octubre de 1991 , etc.- será de indicar que el único tema aquí debatido es el de la cuantificación de la multa -art. 63 del Reglamento de Disciplina Urbanística - que la parte apelante entiende debería elevarse a su grado máximo al estimar concurrente la agravante de reincidencia -art. 55.5 del citado Reglamento .
Importa recordar ante todo que la Constitución, que ha reconocido la legitimidad de las sanciones administrativas -así, arts. 25.1 y 45.3 - ha tenido buen cuidado de subrayar el carácter reglado de la potestad sancionadora de la Administración -art. 25.1 - No cabe admitir que en esta materia haya aspectos discrecionales, es decir, cuestiones en las que la Administración tenga "libertad» para elegir entre soluciones distintas pero igualmente justas -indiferentes jurídicamente-. Toda la actuación de la Administración en el terreno sancionador resulta, pues, reglada incluso cuando se trata de cuantificar las multas no cabe pensar que dos multas distintas puedan resultar igualmente justas para una misma infracción-, pues aunque hayan de ser tenidos en cuenta conceptos jurídicos indeterminados, con el margen de apreciación que demanda su halo de dificultad, la aplicación de tales conceptos es un proceder reglado.
En consecuencia, la cuantificación de las multas, materia reglada -Sentencias de 23 de enero, 29 de marzo y 5 de diciembre de 1989; 3 de abril de 1990, 23 de enero de 1992 , etc.- ha de llevarse a cabo atendiendo a los criterios establecidos expresa o implícitamente por la normativa sancionadora, siendo de añadir:
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El principio de la proporcionalidad, apuntado ya en el art. 106.1 de la Constitución la referencia al "fin» de la actuación administrativa no se refiere sólo a la desviación de poder-. es plenamente aplicable en materia sancionadora.
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Dicho de otra manera: Los principios propios del Derecho penal, cuya virtualidad en el campo de las sanciones administrativas es notoria- Sentencias de 26 de mayo de 1987; 22 de julio de 1988; 20 de diciembre de 1989; 12 de marzo, 3 de abril, 20 de junio, 3 de julio y 25 de septiembre de 1990; 19 de febrero, 24 de junio y 26 de noviembre de 1991; 23 de enero de 1992 ; etc.-, determinan la plena exigibilidad de una individualización de la sanción para adaptarla a la gravedad del hecho -criterio de prevención general- y a la personalidad del autor -criterio de prevención especial.
Y sobre esta base ha de subrayarse que en el ámbito urbanístico el art. 55 del Reglamento de Disciplina ha previsto las causas de agravación o atenuación, incluyendo entre aquéllas la reincidencia -apartado 1.5).
Dejando a un lado el debate doctrinal acerca de la significación de la reincidencia, es lo cierto que en nuestro ordenamiento jurídico se configura como una agravante tanto, como se ha visto, en el Derecho sancionador urbanístico como en el Derecho penal -art. 10.15 .ª- y esta Sala ha declarado que para su virtualidad -así, Sentencia de 12 de marzo de 1990 - es necesaria, en Derecho penal, condena anterior por Sentencia firme y, en el ámbito jurídico-administrativo, resolución sancionadora firme de laAdministración.
En el supuesto litigioso la parte apelante invoca para fundar la existencia de la reincidencia lo señalado en el fundamento de Derecho tercero, párrafo segundo, de la Sentencia apelada. Pero de tal fundamento, en lo que ahora importa, lo único que deriva es la existencia previa de una multa coercitiva, multa ésta que no íntegra una "sanción», sino un medio de ejecución de los actos administrativos - arts. 104 c) y 107 de la Ley de Procedimiento Administrativo .
Falta, pues, la existencia de una sanción anterior y por tanto no puede apreciarse la agravante de reincidencia ni por tanto aplicarse la sanción en su grado máximo.
Habiéndolo entendido así con acierto la Sentencia impugnada, procedente será la desestimación del recurso de apelación, sin que en aplicación de los criterios establecidos en el art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional se aprecie base para una expresa imposición de costas.
En atención a lo expuesto,
Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 1 de marzo de 1990 , debemos confirmar y confirmamos dicha Sentencia, sin hacer una expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro Pulido López.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente, de lo que como Secretaria certifico.-María Fernández Martínez.-Rubricado.
