STS, 4 de Diciembre de 1992
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| ECLI | ES:TS:1992:19357 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 4 de Diciembre de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.985.-Sentencia de 4 de diciembre de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Manuel Goded Miranda.
PROCEDIMIENTO: Recurso.
MATERIA: Infracciones administrativas. Sanción. Calidad de quesos.
NORMAS APLICADAS: Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio .
DOCTRINA: Transferidas a la Comunidad Autónoma de Castilla y León las funciones atribuidas a la
Administración del Estado respecto a las infracciones administrativas en materia de disciplina del
mercado, debe estimarse que se le han transferido las competencias relativas a las infracciones
que se cometan dentro de su ámbito territorial en materia de "defensa del consumidor», pues éste
es el ámbito objetivo de sus facultades de acuerdo con el Estatuto de Autonomía.
En la villa de Madrid, a cuatro de diciembre de mil novecientos noventa y dos.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores al final anotados, el recurso contencioso-administrativo que en única instancia con el núm. 863/1989, pende de resolución ante la misma, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña María Lydia Leiva Cavero, en nombre y representación de la entidad "Queserías de Zamora, S. A.», contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de octubre de 1988, ratificado en reposición por el de 21 de julio de 1989, que impuso a la citada entidad una sanción de multa por importe de 6.000.000 de ptas., por supuesta infracción del Real Decreto 1945/1983 . Habiendo sido parte recurrida el señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia.
Antecedentes de hecho
Interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo fue admitido a trámite, publicándose el preceptivo anuncio en el "Boletín Oficial del Estado», y reclamándose el expediente administrativo, que una vez recibido se le entregó a la representación procesal de la entidad "Queserías de Zamora, S. A.», para que dedujera la correspondiente demanda.
Evacuado dicho trámite por escrito, por la parte actora, en que como antecedentes de hecho y fundamentos de Derecho alegó cuanto consideró conveniente al caso debatido y terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia en la que se declare nulos por no ser ajustados a Derecho los acuerdos recurridos, que impuso a la sociedad recurrente una sanción de multa de 6.000.000 de ptas., por prescripción de la misma, declarando nulo y no ajustado a Derecho el art. 18.1 del Real Decreto 1945/1983 . Subsidiariamente que se declare no ajustado a Derecho dicho acto por lo demás que se deja expuesto en el cuerpo de este escrito, con los pronunciamientos a ello inherentes.
Conferido traslado de la demanda al señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, la contestó por escrito en el que expuso como antecedentes de hecho y fundamentos de Derecho los que estimó procedentes, por concluir suplicando a la Sala que se dicte sentencia en virtud de la cual desestime íntegramente la pretensión deducida por la parte actora y confirme expresamente las resoluciones administrativas impugnadas por ser conformes a Derecho.
Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, cumplimentándolo con sus respectivos escritos, en los que tras alegar lo que estimaron convenientes, terminaron dando por reproducidas las suplicas de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones, se señaló el día 26 de noviembre de 1992, para deliberación y votación del fallo del presente recurso.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. señor don Manuel Goded Miranda.
Fundamentos de Derecho
La representación procesal de la entidad "Queserías de Zamora, S. A.», interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de octubre de 1988, ratificado en reposición por el de 21 de julio de 1989. El acuerdo originariamente impugnado impuso a "Queserías de Zamora, S. A.», una sanción por importe de 6.000.000 de ptas., por elaboración de quesos declarados, según su etiquetado, procedentes de leche de oveja exclusivamente, y en los que se habían detectado leches procedentes de otras especies animales. Estos hechos, según expresa el referido acuerdo, implican una infracción de lo dispuesto por el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, arts. 4.3.2 y 4.3.3, en relación con la orden de 29 de noviembre de 1985 , por la que se aprueban las normas de calidad para quesos y quesos fundidos destinados al mercado interior.
El suplico de la demanda presentada por la representación de "Queserías de Zamora, S.
