STS, 12 de Noviembre de 1992
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ ZAPATA PEREZ |
| ECLI | ES:TS:1992:19655 |
| Fecha de Resolución | 12 de Noviembre de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.662.-Sentencia de 12 de noviembre de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez Zapata Pérez.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas. Clausura de almacén de
manipulación de cítricos.
NORMAS APLICADAS: Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961.
DOCTRINA: Las licencias reguladas en el Reglamento de Actividades, constituyen un supuesto
típico de las denominadas autorizaciones de funcionamiento que, en cuanto tales, no establecen
una relación momentánea entre Administración autorizante y sujeto autorizado, sino que generan
un vínculo permanente encaminado a que la Administración proteja adecuadamente en todo
momento el interés público asegurándolo frente a las posibles contingencias que pueda aparecer en
el futuro de la actividad.
En la villa de Madrid, a doce de noviembre de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don José Granados Weil, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de la entidad "Vicente Tejedo, S. L.», bajo la dirección de Letrado, habiendo comparecido, en calidad de parte apelada don Miguel , quien lo hizo con asistencia de Letrado, por medio del Procurador de los Tribunales don Santos de Gandarillas Carmona; promovido contra la sentencia dictada el 13 de marzo de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia , en recurso sobre clausura de almacén de manipulación de cítricos en la localidad de Nules (Castellón de la Plana).
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez Zapata Pérez, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia se ha seguido el recurso núm. 553 de 1987, promovido por la representación de don Miguel y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Nules y codemandada la entidad mercantil "Vicente Tejedo, S.
L.» sobre clausura de almacén de manipulación de cítricos.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 13 de marzo de 1990, con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Miguel , contrael acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Nules de 18 de noviembre de 1986, que desestima su petición de ejecución de las anteriores resoluciones de la Alcaldía 2 de enero de 1985, así como contra el acuerdo de dicha Comisión, de 10 de febrero de 1987, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra el primero. »En consecuencia, se anulan y dejan sin efecto los citados acuerdos, por no ser ajustados a Derecho, debiendo procederse, conforme a lo interesado por el actor, a la ejecución y cumplimiento de las resoluciones procedentes dictadas por la Alcaldía. No procede hacer expreso pronunciamiento sobre costas.
Contra la referida sentencia la parte codemandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 10 de noviembre de 1992, en cuya fecha ha tenido lugar.
Fundamentos de Derecho
Es reiterada la jurisprudencia de este Tribunal que afirma que las licencias reguladas en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961 constituyen un supuesto típico de las denominadas autorizaciones de funcionamiento que, en cuanto tales, no establecen una relación momentánea entre Administración autorizante y sujeto autorizado sino que generan un vínculo permanente encaminado a que la Administración proteja adecuadamente en todo momento el interés público asegurándolo frente a las posibles contingencias que puedan aparecer en el futuro ejercicio de la actividad. Y ello implica que respecto de estas licencias se atenúen o incluso quiebran las reglas relativas a la intangibilidad de los actos administrativos declarativos de derechos, pues entendemos que la actividad está siempre sometida a la condición implícita de tener que ajustarse a las exigencias del interés público, lo que habilita a la Administración para con la adecuada proporcionalidad intervenir en la actividad, incluso de oficio, e imponer las medidas de corrección y adaptación que resulten necesarias y, en último término, proceder a la revocación de la autorización cuando todas las posibilidades de adaptación a las exigencias del referido interés hayan quedado agotadas (sentencias, entre otras muchas, de 25 de febrero de 1976, 24 de febrero de 1977, 31 de enero de 1980, 4 de octubre de 1986, 25 de mayo de 1987, 19 de febrero y 11 de octubre de 1988, 10 de junio y 29 de julio de 1992).
A luz de esta doctrina y aunque en el presente caso pueda adaptarse que, en una interpretación muy favorable a la misma, la entidad mercantil apelante goza desde el 31 de octubre de 1978 de una licencia del Reglamento de 1961 para una actividad industrial de manipulación mecánica y envasado de cítricos que es molesta -por producir ruidos y vibraciones- y peligrosa -por riesgo de incendios- y que se le giró visita de comprobación el 19 de diciembre de 1979, no es obstáculo tal afirmación para exigir a la citada industria el cumplimiento de las medidas correctoras que sean necesarias y -una vez acreditada la inexistencia de las mismas- proceder, respetando la debida proporcionalidad, a la clausura de la actividad, con retirada temporal o definitiva de la licencia (arts. 38 y siguientes del Reglamento). Aunque carezca de relevancia para este caso es procedente efectuar la precisión -en que con razón insiste la parte apelada- de que en realidad la licencia de 31 de octubre de 1978 que se afirma sólo fue concedidas para "ampliación» de una actividad sin que conste que existiera una licencia anterior expresa o tácita para el inicio de la actividad misma. También debe destacarse que en diversas ocasiones, y con gran anterioridad a la obtención de la licencia de 1978, se han venido produciendo denuncias y quejas a la Administración municipal (22 de junio de 1977; 10 de junio de 1978; 7 de julio de 1978, etc.) por las molestias que la industria ocasiona al apelado don Miguel que habita en casa con pared medianera con la instalación industrial. Ante una actuación municipal reticente el vecino afectado se ha dirigido también a la Administración autonómica e incluso al Defensor del Pueblo, que intervinieron en el asunto y finalmente llevaron (art. 35 del Reglamento de 1961) a que el Ayuntamiento ordenase la adopción de medidas correctoras apercibiendo de clausura a la industria hoy apelante (arts. 36 a 38 del Reglamento). Se discute en el presente proceso la validez de los acuerdos municipales de 18 de noviembre de 1986 y 10 de febrero de 1987 que -con posterioridad- no sólo desestimaron la pretensión del hoy apelado de que se ejecutasen las resoluciones anteriores de la Alcaldía y en especial las de 2 de enero de 1985 y 6 de junio de 1986, adoptándose las medidas previstas en los arts. 38 y siguientes del Reglamento de 1961 sino que han procedido, de oficio, a anular la exigencia de las medidas correctoras acordadas y a declarar que el ruido que se produce es muy ligero acordando realizar un estudio técnico detallado de las posibilidades reales de disminuir los ruidos.
De las prolijas actuaciones contenidas en el expediente resulta que, en un requerimiento de 2 de enero de 1985 -verificado tras visita de inspección del Arquitecto municipal- se exige a la hoy apelante que se eliminen todas las vibraciones y que la transmisión de ruido aéreo por parte de la industria nosobrepase los 35 decibelios (existiendo en aquel momento en la vivienda del apelado 47 decibelios junto a la medianera y 43 a dos metros de la misma). Se comprueba asimismo que el sistema contra incendios es insuficiente como se detalla señalándose las medidas correctoras a adoptar. Girada visita de inspección más de nueve meses después (29 de octubre de 1985) prosigue la inmisión de ruido con la misma intensidad en la vivienda colindante por lo que se recomienda la clausura del local hasta que no se subsanen las deficiencias observadas, sin perjuicio de incoar expediente sancionador. Por resolución del Alcalde de 31 de octubre de 1985 se conceden quince días para la adopción de medidas, con advertencia de clausura en caso de que no fueran adoptadas. El 4 de marzo de 1986 la Comisión Provincial de Actividades de la Generalidad Valenciana ordena al Ayuntamiento que gire nueva visita de inspección, procediéndose a la misma el 13 de marzo siguiente con informe favorable a la clausura del local y al cese de la actividad por ser insuficientes las medidas correctoras aplicadas. El 11 de abril de 1986 se inspecciona el local por los servicios de la propia Comunidad Autónoma con idéntico resultado, especificándose que el nivel sonoro en la vivienda colindante supera lo permitido. El 17 de abril de 1986 se propone por el técnico actuante la retirada temporal de la licencia. Dada audiencia a la entidad afectada (30 de abril de 1986) se le concede (Decreto de 6 de junio de 1986) un nuevo plazo de tres meses para la adopción de medidas de insonorización. Pasado dicho plazo, el 15 de octubre de 1986 el Arquitecto municipal informa que persisten todas las deficiencias observadas, tanto en ruidos como en seguridad contra incendios.