A.», solicita que, en primer lugar, se anulen los acuerdos impugnados por prescripción de la infracción, debiendo declararse nulo y no ajustado a Derecho el art. 18.1 del Real Decreto 1945/1983 (que fija para este tipo de infracciones un plazo de prescripción de cinco años), y que se consideren los restantes motivos de impugnación que expone como subsidiarios. Sin embargo, debe advertirse que entre dichos motivos, de impugnación se incluye el de incompetencia del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para instruir el expediente que ha dado lugar a la sanción objeto de recurso, dada la transferencia de competencias en materia de disciplina del mercando realizada a favor de la Comunidad Autónoma de Castilla y León por Real Decreto 689/1984, de 8 de febrero . El análisis del problema de la competencia es previo al de cualquier otro, ya que, si el órgano administrativo que ha actuado en el procedimiento carece del requisito de competencia, el acto debe anularse, para que conozca del mismo el órgano que resulte competente, que será el que habrá de pronunciarse sobre si la infracción cuestionada ha prescrito o no y sobre los demás problemas que se planteen respecto a la procedencia o improcedencia de su sanción. En suma, la competencia del órgano administrativo es un requisito previo que condiciona la validez del acto, de modo que, si faltare ésta, no es posible entrar a analizar las cuestiones sobre que dicho acto se ha pronunciado. Ello determina que, no obstante la petición que formula el recurrente, debamos comenzar por examinar el tema planteado sobre la competencia del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
En relación con el problema de la competencia, debemos partir de que, tal como expresa la sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de octubre de 1985 , la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas deriva directamente de la Constitución y los Estatutos de Autonomía. El Estatuto de Autonomía de Castilla y León, aprobado por Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero , atribuye a esta Comunidad Autónoma, en los términos que establezcan las Leyes y las normas que en su desarrollo reglamentario dicte el Estado, la función ejecutiva en materia de "comercio interior y defensa del consumidor» (art. 28, 4). El Real Decreto 689/1984, de 8 de febrero, dispone en su art. 2 .° que quedan transferidas a la Comunidad Autónoma de Castilla y León las funciones a que se refiere el acuerdo que se incluye como anexo del referido Real Decreto. El apartado B, núm. 1.°, de dicho acuerdo previene que se traspasan a la Comunidad Autónoma de Castilla y León, dentro de su ámbito territorial, las siguientes funciones en materia de disciplina del mercado: "a) Las atribuidas a la Administración del Estado respecto a las infracciones administrativas en materia de disciplina del mercado cometidas en el ámbito de su territorio;
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Las de propuesta de sanciones cuando éstas corresponda imponerlas al Consejo de Ministros.» Según este sistema de distribución de competencias, la función ejecutiva de aplicar la potestad sancionadora en las infracciones relativas a la materia denominada disciplina de mercado radica en su integridad en la Comunidad Autónoma de Castilla y León, salvo en el supuesto en que por razón de la cuantía de la sanción la competencia decisoria corresponda al Consejo de Ministros, en cuyo caso el ejercicio de la potestadsancionadora se desdobla entre la Comunidad Autónoma y el Estado, de modo que aquélla es la competente para tramitar el procedimiento sancionador en todas sus fases, incluida la propuesta de sanción, y éste, por medio del Consejo de Ministros, y con base en tal propuesta, dicta únicamente el acto de decisión final.
El Abogado del Estado, al oponerse a la demanda formulada por "Queserías de Zamora, S.
A.», plantea la cuestión, a la vista de los arts. 2.°, 3.° y 4.° del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio , de que una cosa es la matería de disciplina del mercado (concepto hoy superado y sustituido por el de 3,985 protección al consumidor) y otra bien distinta la producción agroalimentaria. Las infracciones en materia de defensa de la calidad de la producción agroalimentaria se encuentran reguladas en el art. 4.° del citado Real Decreto 1945/1983, en aplicación del cual el Consejo de Ministros ha impuesto la sanción a que se refiere el presente recurso. Pues bien, en opinión del representante de la Administración, esta materia no ha sido objeto de transferencia a la Comunidad Autónoma de Castilla y León, sino que es una competencia mantenida por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, advirtiendo que el acuerdo anexo al Real Decreto 689/1984 sólo alude a actuaciones realizadas a través del Ministerio de Sanidad y Consumo, pero no del de Agricultura, Pesca y Alimentación. La Sala entiende que el problema así planteado no puede resolverse atendiendo a una distribución de las competencias del Estado entre los distintos Departamentos ministeriales, sino definiendo y acotando cuál es la materia realmente transferida a la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Como hemos dicho, el Estatuto de Autonomía atribuye a esta Comunidad Autónoma la función ejecutiva en materia de "defensa del consumidor». El art. 51 de la Constitución , en su apartado primero, señala que "los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos». Para desarrollar este precepto constitucional se promulgó la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios , cuya disposición final segunda declara aplicable en materia de infracciones y sanciones el Real Decreto 1945/1983 . Esto quiere decir que, transferidas a la Comunidad Autónoma de Castilla y León las funciones atribuidas a la Administración del Estado respecto a las infracciones administrativas en materia de disciplina del mercado (con la de propuesta, en su caso, al Consejo de Ministros), debe estimarse que se le han transferido las competencias relativas a las infracciones que se comentan dentro de su ámbito territorial en materia de "defensa del consumidor», pues éste es el ámbito objetivo de sus facultades de acuerdo con el Estatuto de Autonomía. En el caso enjuiciado, la infracción sancionada consiste en el hecho de que en las muestras tomadas de una partida de
5.000 kilogramos de queso de leche de oveja, en la fábrica que "Queserías de Zamora, S. A.", tiene en Morales del Vino (provincia de Zamora), del análisis practicado se desprende la presencia de leche de vaca y de cabra en la composición del mismo, constando en su etiquetado estar elaborado con leche de oveja exclusivamente. Por tanto, como el producto analizado objeto de la infracción está destinado de modo directo al consumo humano, la Administración, al sancionar dicha infracción, está protegiendo los legítimos intereses económicos del consumidor [ art. 51, ya mencionado de la Constitución , y art. 2.1, b) de la Ley General para la Defensa de Consumidores y Usuarios . La materia ha de encuadrarse en el concepto de "defensa del consumidor», sobre el que ejerce su competencia la Comunidad Autónoma de Castilla y León según su Estatuto de Autonomía. En este sentido debe interpretarse la transferencia de competencias realizada por el Real Decreto 689/1984 , independientemente del precepto del Real Decreto 1945/ 1983 en que se incardine la infracción y del Departamento ministerial que haya instruido las actuaciones. En su virtud, la infracción descubierta en la elaboración de queso de oveja y la sanción impuesta en el caso enjuiciado son materia que se encuadra en el concepto de "defensa del consumidor», por lo que, respecto a ella, tiene vigencia la transferencia de competencias realizadas a favor de la Comunidad Autónoma de Castilla y León por el Real Decreto 689/1984 . En el mismo sentido, en relación con infracciones cometidas respecto a quesos de oveja, se han pronunciado las sentencias de esté Tribunal Supremo de 31 de octubre de 1991 y 12 de noviembre de 1991 Todo ello comporta la desestimación de las alegaciones formuladas por el señor Abogado del Estado a este respecto.
Expuesto lo anterior, se advierte que todo el expediente administrativo sancionador tramitado en las actuaciones de las que se deriva el presente recurso, lo ha sido por órganos de la Administración del Estado, incluida la propuesta de sanción, sin que en ningún momento se produjera la actuación o intervención de órganos de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, que era la competente para tramitar las actuaciones y formular propuesta de sanción, al haberse cometido los hechos enjuiciados en la provincia de Zamora. La infracción de las normas del Estatuto de Autonomía de Castilla y León y del Decreto 689/1984 (de transferencias) determina la nulidad de las actuaciones, pues aun cuando el acuerdo sancionador del Consejo de Ministros no pueda ser considerado como un acto dictado con manifiesta incompetencia ( art. 47.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo ), no es menos evidente que en el procedimiento se ha infringido el criterio esencial de distribución de competencias atinentes al ejercicio de la potestad sancionadora en materia de defensa del consumidor entre la Administración estatal y la autonómica, encontrándonos, pues, ante un vicio procedimental, que aun calificado como de simple anulabilidad, no sería susceptible de convalidación, como se desprende de la sentencia del TribunalConstitucional de 4 de octubre de 1985, y de las de este Tribunal de 31 de octubre de 1991 y 12 de noviembre del mismo año , ya anteriormente citadas. Tampoco cabe entender que se ha producido una convalidación del vicio de incompetencia, conforme al art. 53.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , por no existir entre la Administración autonómica y la estatal la relación de jerarquía contemplada en dicha norma. Todo lo cual conduce a la procedencia de estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Queserías de Zamora, S. A.», frente a los acuerdos del Consejo de Ministros de 28 de octubre de 1988 y 21 de julio de 1989, en cuanto al motivo impugnatorio relativo a la incompetencia, y a declarar la nulidad de los mismos, a fin de que las actuaciones inspectoras, como actividad colaboradora de denuncia, sean remitidas a los órganos competentes de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, para que se sustancie ante la misma el procedimiento sancionador correspondiente para depurar las posibles infracciones, hasta formular la eventual propuesta de resolución pertinente y, en su caso, dictarse la resolución final oportuna por el órgano competente para ello.
No concurren las circunstancias exigidas por el art. 131 de la Ley Jurisdiccional a efectos de una especial imposición de costas.
Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de "Queserías de Zamora, S. A.», contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de octubre de 1988, ratificado en reposición por el de 21 de julio de 1989, que impuso a la citada entidad una sanción de multa por importe de 6.000.000 de ptas., por supuesta infracción del Real Decreto 1945/1983 , y, en consecuencia, declaramos la nulidad de dichos acuerdos sancionadores por vicio de incompetencia, debiendo, en su caso, incoarse y tramitarse el correspondiente procedimiento sancionador por los órganos competentes de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en los términos expuestos en la sentencia; sin hacer expresa imposición de costas.
ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.-Francisco José Hernando Santiago.-Juan Manuel Sanz Bayón.- Manuel Goded Miranda.-José María Sánchez Andrade y Sal.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. señor Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario certifico.
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