Basta la somera exposición de lo actuado en el expediente que se acaba de efectuar para ratificar el acertado criterio de la Sala sentenciadora y confirmar que los acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Nules de 18 de noviembre de 1986 y 10 de febrero de 1987 son nulos de pleno Derecho. En contra de lo establecido en dichos acuerdos, resulta además la procedencia de acceder -acreditada la audiencia al interesado y la proporcionalidad de la medida frente al evidente incumplimiento de unas medidas correctoras cuya necesidad resulta obvia- a lo que denegaron y, en consecuencia, condenar al Ayuntamiento de Nules a que ejecute sus resoluciones anteriores y, en definitiva, ordene la clausura de una actividad que -tras un largo y difícil camino de quejas y denuncias- ha logrado obtener el vecino perjudicado, siendo -desde luego- nula de pleno Derecho la revisión de oficio que los acuerdos impugnados hicieron de otros acuerdos anteriores (2 de enero de 1985, 31 de octubre de 1985 (al folio 55 del expediente) o 6 de junio de 1986) en la medida en que ordenaron la adopción de medidas correctoras que esta Sala entiende necesarias y que no se han cumplido y conminaron además -con una clausura de la actividad para el caso de incumplimiento. Y ello porque aunque los actos revisados de oficio sean desfavorables para la industria afectada no lo son para don Miguel ya que, sirviendo de fundamento y base para su petición, tiene un legítimo interés en que se mantengan y le causaría una clara indefensión su anulación. No puede tampoco alegarse válidamente, de contrario, que el Ayuntamiento no puede adoptar medidas correctoras como las que se contienen en el acuerdo de 2 de enero de 1985, pues, dado que las licencias del Reglamento de 1961 no implican derecho adquirido al mantenimiento sin variaciones en el ejercicio de una actividad, es evidente lo contrario (arts. 36 y siguientes del Reglamento) siendo obligado hacerlo cuando, además de las molestias que se causan a la casa colindante que, ante la abrumadora evidencia de las pruebas no se pueden negar sin incurrir en temeridad- se han detectado insuficiencias en el sistema de protección contra incendios, que el interés público exige subsanar. Y tampoco tiene fuerza de convicción que el Alcalde y demás miembros de la Comisión de Gobierno entiendan, en su visita-inspección de 29 de octubre de 1986, que "el ruido era muy pequeño» o que "el ruido que llegaba de la calle procedentes de camiones y motocicletas era en ocasiones superior al emitido por el almacén del Sr. Pablo » porque tales apreciaciones constituyen meras opiniones carentes de relieve en cuanto se ven contradichas -en el mismo acto de inspección que se examina- por la comprobación técnica de que "recorridas las diversas dependencias de la vivienda se apreció por medio de un sonómetro que los niveles de ruido eran similares a los contenidos en los informes técnicos emitidos por el Arquitecto municipal en anteriores ocasiones» así como por la Inspección practica por la Comunidad Autónoma el 11 de abril de 1986, por la que se corrobora que -como queda dicho- los ruidos que se producen superan lo permitido.
A la luz de lo expuesto carece también de fundamento la crítica, que se formula contra una pretendida oscuridad del fallo de la Sala de instancia. La Sala sentenciadora ha estimado el recurso de don Miguel y, en consecuencia, anulado y dejado sin efecto los acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Nules de 18 de noviembre de 1986 y 10 de febrero de 1987, condenando conforme a lo interesado por el Sr. Miguel , al Ayuntamiento a que ejecute y cumpla las resoluciones procedentes dictadas por la Alcaldía, en especial las expresamente citadas de 2 de enero de 1985 y 6 de junio de 1986. No puede esta Sala dar lugar a la apelación en la pretensión subsidiaria que se nos formula por la apelante de que declaremos vigente el acuerdo de 6 de junio de 1986. Y ello porque aunque el referido acuerdo debe ser declarado válido y eficaz -y así lo declaramos- no lo es en el sentido dilatorio que pretende darle la apelante, sino en el de deberse acordar, ya sin más dilaciones, la retirada temporal o definitiva de licencia prevista en el art. 38 del Reglamento de actividades. En efecto el plazo de tres meses concedido a la industria el 6 de junio de 1986 está claramente expirado y la visita de inspección en él prevista girada el 15 de octubre de1986 con resultado negativo, por lo que la vigencia del acuerdo no puede servir de nuevo pretexto para -en contra del derecho a la tutela judicial efectiva del Sr. Miguel ( art. 24.1 de la Constitución Española )prolongar una situación ilegal que ya ha durado más de quince años. Basta, no obstante, con una simple lectura del fallo de la sentencia apelada, en relación con lo que resulta del tercero de los fundamentos de Derecho de la misma sentencia, para llegar a tal conclusión, que esta Sala confirma, por los fundamentos que se acaban de exponer. La pormenorizada relación de las circunstancias concurrentes en el presente caso, de que hemos hecho mérito en los fundamentos de Derecho de esta sentencia, lleva a considerar temeraria la interposición del presente recurso de apelación. Corroboran esta consideración los propios términos de la sentencia recurrida, que debieron servir para considerar esta apelación -lógica y jurídicamente inviable- como un instrumento meramente dilatorio, lo que justifica que, al amparo de lo establecido en el art. 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , efectuemos una expresa imposición de las costas de esta instancia a la entidad apelante.
Que, desestimando íntegramente como desestimamos el recurso de apelación interpuesto por don José Granados Weil en representación de "Vicente Pablo , S. L.», contra la sentencia dictada el 13 de marzo de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia , debemos confirmar y confirmamos la sentencia apelada, con expresa imposición de las costas causadas en esta instancia a la entidad apelante.
ASI por esta nuestra sentencia, que ser insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús.- Jorge Rodríguez Zapata Pérez.- José María Reyes Monterreal.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Jorge Rodríguez Zapata Pérez, Ponente que ha sido de la misma estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de la fecha, de lo que como Secretario certifico.
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